政府与治理的现状与未来：组织公共行动的三种方式_市民社会论文

政府和治理的现在与未来：组织公共行动的三种路径，本文主要内容关键词为：三种论文,路径论文,未来论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一 导论

      从“公共行动至关重要”的观点出发，组织公共行动的路径必然成为政府和治理的核心问题。这个观点具有普遍的应用和意义。当然，公共行动如何酝酿，其公共性的性质与其具体的组织方法事实上不同国家、政体和社会经济状况间表现出了显著差异。但其基本规律则是确定和清晰的，一些独特的、相互关联的路径在实践和学术意义上也都是可知的。

      在所有国家和政体中，事关公共领域和利益的行动不仅仅在发生，而且应该采用有组织的方法，无论这些方法是正式或非正式的，有效或无效的。因此，不管环境如何，在构建一个具有综合性和广泛应用性的分析框架以观察政府和治理的过程中，其中至少两个情境是有逻辑可言的。一是描述、评估和比较公共行动是如何在当前和过去的各种不同情境下被组织的；二是考虑、提出、决定不同情境下的公共行动，在借鉴过去和当前经验的前提下，如何被更加合理地组织。这两种情形在理论和实践上是紧密联系的，实践者若在决策前对现有的公共行动有深刻的理解，将对决策产生明显益处。

      这就是我们研究组织公共行动的三种宽泛路径的价值所在。对组织公共行动的作用和方法的讨论，有助于应对当下和将来的问题。其作用和方法对支撑上述两大问题的讨论是非常重要的。因此，既然公共行动如此重要并且是政府和治理的核心议题，那它的结构性作用是什么，通过何种组织手段使得这些作用得以恰当发挥呢？

      二 对三种路径的综述

      我们把三种路径划分为“国家主义”，“国家—市场二元主义”和“国家—市场—市民社会合作主义”。第一种尽管是长期存在的，在国家的核心政策、命令和控制活动中仍然适用，但它也已开始被其他两种所改造和补充。第二种是第三种的基础，稍加改造就可以变成第三种，当然它同时也有自己的特点。第三种正变得日益重要，当然也并不减弱其他两种一直以来的重要性。在容纳政府、市场和市民社会的不同政体背景下考察政府和治理的各个方面和机制时，三种路径是相互关联的。

      第一种路径基于传统公共行政(Denhardt & Denhardt，2003：5—12，28—29)和改革时代的公共行政(Hood，1994：ch 7)，属于经典的干预主义统治(Knill & Tosun，2012：210)。第二种以新公共管理(Hood，1991，1994：ch 7)和管理主义(Pollitt，1990)为基础并带有“受管制的自治”(Knill & Tosun，2012：210—211)的成分。第三种与“新治理”(new governance)(Knill & Tosun，2012：211)和“新公共治理”相联系，其本质上是合作治理。它们相互结合的部分包括公共政策的立法的和非立法的形式，人、项目的管理，制度与组织结构的治理与互动——也就是将公共领域的一切内容都包含在内(Thynne，2014)。

      任何一种路径都把公共行动视为相关角色处理各种产品和服务的表现。这些角色包括所有者、生产者、供应者、规制者、促进者，以便在相关政策开发、执行、评估和调整下，产品和服务能够被占有、生产、提供、规制和促进。产品和服务则根据它们的竞争性和排他性划分为公共产品或私人产品，收费公路或公共池塘。

      在通过角色、产品和服务来阐述以上路径时，我们使用两个相互独立的组织学原理。正如Simon(1946)所主张的，我们在管理中的很多做法都是二分的。二分法的每个部分都有一些实用价值，同时也有其成本。这个可以应用到我们的两个原理当中。第一个原理是一体化和自主性，包含了法律框架下的各种实体组织类型。第二个原理是垂直管理和水平管理，在组织内外分别形成了科层和网络结构。两个原理都涉及权力、合法性、协作、专业化、合作、竞争、控制和问责。

      基于组织原理和重要性问题的这些路径共同指向角色、产品、服务，以形成一个能够阐释不同政体环境下公共行动的当下和未来的组织方式的综合分析视角。这些路径的组成部分的相互关系如图1所示。

