中国近代报关行管理制度述论，本文主要内容关键词为：报关行论文,管理制度论文,中国近代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
清咸丰、同治年间，随着依约开辟的各通商口岸新式海关的相继建立，我国近代报关行也在各主要通商口岸逐渐兴起。此后，随着新辟通商口岸的增多，新式海关数量的增加，我国近代报关行业的规模渐次扩展。作为为货主代理通关业务的中介组织，报关行连接着货主和海关两头，其经营行为的规范与否，不仅涉及货主的经济利益，也影响政府的税收和海关的声誉。故此，早在清同治末年，海关总税务司赫德便制订了我国首份报关行管理章程。此后，随着报关行的发展、演化，报关行管理制度走过了一条曲折的发展之路，经历了一系列变迁。其沉积的丰富历史信息值得我们去挖掘和总结。鉴于报关行研究长期以来几乎是一个被学术界遗忘的角落，本文拟在先前初步研究的基础上，对我国近代报关行管理制度的变迁，作进一步的探讨。①
一、最初的制度安排：同治十二年的管理章程
我国近代第一份报关行管理章程出自时任海关总税务司的赫德之手，这无疑透露出如下信息：近代报关行业的兴起与近代新式海关的建立密切相关。
自咸丰四年（1854年）江海关引入外籍税务委员管理制度，首建新式海关后，各通商口岸相继仿效。至同治初年，在已开埠的各通商口岸已建立14个新式海关。由于新式海关实行外籍税务司管理制度，其申报、验货、纳税等通关程序的进行皆使用英文文书、单据，加上海关主要岗位大多由外籍关员任职，遂使许多货主，尤其是华商货主为报关一事深感为难，也使海关办事关员在接受华商报关时，平添许多解释、说明的麻烦。加上随着对外贸易的急遽扩展，报关涉及的内容不断增多，环节不断复杂，报关日益成为一种技术性很强的专业。于是，为货主代理报关业务的报关行随之在各开埠设关的通商口岸出现。②这些报关行雇用一些对报关、验货、纳税等海关通关手续比较熟悉，也懂得一些外语，能对洋人打交道的人，为客商代办海关通关业务；客商则支付一定数额的费用作为报酬。客商和海关双方均因此获得便利。可见，晚清报关行是在新式海关建立后，因应减少通关交易成本的市场需求而产生的一种介于通关货主和海关之间的中介经济组织。
然而随着报关业的产生与早期发展，报关业中的不良行为，如伪造单证、虚报价值、偷税漏税等各种舞弊情事，也随之出现。种种不良行为既侵害了客户的利益，也损害了海关及其海关作为国家职能部门所代表的政府利益。是故，早在报关行萌生阶段，海关就试图对日渐增多的报关行加于管理。
清同治十二年（1873年），海关总税务司赫德参照英美两国办法，首次推出管理报关行的章程。该章程包括四个方面的基本内容，是为四项基本的制度安排：③
第一，指定监管机构：章程规定以海关作为报关行的监管机构。监管机构的职权有二：一是负责审查、批准报关行的营业申请；二是负责监督报关行的经营行为，对报关行的不良行为照章行使处罚，直至对情节严重者取消经营资格。
第二，建立注册制度：章程规定，凡以代理报关为营业，无论商店或各公司，皆得视为报关行。报关行必须向海关注册，经各口税务司核准方可营业。
第三，建立保结制度：章程规定，报关行必须有两家同业企业出具保结，承诺有弊认罚，方可获准注册，经营报关业务。
第四，建立处罚制度：章程规定，报关行的雇员如有舞弊漏税情事，由报关行负责；报关行有舞弊情事，税务司照章处罚，情节严重者取消注册，勒令歇业，并不许再充任其它报关行合伙人或代理人。
上述可见，作为近代报关行管理制度之滥觞，同治十二年的管理章程已建构了一个包括监管机构、注册制度、保结制度、处罚制度等四项基本制度安排的制度框架。此后历次报关行管理制度的制订者便大多承袭这一基本框架，加以修订、细化。
