县级市政府职能转变的若干问题研究，本文主要内容关键词为：县级市论文,若干问题论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，要求政府职能也相应转变。1998年国务院机构改革顺利进行，改革的根本原则就是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实行政企分开。国务院总理朱镕基提出了下大力气抓好“三个转变”，即转变政府职能，转变工作方式，转变工作作风。政府职能转变问题已成为社会关注的一个热点。县级市是联结大中城市和农村的纽带，随着县域经济的发展，我国县级市已由1978年底的97个，增至1996年的445个，增加了3倍多。但是，由于部分县级市并未有效地实现由县政府到市政府的转变，加之县级市在领导体制运作上的不规范性，使县级市政府职能转变明显滞后。本文力求在整体上推进行政体制改革的前提下，研究有关县级市政府职能转变的若干问题，为重新构建县级市政府职能提供理论与实践的依据。
一、县级市政府职能的特点及其与县级政府职能的区别
职能，通常指职责功能。政府职能即指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。中国地方政府设有省、地级市、县、乡（镇）四级，每级政府职能又有其特殊性。县级市属于县这一级，同时又是属于中国城市的三类市。当今许多县级市是由撤县而设立的，与县有着极为密切的关系；但县级市的设定标准及发展，又决定了它与县的严格区别，由此决定了县级市政府职能的特点及与县政府职能的区别。
我们可以从县级市设立的主要标准来分析其特点。1993年经国务院批准的有关规定确立了县级市设立标准，现仅以每平方公里人口密度400人的县为例：(1)县级市城市化进程较县快，非农人口占一定比例。设立县级市要求县政府驻地所在镇的城镇人口不低于12万人，其中具有非农户口的从事非农产业的人口不低于8万人，全县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万人。(2)县级市的经济较县发达。设立县级市要求全县乡镇以上的工业产值在工业总产值中不低于80%，并不低于15亿元（经济指标均以1990年不变价格为准，按年度计算，下同）；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000元。设市后，一般都能增强对外资的吸引力，经济得到迅速发展，成为我国国民经济新的增长点。(3)城区公共基础设施较为完善。设立县级市要求县城区有较好的城市能源设施、供水排水设施、交通设施、邮电通信设施、生态环境设施、防火设施等，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%。设立县级市后更具有区位优势，辐射力增强，政府也更具有城市意识，市民素质提高也较快。
可见，县级市不同于县，它跨入“市”的行列，属于大城市之末，小城镇和广大农村之首。县级市作为县级区域的政治、经济、文化、信息的中心，上接大中城市，下联小城镇和广大农村，起着缓解大中城市压力，带动、引导和促进县域经济、社会各项事业发展的作用，因此，县级市政府职能具有自己的特点，区别于县政府职能。
第一、隶属层次不同，存在职权差异。县政府由地级市政府或行署直管，而县级市一般由省政府直管、地级市政府或行署代管。由于隶属层次不一样，县级市政府职权较县政府职权大些，往往拥有“副地级市”的审批权。省里给予县级市明显的优惠政策，如不少县级市的城建维护费提高二到五个百分点，财政周转金每年增拨100～200万元以上。
第二、城市化进程不同，职能重点相互区别。县政府职能重点在乡村，县改市后城市化进程加快，县级市政府职能须同时考虑城区、乡村管理，注意协调城乡关系，其中重点之一就是城市建设，这是与县政府职能重点区别之处。县级市普遍加大城市建设力度，从城市规划、城区改造、城市基础设施、城市管理等方面入手，坚持高起点规划，高效能管理，达到高标准城市建设。