      

      图1 路径的相关组成部分

      三 对三种路径的详述

      (一)“公共性”：路径中的国家、市场和市民社会

      这三种路径在不同层面都涉及了具有公共重要性的组织化的政治、经济和社会共同体，即国家、市场和市民社会。国家、市场和市民社会作为有组织的行动部门的各个方面如表1所示。

      表1 国家、市场、市民社会的制度安排

      

      由表1中可知，每个部门的制度安排包括法律基础、制度或组织、关系、决策、空间维度和人的因素。大多数制度安排是带有部门特色的，但在实践中逐渐融合。

      随着由“国家主义”向“国家—市场二元主义”，再到“国家—市场—市民社会合作主义”的变化，公共行动的组织得到重新调整，不同的法律工具、规范和价值，不同的制度—组织框架，由不同类型的关系组成的文化，有重要意义的决策以及人和地点的不同特质，都相互渗透、相互影响。这种相互影响来自在追求公共利益过程中的政府主导和市场、市民社会的参与。这中间可以看到作为“干预主义治理”的国家活动被“受管制的自治”、“合作治理”、“私人自治”等软化和替代，不同层次的市场和市民社会的“软化活动”也时有发生(Knill & Tosun，2012：209—212)。

      在此过程中，权力作为政府和治理的多维度的核心力量，被多种其他力量日益分散、共享和挑战。国家政权的核心权力受到市场的合同权力和市民社会的共识力量的影响。这不可避免地引起了对制度安排和形式的合法性，以及公共控制的效能和问责制度的挑战。

      (二)“行动”：面对产品与服务的行动者

      三种路径所关注的行动涉及在公共利益领域与大量产品和服务相关的若干行动者的绩效。如路径所揭示的那样，相互联系和支持的行动者的重要性一直都在变化。这是不同情境下国家、市场和市民社会不同的结合方式带来的结果。如表2所示，其重要性在于公共产品和服务的特征如何吸引公众注意力，以解决公共产品和服务的可获得性问题。

      表2 产品和服务的类型

      

      在图1中，产品和服务被分为公共产品、收费公路、公共池塘和私人产品。图2也是采用的这一公认的分类法，即依据两个标准划分为四种类型：首先是否能够限制人们对它们的消费；其次是一些人对它们的消费是否会影响其他人对它们的消费(Ostrom and Ostrom，1977；Weimer and Vining，1992：41—42；Hood，1986：1—6)。这些标准引出了关于行动模式对形成、限制或维持产品和服务在当下和未来的可获得性的重要问题。当这些问题需要公共政策回应时，就会产生公共行动。政府和治理中的注意力被迅速转向在国家、市场和市民社会不断变化的参与这一情形下，应采取何种措施。

      

      图2 组织原则和问题

      图1中，行动者被分为所有者、生产者、供应者、规制者、促进者。这些行动者可以同时属于同种产品或服务。例如，电力作为一种具有公共意义的私人产品可以包括发电厂、电网、电储量等的所有权，以及补助、津贴、费用减免等形式的支持政策。此处行动者尽管可以相互区分并独立运作，但会因电力是它们共同的目标而相互联系。

      五个行动者也可能在多种产品或服务中，通过各自的用途和目的相互结合。在公共交通系统中作为收费服务的高速公路的所有权就是一例。这一所用权可用于使服务提供便利化，也可以管理收费，并可能伴随着便利或管理其他公共交通服务的流动效应，因为铁路系统虽然包含商业竞争，但同样需要与其他通勤交通服务在互联中合作。

      这些行动者联盟、产品和服务的结合都是政策的结果，政策有时也会改变某项产品或服务的内在特征。例如，教育作为一种收费产品，但当教育免费并且其他影响教育可及性的障碍也被消除后，它就成为了公共产品。同理，公共森林虽然作为公共池塘产品，但当颁布伐木禁令并强制执行时它就变成了公共产品，而当颁布伐木禁令并设置物理障碍、采取收费措施时，就变成了收费产品。