但是，同治十二年的报关行管理制度存在很大的制度缺陷，即没有很好解决报关行行业准入问题。对此，同治十二年的管理章程仅规定，开办报关行必须向海关注册，并以由两家同业企业出具保结，承诺有弊认罚为获准注册的唯一条件。足见其行业准入门槛甚低。这一制度安排完全忽视了对报关行基本资质的认定。事实上，就政府职能部门的管理职能而言，对申请注册企业的审批本应立足于依据企业的不同类别，设定企业经营的基本资质。缺乏对报关行基本资质的认定，意味着报关行行业市场准入门槛的降低。这固然有利于报关行数量的增长，但却不能有效防止缺乏基本资质的企业进入报关行业，给报关行业留下隐患。与此密切相关，该章程还忽视了对报关员从业资格的有效认定。报关行的实际业务运作，是交由报关员来完成的。因此，报关员的业务能力高低和品行良莠，至关重要。缺乏对报关员从业资格的有效认定，就无从保障报关员队伍的素质和水平，确保报关员业务行为的规范化和专业化，因而无从避免报关员不良行为的发生。
同治十二年推出的管理报关行章程不仅存在上述制度缺陷，而且制度实施的力度甚弱。据民国初年哈尔滨等43处口岸海关税务司呈递总税务司安格联的报告，43处口岸中，无报关行的1l处，有报关行的32处。在有报关行的32处口岸中，毫无监管的有17处，占53%，有监管的仅有15处。15处有监管的口岸，其监管力度也各异：其中广州口岸的报关行系在当地商会注册，再将名单转交海关，但毫无真正的监管；安东口岸的监管系由日本领事馆承担；梧州的监管仅限于要求注册；镇江口岸出口土货的报关行没有监管。由此可见，直至民国初年，相当一部分通商口岸仍未遵照管理章程，实行对报关行的有效监管。详情如下表所示：
二、清末民初的制度传播：各口海关的管理章程
清光绪朝后，随着全国各地通商口岸的不断开辟，各地新式海关数量渐次增多。至清末，全国各地海关，仅就总关计，亦已有40余处。④随着各地海关的设立，愈来愈多的口岸出现报关行，从事代理通关业务。如位于长江上游的重庆，光绪十七年正月二十一日（1891年3月1日）重庆关设立后，同年即有报关行设立于海关所在的太平门顺城街。⑤再如位于长江下游的苏州，光绪二十二年八月二十五日（1896年10月1日）设立苏州关。翌年，首任税务司孟国美在其呈报总税务司的年度贸易报告中称：“上年自开关至年底，不过三、四月，为日无几。商民于新关章程尚未深悉。本年春间，渐有起色。业经先后开设报关行，惟风气仍未大开。”⑥
至于清咸同年间业已开设新式海关的通商口岸，随着国内外贸易的不断发展，随着新式海关管理范围的不断扩大、税种的不断增多、通关内容的更趋复杂化和专业化，报关行规模有了很大扩展。如在宁波，至光绪二十四年（1898年）二月，在浙海关注册的报关行已有16家。⑦又如在汉口，同治十一年（1872年），就有最早的报关行太古渝、广永诚两家创办。至光绪三十四年（1908年），汉口的报关行已有数十家，其中最有信用而商务繁盛者有20余家。资本较雄厚的报关行还在上海设立总店，在汉口设立支店。报关行之间则互相联络、互通信息，上自重庆，下至上海，沿着长江一带形成报关行经营网络，以方便客户。⑧至于在最先设立新式海关，也最早产生报关行的上海，至1911年已有60余家报关行。⑨
如前所述，清同治末年，海关总税务司虽然已出台管理报关行的相关规定，但一者由于该制度设计本身的缺陷，二者由于各地海关并未严格遵照执行。因此，随着报关行规模的扩展，报关行的不良行为开始泛滥。许多报关行在向海关报关填写关单时，往往弄虚作假，故意将货物的实际重量填少，从而少付税金和运费，而对客户则按实重收费，牟取不当收益。民国初年，由于政局的动荡，报关行弊端愈加显露，对报关行的严加管理迫在眉睫。是故，清末民初，部分地方海关仿效同治十二年的管理章程，各自推出对当地报关行的管理规定。