第三、市与县名称不同，衡量政府效能的标准不一样。县改市后，县长改为市长，县民改为市民，名称变了，衡量政府工作效能的标准更高了。一是省、地级市政府对县级市政府的要求比县政府的要求更高，如“全国卫生城”的检查，验收县级市的工作成果，而不验收县的工作成果。机构改革的试点也往往放在县级市。这样，县级市的工作标准达到了一个新层次，迈上了一个新台阶。二是市民对市长形象要求比对县长形象要求更高。形象反映了角色特征，市长形象是市民对市长以完整的要求和标准衡量所得的总体印象和评价。县改市后，市民开始以市的标准来衡量市长，同时也规范自己。市民关心国事、关心政事、关心城市建设的风气日盛，对市长在思想观念、廉政勤政、工作方法和艺术、举止言谈等方面的要求也就越高。
可见，撤县设市后发生了一系列变化，县级市政府职能区别于县政府职能。但不少县设市后名称变了职能未变，而由计划经济转向社会主义市场经济的新形势又对县级市政府职能提出了新的要求，这就涉及到县级市政府职能转变与社会主义市场经济、机构改革、县级市政府职权关系等问题。
二、县级市政府职能转变与社会主义市场经济的问题
所谓政府职能转变，包括政府在一定时期内管理的职权与职责、功能的转换与变化。当前政府职能转变从总体上说，要从适应计划经济需要的政府职能转变为适应社会主义市场经济需要的政府职能。县级市政府职能的转变，就是要在社会主义市场经济的条件下，按撤县设市后的更高要求重新定位县级市政府的职权、职责与功能，实现行政体制创新。
市场经济是通过市场面运行的经济，具有市场化、自主性等基本特征和配置资源的功能。它对县级市政府职能转变提出了如下要求：
其一、市场经济的市场化，要求建立和健全市场体系，充分发挥资源配置功能。市场化是体现市场经济生存条件的特征。市场化即是一切经济活动都以市场为基础，要求建立健全市场体系，统一全国市场，并与国际市场接轨。县级市的经济较县发达，市场也更活跃，但由于目前我国尚处于转轨时期，市场体系处在培育和发展阶段，容易形成条块分割，导致县级市的市场经济运作的无序状态。因此，按照市场化的要求，县级市政府要努力成为市场的培育者，立足于建立健全市场体系，与全国市场联结，与国际市场接轨，从而打破条块分割状况。沿海地区的县级市私营企业较多，其经济活动带有一定的盲目性，一是要求县级市政府转变职能，着眼于自身的改革，从繁忙的事务中解脱出来，加强宏观调控与指导；二是改革与完善政府管理内容、管理方式和管理手段。
其二、市场经济的自主性，要求企业自主经营，政企职责分开。自主性是市场经济运行在微观方面的特征，要求企业是自主经营者，企业是竞争的主体，企业对出资者的全部投资拥有法人财产权，成为法人实体。县级市的企业规模较县大些，对外影响也较大，但由于传统计划经济体制下政府直接指挥企业的生产、销售、分配，企业没有了自主权，不能根据市场需要组织生产经营，也不可能根据自身状况进行经济分配。随着改革的深入，政府已逐步让权给企业，尤其在沿海开放城市的县级市，私营企业占主要成份，县级市政府基本上放权给企业。但较多的国有企业目前仍未完全摆脱政府的附属地位。在社会主义市场经济条件下，企业必须具有独立的经济人格，按照自己的意愿从事各种经济活动，是自主的经营者，因此要求县级市政府完全从企业经营活动的主角地位退下来，让位于企业，让企业独立地、全面地参与市场。私营企业如此，国有企业也不例外。
三、县级市政府职能转变与机构改革的问题
新中国成立以后，我国曾进行了多次政府机构改革，党的十一届三中全会以后就进行了四次政府机构改革，前三次都没有走出以往机构改革的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，学术界和实际工作者从多方面分析了原因，如政府职能转变问题，机构改革与人事制度改革、经济体制改革同步问题，人员分流问题，编制立法问题等等，其中核心的是政府职能转变的问题。1998年国务院机构改革取得了重大成果，随之而来的地方政府机构改革即将启动，政府职能转变显然是地方政府机构改革的核心要素，体现在三个方面：(1)政府机构是政府职能的载体。政府职能只能通过相应的机构来实现，政府机构体现政府职能。现有的政府机构重叠庞大，负载着过多过细的事务。