      无论如何，行动者会在可得性、可及性、消费、使用的程度和结果方面对产品和服务产生影响。通过这种方式，他们提出了应采用何种政策工具的问题。例如，纯公共产品和服务由于无法市场化，在很大程度上依赖于法律和公共权力进行生产和保障。相反，其他三种类型的产品和服务在某种程度上是对市场工具(例如合同)开放的，但是市场工具的使用可能会造成一定的消极影响，尤其是对于公共池塘产品而言。谈判和协商的治理方式可以容纳政府、市场、市民社会等多元主体，可能被用于全部类型的产品和服务，尽管这一方式对公共池塘产品和收费公路更为有效。

      (三)“组织”：原则和问题

      三种路径包含行动者、产品和服务、制度安排等在内的公共行动的组织基础，如图2所示。有特殊意义的是两个组织原则：一体化和自主性、垂直管理和水平管理。第一个原则体现在构成组织法律框架基础的建立过程、领导层和权力。第二个原则体现在贯穿组织内外的不同结构和操作线。如图2所述，这两种分类是相互联系的，受到以权力、合法性、合作、专业化等因素为基础的混合制度安排的影响。

      在政府和治理方面，组织建立的法律环境、领导者和法定权力所有者等因素决定了组织一体化和自主性的正式程度(Thynne，2003)。例如因行政决定而建立，并且受到有法定权力的政府成员领导的部门，势必会被正式并入该政府组织。而因行政决定或法规而建立但受非政府成员，或其他拥有独立于政府的法定权力的委员会领导的组织则相反。这也适用于基于公司法而建立，并被法定权力的董事会所领导的公司，这些权力包括签订合同、买卖财产和参加诉讼。这一权力是在公司作为一个法人注册成立的过程中形成的。另一种组织的法定权力是以立法或非立法的形式执行政策的权力，是行政法及其实践。

      这些由混合的工具、领导层、包含一体化和自主性可能的权力所构成的制度安排对于政府有着重大的战略意义与价值。它们通过有意识的组织设计，使政府能把某些形式的公共行动，通过诉诸直接的政治控制和问责，整合到政府之中，而给予其他形式的公共行动在可变的控制和问责机制的范围内以不同程度的自主权。

      政府和治理中的一体化和自主性是通过以科层和网络为基础的水平和垂直结构来实现的。很明显，组织不同程度的一体化和自主性是由正式和非正式、垂直和水平的组织内外的互动模式塑造的。这些模式适用于科层组织中的所有层级与网络结构中所有发展和整合的阶段。

      政府部门和公司作为组织都是类似的，它们都是职务等级制的体系，通过组织内不同层级的垂直和水平合作、控制和问责，也通过控制幅度和专业化分工来实现。这些正式的制度安排经常通过非正式的合作网络来加强，而这些网络往往是通过创造水平方向与垂直方向的合作激励，来促进专业化合作和减少竞争。

      相应地，组织内部的网络，尽管无法代替科层制，但对组织的持续性和有效性经常发挥重要作用。

      由内部科层和网络建构起来的组织总是不可避免地被纳入了各种组织间网络中。这些网络可以成为组织间合作的有效基础，因为组织间关系上有不同水平的互动强度和价值。随着网络的发展和巩固，它们的管理需要得到更多的关注和努力。这可以使网络充分结构化和凝聚起来，从而使这些组织作为独立的组织出现并成为网络的核心。

      在所有组织内外的整合的、独立的、垂直的和水平的制度安排中，控制和问责机制是决定和考察权力行使的核心。它们在这个方面可以对建立在“遵守规则”、“关乎共同信念的规则公正性”和“明示性同意所确定的合法性”基础上的有组织的公共行动的合法性产生直接影响(Beetham，2013：20)。

      四 有关路径独特性的描述

      (一)国家主义

      这一组织公共行动的路径以国家主导一切为特征。它包括“福利国家”(Wilensky，1975)，“行政国家”(Waldo，1948)和“发展型国家”(Johnson，1982)，在这些国家概念中，国家强制性权力对经济社会发展起到决定性作用。公共利益方面的行动在法治框架内，被大量的法律所塑造。法律的广泛运用和法律所规定的行动者在关于产品和服务的公共生活和福利的各个方面产生了渗透和影响。