清宣统三年（1911年），江海关率先颁布《海关对报关行管理条例》，并制定了《报关行新守则》。⑩民国三年（1914年）九月，镇江关制订了《取缔报关行章程》计5条。同年，金陵关也制订了《取缔报关行章程》计7条。(11)民国五年（1916年）十一月，福州的报关行在向闽海关申报货物进出口时以多报少，弄虚作假，被海关处以罚款。报关行不服海关的处罚，便于12月举行罢工，要挟闽海关。闽海关税务司采取措施平息风波后，遂于同年12月16日，拟订《闽海关特定报关注册章程》计7条。(12)民国六年（1917年）二月二十六日，杭州关出台了《海关管理报关行条例》9条。(13)民国八年（1919年）五月，浙海关颁布《浙海关报税行注册章程》8条。(14)民国十一年（1922年）九月，厦门关颁布了《海关报关行规则》和《厦门常税关取缔报关行章程》。(15)
清末民初各地方海关推出的管理报关行章程和条例，基本上是在同治十二年颁布的章程所设定的制度框架内加于完善、细化，主要仍着眼于报关行的担保注册以及对报关行违规行为的处罚。
首先是对报关行申请注册制度的细化。各地方海关制定的管理章程或条例一般都要求申请人申报拟经营的报关行所有人及经理人的姓名、籍贯、过去的职业和目前的住址，并提交其签名式样及报关行的图章样本，样本如有任何改动应及时通知海关；规定每家报关行只准使用一个行名，并只准有一名负责人。(16)闽海关还要求申请人申报报关行的类型，以及报关行拥有的驳船数量和驳船登记的号码。后者显然是针对兼营航运的报关行而言。(17)
其次是强化担保制度。对此，各地方海关均在管理条例、章程中提出不同要求。如江海关和杭州关的管理条例都规定：报关行申请注册时必须填写担保书，担保书要有两家殷实可靠的商店签字担保。担保书填好后交还海关，由海关监督请商会予以核实。杭州关的管理条例还规定，如报关行的担保人迁移业务地址或停业，该行应立即将实情报告海关并寻找新的担保人，违者将被取消其报关业务资格。(18)浙海关的管理章程规定：报税行申请注册，必须提交保举信，由商铺和钱庄各一家作保，或者由宁波报关行公会会长签署。(19)闽海关的管理章程规定：任何有意在福州口岸从事报关业的个人或商行，必须持有一封由两家可靠商家签字，并由两名总商会委员连署的推荐信，方有资格提出申请注册。(20)厦门关的管理章程除要求出具由两家殷实店铺铺主的担保外，还要求行主交纳保证金，经海关认可后方发给营业执照。报关行营业执照每年更换一次。(21)
再次，则是对处罚制度的细化。如闽海关的《闽海关特定报关注册章程》规定：当发现申报与实际不符，或其它逃税行径，且货主证实系报关行所为，或当报关行有违反章程规定以及其它违规行为时，除货物将受惩处外，该报关行在海关登记簿上的名字将被画上一个黑色标记。若一家报关行被画上3个黑色标记，将被从海关登记簿上除名，并被取消任何报关资格。作为其推荐人的两户商家以及商会将被告知。该报关行将不许以别的行号重新开业。(22)浙海关的《浙海关报税行注册章程》也有类似的规定。(23)
值得详加讨论的是，作为政府职能部门设计的正式制度，清末民初各地方海关推出的管理报关行章程和条例中，对以非正式制度为运作机制的商会、行会等商人组织的借重以及两者间的复杂关系。
早在清末民初，报关行同业公会业已随着上海等部分主要通商口岸报关行规模的扩展而出现。如在上海，早在清末，报关行便联合成立了报关业公所，并购置老城内“龙门精舍”旧址作为公所议事处所。(24)在汉口，民国五年（1916年），汉口商人援照上海之例，设立了报关公会。(25)在杭州，民国八年（1919年），有11家报关行于拱宸桥一带联合创办“杭州报关行同业公会”。(26)民国中期以降，各通商口岸报关行公会进一步发展。如在汉口，据民国十四年（1925年）统计，汉口报关公会已有会员计23家。(27)在福州，民国二十年（1931年），报关行公会已有会员37家。(28)同年4月底，在广州，报关行公会有会员96家。(29)11月，在杭州，加入报关行同业公会的有36家。(30)而在上海，至民国二十一年（1932年）六月一日，上海转运报关同业公会已有会员177家，日商报关公会已有会员16家。(31)