转变政府职能，就需要调整相应的政府机构，即精简集过多的事务和矛盾于身上的政府机构。(2)政府职能决定政府机构设置。有什么样的职能必然设置什么样的机构，政府机构按政府职能的要求设置。适应传统计划经济体制的政府职能，以行政手段配置社会资源，直接干预企业的生产经营活动，把许多应由企业或社会来管理的事务通过设置政府机构来进行管理，这必然造成政企不分、机构庞大。转变政府职能，就是要构建适应社会主义市场经济要求的职能体系，按照新的职能体系确定政府机构的撤并、保留或加强。(3)政府职能转变的重点是机构改革，政府职能的转变要进行的工作很多，如把企业推向市场，建立社会中介组织，精兵简政，理顺职权关系等等，其中重点是政府机构改革。现有庞大的政府体制，职能交叉、人浮于事、行政效率低下等现象严重，虽几经机构改革，政府机构却一次比一次膨胀，政府仍然在管很多不该管也管不好的事务。因此，政府机构设置得科学与否，直接制约着政府职能的实现。只有政府机构改革到了位，政府职能转变才能真正实现。1988年和1993年的机构改革提出政府职能转变问题，但由于机构改革未能到位等原因，政府职能转变、政企分开仍难以实现，现行的行政管理不协调现象也较为严重。
机构改革是一场革命，县级市机构改革的任务异常艰巨。按照编制规定，县级市机构的数额为30个左右，而县级市机构的实际状况平均达到45个，超出15个左右。有关专家认为，按照地方政府机构转变职能的要求，小城市或较大的县政府工作部门精简为22个左右为宜。进一步分析，县级市政府机构改革的难点和重点有：(1)明确职能。历次机构改革失败或成果不明显，政府职能定位不明确是很重要的原因。当然，我国社会主义市场经济尚在建立之中，相应地，政府职能也模糊不清。1998年国务院机构改革明确规定，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业，这是社会主义市场经济对政府职能转变内容在总体上的要求。县级市政府职能也应适应社会主义市场经济的要求，依据党的十五大提出的中央经济改革“抓大放小”的方针，应完全与企业脱钩。(2)精简机构。机构改革从量上的要求就是要精简相当数额的机构。如前所述，县级市机构改革要由现有的45个左右精简至22个左右，精简一半以上。县级市政府机构改革从质上的要求就是遵循转变政府职能、精简统一效能、权责一致、依法行政等原则，加强宏观调控和城市管理部门，加强执法监督部门，适当调整社会服务部门，发展社会中介组织，撤并专业经济部门。(3)人员分流。庞大的政府机构必然带来行政人员超编，财政超支，有的县级市政府甚至欠发工资，只好向国家伸手。机构改革的任务之一就是按“三定”（定职能、定机构、定编制）精简人员。根据中央要求，县级市政府编制缩减要达到与国务院精简的同等水平，即50%左右，要逐步、分期达到精简目标。值得注意的是，人员精简不是按目前的实有数精简，而是要按原定的编制数精简，重点是精简各级机关。机构精简必然带来富余人员，人员分流问题是历次机构改革的难点，影响到机构改革的成败，要切实做好人员分流工作。一是要转变观念，排除思想障碍，使行政人员认识到机构改革的意义，树立起能上能下、能官能民的思想，并形成社会舆论的大环境。二是要多层次、多渠道地分流人员。政府机关的行政人员长期受党的教育和培养，有良好的素质和业务能力，他们中的优秀者可以到企事业单位任职，有培养前途的年轻干部可以选送到高校进一步深造，原来属专业人员的宜对口归队，同时要鼓励行政人员自谋出路。三是要建立健全社会的保障体系，尽早全面启动医疗保险、失业保险、养老保险机构，解除富余人员的后顾之忧。
四、县级市政府职能转变与职权关系的问题
职权是以正式职位和对奖惩的控制为基础的、要求下级服从的权力。组织的管理活动离不开职权，组织的层次、部门越多，职权关系越复杂。因此，转变县级市政府职能的一个重要途径是理顺各种职权关系，而职权关系的建立又是以职能为依据的，职权与职能相称，有职无权或有权无职都是职权关系混乱的表现。理顺职权关系的内容包括县级市政府与省政府、地级市政府的职权关系，县级市政府与企业的职权关系，以及县级市政府内部的职权关系。