      在这一路径中，国家是产品和服务的一个巨大的所有者，生产者、供应者、规制者和促进者，对产品和服务的可得性、可及性、消费和使用有着直接的重要性。国家对社会服务、教育、医疗、住房、收入保障等方面提供综合服务。这与国家所有制相联系，公共产品和服务的生产和提供，包括水、卫生设施、电力、通信、交通等都由国家完成。同时也存在大量的国家规制或促进经济和社会活动的现象。这些因素导致的综合影响是，国家的存在和影响力广泛和有力地体现在经济和社会生活的方方面面。

      国家对一系列产品和服务的核心权力的控制基础不可避免地导致了一体化大于独立性，垂直领导多于水平合作的结果。在社会服务的提供与经济和社会活动的管理方面尤其如此。在这些活动领域，一体化和垂直结构与将政府部门作为协调政治、政策与行政的核心组织手段是相适应的。这一路径的好处是这些组织通过垂直结构上的专业化支持和适当的行政控制、问责和专业化将政治控制和问责结合起来。

      在公用事业产品和服务的所有权、生产和提供方面放松控制和运用合同权力是相互联系的，国有企业在这里可以发挥作用。这些企业被给予一定的操作自主权，尤其是在人事和财务方面，同时国家通过任命和指导的权力与合法干预来对其加以直接控制。这些对于自主权和相关的水平结构的限制保证全球公共行政：发展、趋势与展望了一体化和垂直结构的维持(Verhoest et al.，2004；Thynne，2006)。

      另一个控制的放松体现在提供服务和管制方面运用强制力所导致的行政性决策方面，同时也体现在财政和相应的审计政策的执行方面。在这里，行政法庭、监察员、审计局和其他监察组织，正如它们的职责中所描述的那样，有着重要的规制和促进责任，它们有着一定程度的人事和操作自主权作为支持。

      这一路径中，一体化和垂直结构的主导作用通过政治上指定的组织间合作实现，而非反映行动者、产品和服务间相互关系的自发的合作。同理，如果组织间的竞争透支了人力和财政资源，那么就会让以控制为目的的人事部门和财政部门有所动作。在这种环境中，所谓的组织间网络，包括组织合作和竞争就几乎是失效的。

      总的来说，重点就是政治和法律塑造下的公共政策和行政的互补性，行动者在任何特定方面的组织自主权和水平结构都要严格受制于国家主义的路径的核心，即一体化与垂直结构。

      (二)国家—市场二元主义

      组织公共行动的这一路径是以国家和市场在行动和机制方面的战略合作为基础的。该路径认为国家的强制权力和市场的合同权力的混合运用具有重要价值。这也是为什么要用“管理”一词来代替“行政”(Hood，1991；Pollitt，1990)，同时，“监管国家”(Majone，1999；Oliver et al.，2010)以及“契约国家”(Boston，1995)的理论与实践囊括了国家与市场的双重参与。

      这一路径中国家是社会服务的重要供应者和促进者，但同时通过专门机构而非部委来执行政策，从而使组织一体化和垂直结构让位于组织自主性和水平结构。这些专门机构能从一个更加注重专业化和绩效以及更加扁平化的组织结构中受益。如果管理得当，专注于组织内行动者的专业化并不会必然导致行动者之间、组织之间的合作困难。

      同时，市场可以在服务需求和选择、服务的实际提供以及服务质量监督等方面来实现招投标，基于合同进行购买，从而引入市场力量。这一购买可以由竞争来决定，基于合同关系把政府的专门机构和市场参与者都纳入合作框架内。

      关于公用事业产品和服务与其他商业项目，活跃的国家参与往往通过有广泛自主权的国有独资企业来实现，这些企业在政府指令或协商一致的框架下开展活动。对这类公司的偏好有若干原因，包括它们拥有与潜在的市场合作者和竞争者相似的结构和网络，能够对市场方向和需求作出快速反应，采取股份制因而能够实现股份转让，并且相对而言不会像政府那样受制于公共控制和问责的手段(Thynne，2011：187)。

