欧共体对WTO争端解决报告直接效力问题的处理及启示，本文主要内容关键词为：欧共体论文,争端论文,效力论文,启示论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
（一）直接效力的涵义和缘起
欧共体法具有直接效力（注：直接效力与直接适用不同，直接适用是指在一元论国家，条约可以无需转化立法，直接以纳入方式被接受为国内法的一部分；而直接效力是指个人能否在国内法院中援用条约主张其权利。直接效力以直接适用为前提，而直接适用并不必然导致直接效力。参见余敏友、陈卫东：“欧共体围绕WTO协定直接效力问题的争论及其对我国的启示（一）”，载《法学评论》2001年第3期，第95页。）是欧共体法中的重要原则，它是欧共体在处理其与成员国国内法的关系时提出来的，并由欧洲法院在其司法实践中逐步发展。欧共体法具有直接效力的含义是：在一定条件下，欧共体法可以在成员国国内直接适用，直接为个人创设权利和义务，欧共体成员国的公民和法人可以要求其国内法院依据欧共体法的有关规定保护其权利。欧洲法院在确立欧共体法的直接效力时，主要考虑的是欧共体法的有效性和统一适用。
在当初建立欧洲经济共同体的罗马条约中没有规定直接效力原则，该原则是欧洲法院通过判例法确立起来的。在1962年的凡根德鲁斯案中，（注：凡根德鲁斯公司是荷兰的一家运输企业，1960年该公司从西德进口化工产品，荷兰海关对该产品征收的关税超过了以往的税率。根据罗马条约第12条“成员国不应当在其进口与出口中征收新的关税或具有同样作用的税收，不应提高它们在相互贸易往来中的现行关税。”该公司认为荷兰海关的行为违反了该条规定，向荷兰一家法院起诉。荷兰政府认为，对于违反共同体条约的事实，根据罗马条约的规定，只能由成员国或共同体机构提起诉讼，公民和法人无权援引罗马条约的规定起诉。该案争议的焦点在于：基础条约能否在成员国直接适用，成员国的个人是否有权直接援引基础条约的条款来主张自己的权利。可参见case 26/62,Ven Gend en Loos.v.nederlandse Administratie der Belastingen,[1963]ECR 1。）欧洲法院首次遇到了共同体法的直接效力问题，法院在判决中指出：“共同体的成员国限制并让渡了其主权权利，共同体法得以形成一个国际法的新型法律秩序。共同体法的主体不但包括成员国，也包括成员国国民。共同体法不但给个人规定了义务，而且也赋予他们以权利，这些权利不仅源于条约的明文规定，也源于条约给个人以及成员国和共同体机构所规定的义务。”由此看来，在共同体范围内，个人可以根据罗马条约的相关条款直接向国内法院请求保护自己的权利，直接效力原则从此得以确定。
欧洲法院后来在一系列判决中进一步阐述了直接效力原则，（注：如case 58/80针对罗马条约第28、29条，case 13/76针对罗马条约第39条，case 71/76针对罗马条约第43、49条，case 48/72针对罗马条约第81、82条分别进行阐述，均涉及直接效力原则。）一般而言，构成欧共体法律基础的条约（如罗马条约、欧洲联盟条约、阿姆斯特丹条约、尼斯条约等）具有直接效力，基础条约中的许多条款，尤其是与自由流动相关的条款，不仅具有直接效力，可以由个人在成员国国内法院所援引，而且它们所创设的权利也被认为是欧共体公民的基本权利。除了基础条约以外，欧共体的二级立法（注：二级立法又称为派生性立法(Secondary legislation)，是由欧共体机构所制定的旨在实施各欧共体条约的法律，由欧共体机构根据基础条约的授权加以颁布，主要包括条例、指令和决定等。参见【英】弗兰西斯·斯奈德著：《欧洲联盟法概论》，宋英译，北京大学出版社1996年版，第71-72页。）在一定条件下也具有直接效力。
（二）直接效力在欧共体法中的意义