报关行公会通过行规对规范行业行为起了一定作用。如民国五年（1916年）汉口报关公会成立后，汉口已有的报关行无论新旧，均由公会出具保结方准开设、经营。(32)民国八年（1919年）杭州报关行联合创办杭州报关行同业公会后，便拟定章程，对各报关行业统一管理，协调报关行业内部矛盾，制定统一收费标准。凡参加同业公会的报关行，必须遵守会章，听从公会对纠纷的判决，及缴纳公会规定的费用，从而使报关行的业务趋于规范和统一。(33)
商会、报关行公会及其行规在规范报关行业行为方面所起的作用，逐渐引起了正式制度设计与推行者的瞩目。早在清宣统三年（1911年）江海关颁布的《海关对报关行管理条例》便规定，为申请报关行注册提交的担保书在有两家殷实可靠的商店签字后，还得由海关监督请商会予以核实。民国五年（1916年）闽海关颁布的《闽海关特定报关注册章程》则规定，由两家可靠商家签字的推荐信，还得有两名总商会委员的连署，方被海关认可。民国六年（1917年）杭州关出台的《海关管理报关行条例》，重申了与江海关一样的规定。(34)民国八年（1919年）浙海关颁布的《浙海关报税行注册章程》则规定，报关行申请注册经营报关业，可以由宁波报关业公会会长签署作保。(35)凡此种种，不难看出政府职能部门的正式制度设计者试图借助商人组织以加大担保力度。这一意向，为南京国民政府时期推出的报关行管理制度所承袭。
尽管清末民初各地方海关推出的报关行管理章程和条例在制度安排上有了一些变化，但就前文业已指出的有关报关行资质和报关员资格的这两个核心问题而言，仍无实质性进展。部分章程和条例只是为了甄别报关员身份，规定：报关行聘用的报关员的签字及该行印章的样本，必须交海关备存，上述样本如有任何改动应及时通知海关。报关行授权到海关办理退税业务者，必须先交个人照片以利确定身份。对报关员从业资格仍无具体认定，也无具体可行的操作规范。可见报关行管理制度仍然有待进一步完善。
三、南京国民政府时期的制度变迁：民国二十年的管理章程
民国六年（1917年），海关总税务司安格联原本计划制订一份针对全国各口岸报关行的管理制度，但在收集来自全国43个海关有关当地报关行管理状况的报告后，他认为，“由于各口情况各不相同，也没有一份规章可以适用于所有口岸，因此，最好的办法是各自分别处理问题。”为此，他以总税务司通令的形式，要求各口海关针对当地的情况对报关行实行某种形式的监管。他强调：报关行的行为可能是有害的，处理货物一方面使他们有机会逃税，另一方面使他们损害客户的利益并附带损害了海关管理在华商中的名声。(36)
然而，如前所述，各口海关相继推出的各种报关行管理章程和条例并没能有效遏制报关行的不良行为。与此同时，报关行的数量则在不断增长。至民国二十年，上海口岸的报关行数量已多达200余家，广州、武汉等口岸也各有报关行150余家。至于杭州、宁波、福州、厦门、镇江等中小口岸，一般也有报关行十余家至数十家不等。(37)随着报关行数量的增长，报关行不良行为问题再度趋于严重。部分报关行蒙骗商户，强揽报关业务；部分报关行伪造单据，逃避关税。如据民国十二年（1923年）三月江海关税务司致总税务司的呈文称：“一些报关行并不满足于从商人那里取得的佣金作为报关的酬劳，而是想通过对海关少报，却向货主收取全部应付税款的手法，攫取两者之间的税款差额，据为己有。”(38)显然，对报关行经营的进一步统一规范，势在必行。
民国二十年（1931年）底，南京国民政府财政部关务署颁布了由海关总税务司署起草的《管理报关行暂行章程》，通令各口海关一体遵照实行。(39)该暂行章程共计22条，要点可归结如下：(40)
第一，为统一管理，明确规定以海关为报关行的唯一监管机构。章程第一条规定：“凡个人或行号公司专营代人办理报关纳税业务者为报关行，应由海关依照本章程管理之。”