      在公用事业和其他牵涉重要公共利益的商业活动方面，可以用政府和市场的混合所有制或者基于法定监督的完全民营化来代替完全的国有制。在前者中，公有制能够使对生产和供应活动的即时监管和支持迅速到达企业，并引入市场参与。在后者中，监管机构通过限制国家所有权来保护和促进公共利益。

      在这一路径中，其他基于市场的所有制、产品提供和生产同样受制于国家监管机构的监督。这种情况下，“回应性监管”(Braithwaite，2011)就有重要意义，在下文所述政府—市场—市民社会合作主义的路径中则更是如此。

      总之，公共行动组织中的国家—市场二元主义，致力于将国家和市场在以公共利益为目标的经济社会管理中的已有力量，发挥到最大限度。它通过肯定适度的组织整合与垂直结构的价值来实现，有时甚至通过高度的组织自治和水平结构对其加以改造和替代。这就要求权力分散和共享，并在合作和竞争之间形成平衡。一个始终存在的挑战是如何在行动者中恰当地分散控制和问责，以维持公共行动的合法性。

      (三)国家—市场—市民社会合作主义

      在组织公共行动的三种路径中，这种路径包含了关于公共领域的行动者、产品和服务的组织一体化、自治与水平形态的多元的结构和操作机制。治理的理论和实践逐渐涌现，例如“合作治理”(Emerson et al.，2011)，“互动治理”(Sorensen et al.，2012)和“星群治理”(Thynne and Massey，2013)。这些理论采用的是一种组织上的折中安排，由国家的有限强制力、市场的合同权力、市民社会的共识所构成的权力以分散和共享的方式广泛存在于各种结构中。

      这一路径的合作基础使它更加注重在国家、市场和市民社会间多重组织整合、独立和水平结构背景下，对经济和社会发展的监管和对服务提供方式的促进。无论属于何种类型，一个根本要求是政府组织与市场和市民社会的组织必须进行战略性的灵活合作，体现三方的合作的力量，以及它们的特征和运作模式。三方应摆脱科层制的影响，凭自身的专业性形成和维持组织间的合作网络(Milward，2014；Popp et al.，2014；Alford and OFlynn，2012；Evans，1997；World Bank，2004)。

      政府组织的一个能力是成为服务提供的合作者。这一能力能够有效识别它们成为所有相互关联的服务提供网络不可或缺的合作者的需要。它们会愿意被纳入网络中，同时保持在组织内外必要的独立性以保持它们的组织特征和连续性。这种平衡就是合作，因为一体化和独立性的要素都纳入了服务提供的框架并得以实现。

      政府组织的另一个能力是成为网络的管理者。这一能力是让组织不仅成为相关网络的积极参与者，更重要的是做好充分准备参与到管理这些网络的事务当中。重点从网络中的组织转移到组织构成的网络，网络需要得到像构成网络的组织本身一样有效的管理。这对管理者提出了重大的整合挑战，例如在“回应性监管”基础上对“教育—引导—支持”的手段进行网络管理。

      政府组织的第三个能力是成为协调者。这一能力需要支持其他两类组织在有效的网络中进行合作，并且要求在服务提供和经济社会的监管和促进方面能够有灵敏的能力感知到需求的变化。必须凭借组织一体化、独立和水平结构对网络内外和网络间出现的压力与张力作出预测和快速反应，重新调整组织间的贡献与义务。

      总之，在国家—市场—市民社会合作体系下，公共行动组织作为一项实现国家—市场—市民社会间组织网络协作最大化的实践，要想达到最佳效果，需要通过以合作意愿和能力为基础的组织间网络来实现。这一网络在服务提供、监管和促进方面尤其重要。让我们特别感兴趣的，是这些网络在解决公共生活中复杂而棘手的政策问题上的价值。而核心挑战在于，如何在维持公共行动合法性的同时，适度放松控制和问责。