欧共体法具有直接效力，对于欧共体和欧共体的个人都具有积极意义。对于欧共体来说，它能保证欧共体法律的有效性和统一适用。对于个人来说，如果成员国违反了欧共体法，传统上个人只能在该成员国修改了国内法律从而遵守了欧共体法之后，才能获得自己应当享有的权益。但是这个过程相当缓慢，而且个人不一定能获得补偿。而一旦欧共体法具有直接效力，将使国内法院能够迅速适用欧共体法保障个人权利，从而避免了对个人的损害，或者即使造成损害，个人也能及时受偿。
WTO争端解决报告是一个具有司法机关性质的国际争端解决机构做出的裁定，对于争端当事方具有法律拘束力，当事方须善意加以执行。在执行过程中，可能涉及到一国的立法、行政和司法机构。立法机构需要修正与WTO规则不一致的国内法，行政机构会采取特定行动来执行WTO争端解决报告中的规定。而就一国的国内司法机构而言，原则上按照国内法裁决案件，但在特定情形下可能涉及到遵守WTO裁定的问题，尤其是在承认WTO裁定的直接效力的国家。就欧共体来说，根据欧洲法院的实践，除了在个别特殊情形下，欧共体总体上拒绝给予WTO规则以直接效力，即个人原则上不能直接援引WTO规则主张自己的权利，要求欧共体赔偿个人的损失。但是对于WTO争端解决机构通过的报告，个人是否享有此种权利呢？欧洲法院的法律顾问Mischo认为，根据国际条约建立的司法机构的裁定在欧共体法律中的地位，依据该国际条约在欧共体法律体系中的地位和效力来定。但是欧洲法院认为这一推断并不完全正确，在国际条约的框架内建立的司法机构的裁定的法律地位——如WTO——不可能与该条约的法律地位一样，即某一国际条约的缔约方间的争端作出的司法裁定具有拘束力这一概念并不依赖于该条约的直接效力。（注：Geert A.Zonnekeyn,"The Status of Adopted Panel and Appellate Body Reports in the European Court of Justice and the European Court of First Instance The Banana Experience",Journal of World Trade,Vol.34(2000),No.2,p.97,p.99.）
二、欧共体对WTO争端解决报告直接效力问题的处理
（一）WTO规则在欧共体的直接效力
探讨WTO争端解决报告的直接效力问题，需要首先了解欧共体对于WTO规则的直接效力问题的态度，因为WTO争端解决报告主要是对WTO规则的具体解释和运用。
欧共体在对待国际条约与共同体法的关系问题上采取了一元论的立场，认为共同体作为缔约主体签订的国际条约构成共同体法律的一部分，对共同体及其成员国具有约束力。在欧共体法律渊源的等级体系中，国际条约介于欧共体基础条约与共同体二级立法之间。关于国际条约的直接效力，即个人是否有直接援引欧共体缔结的国际条约的权利，欧共体的章程中并无明确规定，这个问题是由欧洲法院在其审判实践中来解决的。
就WTO协定而言，欧共体通过部长理事会的决定和欧洲法院的司法活动，从总体上否定了WTO协定在欧共体的直接效力。欧共体部长理事会在1994年12月通过的关于实施乌拉圭回合协议的决定即第94/800号决定的序言中指出：由其性质决定，不能认为可以在共同体或成员国法院中直接援用建立世界贸易组织的协定及其附件。欧洲法院在对1996年葡萄牙诉理事会案的判决中也整体上否定了WTO协定的直接效力。欧州法院还说明了例外情形：只有在被审查的欧共体法旨在实施一项特定的WTO义务（Nakajima学说）或者欧共体法明确提及WTO协定的特定条款（Fediol学说）时，个人才能在欧洲法院援用WTO规则主张欧共体法无效。
（二）WTO争端解决报告在欧共体的直接效力——欧洲法院和欧洲初审法院的实践