首先，县级市与省政府、地级市政府的职权关系。如前所述，目前县级市政府一般由省政府直管、地级市政府代管，而“代管”体制在地方组织法中没有明确规定，在实际运作中，很多县级市的省政府直管变为不管或少管，地级市政府代管变为直管。如县级市人大代表选举产生的是地级市人大代表，不是省人大代表，地级市政府对县级市政府就由“代管”变成“直管”关系，使职权关系的层次不清。因此，从理论到实践上都有必要理顺县级市政府与省政府、地级市政府的职权关系。理顺职权关系应以明确事权关系为核心，遵循分级管理、权责相称的原则，注重职权关系的规范性。具体地说，省政府与县级市政府的关系是直管关系：省政府执行中央和国务院的决策、命令，在本省具有宏观调控权，领导县级市政府的工作，对县级市在人、财、物方面有直接的监督、控制权；地级市政府对县级市政府应是指导关系，地级市政府按照经济区域、城市规划对县级市政府实行业务指导，县级市的经济发展、城市规划要纳入地级市政府的统一规划中，并列为地级市经济发展、城市规划的重要内容；县级市政府具有本市的中观调控权、执行权、监督权，规划、建设、管理好城市，创造企业良性发展的外部环境，推进城乡一体化，执行上级政府和本级人大及其常委会的决议、命令，监督市政府所属的工作部门及派出机构、乡镇政府的行政工作，县级市人代会选举产生本市省人大代表。
其次，县级市政府与企业的职权关系。如前所述，根据社会主义市场经济的要求，企业应拥有经营自主权，政企职责要分开。党的十五大报告指出，要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。实现政企分开，主要是理顺政府与企业的职权关系，把属于企业的生产经营权还给企业。县级市政府虽比县政府拥有较大的职权，但其毕竟属于基层政府，直接抓经济、跑项目，不利于政企分开。沿海一带的县级市企业多属私营企业，市场经济较为活跃，县级市政府管理企业的方式主要是服务。典型的有广东省潮阳市政府，该市私营企业占绝大多数，潮阳市政府适应社会主义市场经济发展的要求，不直接干预企业的经营活动，市政府专业经济各职能局坚持以服务促发展、以管理出效益为目标，转变机关作风，简化办事程序，为企业提供各种方便。如市外经贸局在申报投资项目的有关材料备齐的情况下，三个工作日内完成审批手续，并经常组织企业负责人培训班，及时向企业通报国家新的政策法规，加强企业经营方向的自觉性，减少盲目性，从而密切了政府与企业的关系。建立新型政企职权关系，县级市政府放权给企业，企业拥有完全的生产经营权，县级市政府以服务为宗旨，为企业创造良好的发展环境。
再次，县级市政府内部的职权关系。县级市政府内部的职权关系包括纵向层次与横向部门之间的关系以及直线职权与参谋职权之间的关系。理顺县级市政府内部的职权关系，是提高行政效率的关键。组织中的管理幅度与组织层次之间的关系呈规律性状态，当组织规模一定的情况下，较大的幅度意味着较少的层次，较小的幅度意味着较多的层次。一般情况下，层次越多，信息沟通越迟缓，信息失真的可能性越大；管理幅度越宽，协调越困难。显而易见，层次增多和幅度增宽必然应了帕金森定律，以致官僚机构膨胀，职能交叉，职权不清，行政效率低下。县级市较县规模更大，名称由县改为市、股改为科，但这不是层次部门增多的理由，关键在于理顺职权关系，提高行政效率。县级市政府机关纵向一般设置2个层次，工作量较大、人员编制较多的部门可设置第3个层次——科室。县级市机关横向按人口不同拟设置22-25个部门。这样，纵向政令畅通，沟通准确、迅速；横向同一种职权集中在一个部门行使，以避免出现多头领导现象，需要几个部门合作进行的工作，要分清主次部门与主管部门，并按此划分权限，避免出现不协调甚至相互扯皮现象。县级市政府需要设置一定参谋人员、参谋部门，如市长助理、秘书，市政府办公室，市政府经济研究室等。参谋人员或参谋部门拥有参谋职权，不具有决策权。针对目前有些县级市政府的参谋职权侵犯直线职权，对下发号施令，甚至出现直线职权与参谋职权发生冲突、职权关系混乱、腐败等现象，起到了削弱直线职权的作用。要明确参谋职权是为了加强直线职权的辅助性职权，对直线职权只能起参谋、咨询作用。