      五 路径：应用和问题

      目前对公共行动的组织路径的分类阐释了许多治理理念及其组织、行动者、产品和服务的模式。在理解政府和治理方面，这一分类是重要的，但这仅仅是第一步。关键问题是如何使得这些路径在评估体系中，以及在政策制定者对于备选方案进行选择的动态过程中发挥作用。这就需要知道政策制定者在面对这一系列可替代方法时，是如何选择的。

      这些路径中独特的组织替代方法以及它们的主要行动者如表3所示。给定一个合作情境，无论是国家主义还是国家—市场二元主义(这取决于参与其中的组织和权力的类型)，组织的选择是非常直接的。相比而言，在采用国家—市场—市民社会合作主义的情况下，选择变得更加复杂和具有不确定性。主要原因是，在前两种路径下，组织很大程度上受与它们的角色相匹配的法律框架所塑造，而在第三种路径下行动的特征则是通过它们各自的能力决定的。这些能力无法事先确定，并不完全客观，也不能通过简单的假设和划分来确定。相反，它们是基于情境的，并且在一系列具有不同职责和功能的组织中有意识地发展和运用。这些因素是与具体情境和必要的选择过程结合在一起的。

      表3 路径、组织和行动者

      

      政策制定者在决定组织公共行动的方法时必须考虑的能力问题，不仅仅适用于以上所提到的能力。它同样适用于在国家—市场二元主义和国家—市场—市民社会合作主义下的市场和市民社会组织在公共行动方面的能力。国家机构的相关能力需要相互补充，有时甚至需要相互替代。这意味着国家组织不能只熟知自己的能力和局限性，也要认识到在市场和市民社会中可以加以利用的能力，同时要对使得市场和市民社会组织参与合作的激励因素和限制因素有充分理解。

      关于能力，Grindle(1996：ch 1)对国家四种基本能力的——制度的、技术的、行政的和政治的——分析在区分具体的能力种类和加强它们的相互巩固、联系方面很有价值。当其中一种或多种国家能力较弱并能够被市场和市民社会的能力所补充时，就可能出现大量的国家主义让位于其他路径的情况(Helmke and Levitsky，2004)。但问题是如何能够既在政治上完成这种转变又不损害国家的合法性。

      在采用一种或多种路径来考虑能力问题时，必须对一些潜在的公共价值有着充分的理解。例如，无论在何种公共领域、采用何种路径，自然正义和程序正当是行政决策和国家主义路径中的要义，在实行国家强制力时必须加以坚持。相比而言，以协商一致为基础的正义则与在公共行动中采用的合同类型相关。在服务提供、监管和促进方面如果采用共识性的权力，则是一种社会正义的重要性体现。

      诸如效率、经济价值和成本效益等其他价值在采用各种形式的组织干预时都是多少适用的。这些价值倾向于和国家—市场二元主义、新自由主义思想在公共行动的组织和概念化方面相联系，并有开放性、透明性、响应性等其他价值对它们进行补充，以形成国家—市场—市民社会合作主义，同时，多样的政治价值也是一种补充，例如庇护主义，由此表明了追求公共治理和相关的组织角色的多种方法。

      对于组织公共行动方面的能力和价值的考量属于传统的普通法学说，包括“首要必需品”(prime necessity)，“共同的召唤”(common calling)和“与公共利益相关的商业”(Taggart，1997：6—7；Klappstein，2014)。首要必需品是一种对于公共利益具有现实意义的产品或服务，因此应当具有易获得性，在公众需要的时候进行提供，这与“公共服务动机”较为类似(Perry，2014)。这样的一种召唤或承诺与三种路径相关，可以在其中寻到踪迹。正如与公共利益相关的商业可以是国有的、市场化的、市民社会提供的，或者是三者的结合。