欧共体对于WTO争端解决报告直接效力问题的处理，是由欧洲法院和欧洲初审法院在审判实践中来解决的。下文将结合几个典型案例予以分析。
1.Atlanta案。在Atlanta案（注：Case C-104/97,Atlanta AG v.Council and Commission,[1999]ECR I-6983。）中，原告Atlanta是德国的香蕉贸易商，根据欧共体条约第235条（原第178条）和第288条（原第215条）认为，欧共体第404/93号条例关于香蕉进口体制的安排损害了其利益，原告称该条例存在以下违法行为：违反了非歧视原则、保护合法性预期的原则、妨碍从事经济活动的基本自由、部长理事会的法令违法、与GATT规则不符等，因此原告要求损害赔偿。欧洲初审法院（以下简称CFI）拒绝了Atlanta的请求。Atlanta向欧洲法院（以下简称ECJ）上诉，认为WTO欧共体香蕉进口体制案的上诉机构报告已经清楚地说明第404/93号条例与WTO规则不符，在性质上非法。他特别强调其援引的不是WTO的实体规则，而是WTO通过的争端解决报告。因此根据WTO争端解决机构（以下简称DSB）通过的上诉机构报告请求损害赔偿。
ECJ拒绝了Atlanta的请求，但是没有具体说明WTO争端解决报告不具有直接效力的原因。ECJ重复了其认为WTO法律不具有直接效力的观点，认为这是一个针对CFI判决进行上诉的案件。在本案中，上诉人认为DSB在1997年9月25日通过的报告中已经确认欧共体的香蕉进口体制与WTO法律不符，因而主张赔偿。但是ECJ认为原告在CFI主张的是香蕉进口体制违反了GATT/WTO规则，并没有援引DSB通过的报告；而原告在上诉阶段的依据是DSB报告具有直接效力，并没有援引WTO的实体规则主张其权利。原告应该在首次向法院起诉时就提出DSB报告的直接效力问题，而不是在上诉阶段才提出来。因此它认为原告主张DSB通过的报告具有直接效力是一个新的论据，法院不予以考虑，从而拒绝了原告的请求。（注：Geert A.Zonnekeyn,"EC Liability for Non-implementation of WTO Dispute Settlement DecionsAre the Dice Cast?",Journal of International Economic Law 7(2):p.487,June 2004;Francis Sny der,"The Gatekeepers:The European Courts and WTO Law",Common Market Law Review 40:p.337,2003.）
2.Chemnitz案。在Chemnitz案（注：Case T-254/97,Fruchthandelsgesellschaft mbH Chemnitz v.Commission,[1999]ECR II-2743.）中，原告Chemnitz是德国的一家水果贸易公司，它在1996年根据欧共体的第404/93号条例向欧共体执委会申请香蕉进口许可证，执委会拒绝了其请求。原告认为，DSB已经通过的欧共体香蕉进口体制案的上诉机构报告已认定第404/93号条例的某些规定与WTO规则不符，因此向CFI起诉，主张委员会的决定无效。
CFI于1999年9月28日作出判决，驳回了原告的请求。CFI认为：第一，WTO通过的报告只是确认欧共体香蕉进口体制存在一些歧视性的措施，但是没有认定该体制在整体上违反了WTO规则，因此法院认为原告不能依据WTO争端解决报告主张欧共体不应维持其香蕉进口体制。第二，原告没能在DSB通过的报告和无效之诉之间确立必要的法律联系。如果个人要援用WTO的报告，他必须要证明该报告对共同体施加了无条件的、足够清楚和精确的义务。但是本案原告未提出任何证据证明这些标准已经满足，因此法院没有必要考虑WTO争端解决报告是否具有直接效力。（注：Norio Komuro,"The EC Banana Regime and Judicial Control",Journal of World Trade,Vol.34(2000),No.5,pp.62-63.）
可以看出，对于专家小组和上诉机构报告的直接效力问题，欧洲法院非常谨慎，采取了保守和消极的做法，原则上它不接受在诉讼中所引用的报告的直接效力，并且回避对该问题给予明确和具体的解答。如果原告主张直接效力，则须证明该报告和请求之诉之间存在必要的联系，原告对此问题承担举证责任。
3.小结
在欧共体拒绝WTO争端解决报告的直接效力的过程中，ECJ和CFI无疑担当了“守门人”的角色。它们在其审判实践中总体上拒绝给予WTO争端解决报告以直接效力，即个人原则上不能援引DSB已经通过的专家组或上诉机构报告来主张自己的权利。但同时也规定了特殊的例外情形，即如果原告要援用DSB通过的争端解决报告，它必须在该报告和无效之诉之间确立必要的法律联系，要证明该报告对共同体施加了无条件的、足够清楚和精确的义务。至于在何种情形之下DSB的报告施加了此类义务，法院往往回避这一问题，没有给予具体、明确的回答，从而给自己留下了在个案的基础上来解决此类问题的足够空间。
三、欧共体做法的原因及若干启示
（一）原因
考察欧洲法院和初审法院总体上否定WTO争端解决报告直接效力的原因，主要有以下几个方面：
第一，为了欧洲一体化目标的逐步深化和实现，需要保证法律在欧共体范围内的统一实施。途径是由共同体的司法机构在其管辖范围内解释国际协定，来确保它们在成员方内统一适用。因此，司法机构的“天职”就是解释和适用国际条约。而承认WTO争端解决报告的直接效力，实际上是增强了司法机构对于立法的控制权，赋予了司法机构质疑立法机构立法的权力，由此个人可以在国内法院或共同体法院以其不符合DSB报告为由而对共同体的二级立法提起挑战。这就可能出现大量共同体的二级立法被宣告无效的情形，而二级立法正是欧共体强化欧洲融合和协调的一个工具，因此承认DSB报告的直接效力将使欧共体立法机构的权威性受到削弱，法律的稳定性也会受影响，不利于共同体法律的统一实施，进而影响到欧洲一体化的深入发展。另外，那些产品进入欧共体市场、已经受到这些立法影响的外国公司也会要求损害赔偿，亦将给共同体带来巨大的财政负担。
第二，欧共体不愿意轻易改变其现行机构的权力分配。就欧共体来说，立法权和对外交往权主要掌握在欧共体执委会、部长理事会等机构手中，法院是司法机构。承认WTO争端解决报告的直接效力，意味着法院有权宣告共同体立法机关的二级立法因违反WTO规则或者DSB报告而无效，共同体法律因此受到法院更多的司法控制，其他机构的权力将受到限制，共同体现行的权力分配格局也将受到影响。而欧共体作为一个由20多个成员国组成的高度一体化的区域性组织，其权力分配和法律制度既受制于成员国之间立场和利益的冲突与协调，也受制于欧共体与成员国之间在WTO事务方面的分工与合作，轻易改变现行的权力分配格局将影响到欧共休整个体制的发展和其与成员国之间权利义务的平衡。
第三，欧共体在总体否定WTO争端解决报告直接效力的基础上，还规定了例外情形，即DSB通过的报告只有在给共同体施加了无条件的、足够清楚和精确的义务的情况下才具有直接效力，才能被个人直接援引以挑战共同体法律的合法性。但是对于WTO争端解决报告在什么情况下对共同体施加了无条件的、足够清楚和精确的义务，司法机构并未作详细说明，而原告所列举的上述证据能否被法院采信，裁量权最终还在法院。因此这事实上不利于那些受到损失的企业寻求到成功的救济，避免了欧共体可能的财政负担。
（二）若干启示——我国参与WTO争端解决机制的几个问题