      更宽泛地说，国家参与公共行动的失败及其替代性选择引发了许多问题和担忧。极端情况下，政府失灵会产生将政策制定和治理大规模或完全从国家转移到市场和市民社会的需要。如果国家因为碎片化、腐败、资源不合理配置、人员低素质不能向公众提供必要的产品和服务，就会产生凭借市场和市民社会的组织力量来进行服务提供的想法，而非仅仅将它们纳入与政府的同盟中。在有些情况下，这样的使用可能是自发的，因为政府可能因知识、技能等的不足，决定不再继续某个项目。在其他情况下，市场或市民社会组织可以接管某个政策领域，或者会与国家行动进行一定的竞争。例如，如果公共教育或医疗不能有效运作，那么宗教和其他市民社会组织或许会提供相应服务，与国家系统相竞争。市场组织也可以提供这些服务，事实上它们确实经常这样做。不太明显的当代例子是非洲的矿业公司，其前身是英国与荷兰的东印度公司。

      对国家主义的替代在政治和行政体系较不发达的国家可能更具有重要意义。Migdal(1992)注意到经常会有“强社会、弱国家”的案例，这种情况下确实会有替代性的服务提供机制，避免了国家遭遇很多治理上的挑战。但是有时候非国家手段的灵活运用可能会使国家陷入长期的无能状态(Grindle，2007)。进一步来说，在发展中国家的背景下，市民社会的力量可能也会很弱小，因此对国家行动的唯一替代选择可能是市场力量，但市场参与公共行动首先是为了自身目的而非公共利益。

      把国家力量从公共行动中剥离后，我们更加需要谨慎，不能过于轻易地认定替代性的治理路径是正确的选择。即使在更加成熟的政治经济体系下，对市场力量的依赖也会在受到规制的行业中产生垄断利润。在不太发达的国家，尽管成本高昂，但市场部门——例如墨西哥的贩毒集团——也会提供对教育、医疗、公共安全等服务。

      通过市民社会组织来进行治理多少也应该是这种情况。大部分关于网络治理的文献都对这种治理形式有一种过于理想化的假设，但其实不必。许多组织参与到网络中主要是为了实现自己的利益，因此我们应当预料到它们是为追求利益而来。同时，网络也会导致治理的碎片化，独立的组织会进行理性的行动，从而使已经精疲力竭的政策服务水平整合体系更加不堪重负。这种碎片化可能会加强在某一政策领域的能力，但会降低国家整体的能力。

      一些国家之外的社会网络对于替代国家在组织公共行动的作用方面或许是最有益的。例如，拉丁美洲(或者其他任何地方)的庇护主义可以被看做是社会治理的一种形式，但要想有益于大多数参与者还有所欠缺，对于排除在参与者之外的对象更是如此(Piatoni，2003)。其他治理的社会形式，例如意大利南部的黑手党与许多城市的街头帮派并非良善，尽管他们提供了一种有时很有效的公共治理。但是即使是良善的网络也会产生降低国家能力与合法性的恶性循环。

      还有一些更加相关的应用和问题，存在大量或具体或宽泛的例子。问题主要集中在行动者、权力和组织是如何在这些路径中被结合起来的；在认识到国家能力、价值、合法性在组织和达成公共行动时的重要性的时候，关于这一结合的决定又是如何被做出的。

      六 结论和讨论

      本文的讨论为当代治理中国家、市场、市民社会之间的复杂互动模式提供了一个初步的分析。并且，文章考虑了三个基础性变量——公共性、组织和行动——在政府治理的理论与实践中是如何被处理和分析的，每组变量本身又含有大量的内部异质性。

      本文提出的一个关键性结论是，依赖国家作为公共行动的核心力量在大部分政策部门是行不通的。理解政府如何为公民服务需要将分析扩展到私人因素——市场和市民社会。因此，本文中的分析为理解一系列组织和行动者在当下和未来的公共服务提供中如何运作提供了思路。

      本文同时也表明，任何在公共治理方面对于国家的唾弃和市场、市民社会的膜拜是非常不成熟的。尽管国家有不完善和失败之处，它在治理和公共行动中的作用是基础性的，尤其是当治理想要达到公平正义的目标时。

      英文文献信息：Smoke,P.(2015).Rethinking decentralization:Assessing challenges to a popular public sector reform.Public Administration and Development,35(2).

标签：市民社会论文;  治理理论论文;  政治论文;