WTO争端解决机制的目的是解决争端，撤销被认为与WTO规则不符的有关措施，以恢复争端当事方之间权利和义务的平衡。我国成为WTO正式成员之后，一方面可以充分运用WTO争端解决机制来解决与其他成员方之间的贸易争端；另一方面，将来也会面临私法主体可能援引WTO争端解决报告主张其权利，要求损害赔偿的情形。这些问题，均值得我们认真思考。以下将结合欧共体对待WTO争端解决机制的做法，分析与我国相关的几个问题。
第一，在运用关于争端解决规则和程序的谅解（以下简称DSU）的规则时，如果我方的贸易利益受到不利影响或损害，应当充分使用磋商、斡旋、调停、调解等政治性方法，特别是磋商的方法，诉诸专家小组和上诉机构是次等选择；在整个争端解决过程中，以求得使双方达成满意的解决方法为主，这样方可迅速、有效地解决争端，只在不得已时才请求授权报复。如果我方被诉时，也应首先重视在各个程序中充分运用磋商的方法；一旦DSB的报告对我方不利，可以利用DSU规则中个别条款的模糊之处确定可行的计划，制定不同的谈判和争端解决策略，并及时揭露对方存在的滥用DSU的行为。另外，根据DSU第10条规定的第三方程序，在条件具备时作为第三方积极参与到有关争端解决活动中，进行观摩、学习和借鉴，积累经验。
第二，关于DSB报告的直接效力问题，即国内法院能否依据它们来审理案件？个人能否以DSB报告已裁定国内立法违反WTO规则为由主张国内立法无效或请求损害赔偿？欧共体对此问题采取消极态度，不愿正面回答，但是其法院对有关案件的判决结果显示它原则上不承认DSB报告在国内法上的直接效力。其实，DSB报告的直接效力问题是与WTO协定的直接效力问题密切相关的，承认它们的直接效力意味着增强了司法机关对于立法的控制权，与我国的现行法律体制不符。另外，DSB报告针对的是国际法上的争端，调整的是国际经贸秩序，且只适用于争端案件本身。而国内法院裁决的是国内争端，只能依据我国现行法律的规定来裁决案件，虽然与国际争端存在联系，但毕竟是两类不同性质的争端。而且DSU条文中也没有说明DSB报告如何具体在当事方境内执行以及是否应在国内产生直接效力。因此，总体上排除DSB报告的直接效力并规定例外情况应是我国适宜的选择。
第三，中国和中国台北先后加入WTO以后，在“一个中国”体制下形成了“一国四方”的特殊局面。中国大陆作为主权国家的主体与作为单独关税区的港澳台都是WTO成员，但是目前四地实施的是不同的法律制度。在WTO争端解决程序下，四地的法律都有可能与WTO规则相抵触，从而会发生一地政府向WTO申诉另一地的法律与WTO规则不符的情况。在此种贸易争端发生时，DSU规则也是适用的，因为在WTO这一国际经贸组织中，四地之间都是平等成员方，它们之间贸易争端的解决方式也与其他成员之间的贸易争端解决方式相同，也适用磋商、调解等方法和专家小组以及上诉机构等程序。
一旦DSB裁定四方中的任何一方的法律与WTO不符，则相应地区的立法机关就需要对有关立法进行修改或废除。如果此类争端是在中国大陆与港澳之间发生，由于后两地作为我国特别行政区的法律地位已经明确，根据与该两地之间的《建立更紧密经贸关系的安排》（即CEPA），此类贸易争端在彼此协商的过程中即可解决，不存在太多困难。关键问题在于与中国台北之间的争端：1949年新的中央人民政府成立时即宣布废除原国民党政府的“旧法统”，不承认其法律法令的效力，也不承认台湾当局的所谓“立法权”。双方一旦发生WTO框架内的贸易争端，所遇到的一个先决问题就是可能导致在WTO范围内双方相互承认对方现行法律的效力。而这又与我方原有的立场相悖。在这种情形下，应避免使一国国内两地之间的贸易争端国际化，给台湾当局以口实，试图把两岸经贸问题政治化和外交化。在海峡两岸实现统一之前，面对两岸之间可能发生的在WTO框架内的贸易争端，可以考虑在两岸四地之间建立自由贸易区、共同市场或者类似的贸易优惠安排，并在此框架内规定解决彼此间贸易争端的机制，把争端在诉诸于DSU程序之前解决。