第二，为规范注册，明确规定报关行经营者申请经营资格的条件、程序及其相关事宜。章程第二、九、十三、十六、十七、二十等条规定，凡欲经营报关行业务者，应先备具呈请书向当地海关请领报关行营业执照并应于呈请书内声明下列各事项：(1)呈请人（个人或行号公司之负责代表）姓名、年龄、住址及向来职业；(2)报关行名称及地址；(3)对于本章程各项规定完全遵守。报关行请领营业执照，每纸应缴纳执照费国币10元，并应于每年一月将所领之执照呈关换领，纳换照费国币2元。报关行主领取执照时应亲赴海关，将该行报关图章，眼同海关相当负责人员印于海关备置之印鉴簿内，并将报关代表人员签名式样或图章印模送关注册备查。无论个人或行号公司如未领有报关行营业执照而代人报关者，一经海关查出，除将其姓名或行名宣布不准再营此项违法业务外，并得处以国币5000元以下之罚金。凡报关行只准用一行名营业，不得另立其他行名以图冒混。报关行如停止营业或营业地址有变更时，应于3天前呈报海关备案。凡报关行在本章程公布前开设营业者，限自本章程施行日起30天之内一律遵照本章程各条规定办理。
最值得一提的是在章程第三条特别规定：呈请人如有下列各项情事之一者不得经营报关行业务：(1)其公权被剥夺或停止者；(2)受破产之宣告尚未复权者或虽未受破产之宣告而已陷于支付不能之状态者；(3)曾因拖欠国税受有处分未满一年者；(4)曾受有刑事处分者；(5)曾违犯关章受有惩罚未满3年者。
第三、为强化担保，全面修订担保制度，取消先前由两家商行担保的制度设计，改为缴纳保证金的办法。章程第四、五、六等条为此规定：凡请领报关行营业执照者应按照下列三种保证办法任择一种向发照之海关先期呈缴：(1)现款保证金。国币1000元至5000元，其数目由各该关税务司决定之；(2)债券保证金。中国政府债券实值国币1000元至5000元，其数目由各该关税务司决定之；(3)当地合法报关行公会之保证。呈请人如为该地合法之报关行公会会员，得由该公会出具保结作为担保。但该公会得由该地海关税务司查核其组织范围及会员人数，令缴押款1万元至20万元国币或等值之中国政府债券作为该公会之担保。上项存关现金或债券应得之息金由原缴纳之报关行或报关行公会按期领取。各报关行或报关行公会对应缴之税款、罚款及其他应受处分，如有延抗不遵情事，该行会所缴之保证金或债券，海关税务司有完全处置之权。凡存关之保证金，不论因何原因致其存数减少不及规定额数时，该报关行接到海关通知后应于5日内如数补缴。如逾期不补，海关得暂停其营业执照之效力。
第四，为加大报关行违法成本，细化处罚制度，详细规定各种处罚办法。章程第七、八等条规定：报关行对于所报货物之价值、品质、重量、数量及其他应报之各项如有欺诈伪造行为以致税款受损失时，除由海关责令该报关行如数赔偿及遵缴罚款外，并得取消其营业执照或停止其执照之效力，该项假报之货物准免充公；如该报关行确能证明此项假报情事系由货主捏造事实，该报关行据以缮入保单并不知情者，海关得将此项假报货物充公，其情节较重者并科货主以罚金或其他之处分，该报关行准免议处；但如经海关证明该项假报等情事系属报关行与货主串通欺诈之所为，除将货物充公外并应科该报关行以罚金。报关行如仅违背关章并未损及税款时，海关得视情节之轻重，暂停其营业执照效力或取消之或按章处以相当之惩罚。
第五，规定报关行履行通关手续时应遵循的操作规范。章程第十、十一、十二、十五等条规定：凡报关行均应备定员役于海关验货场或其他处所，搬运所报之货物；凡报关行主及其员工在海关管辖范围以内办理报关事务，均应谨守秩序，对于关员之合法指导，均应遵从不得违抗；报关行在货物尚未准备呈验之前，不得先递报单，但按当地习惯业经海关认可，准其先行呈报之货物不在此列；凡报关行呈递代报货物之报单及其他单据，均应注明货主姓名。
第六，为防止报关行强行包揽报关业务，章程第十九条特别规定：凡商人报运货物或自行报关或委托报关行代为报关，听其自便，海关并无必由报关行代报之规定，报关行不得视为专利，藉口包揽。
与暂行章程相配套，关务署还设计了《报关行营业执照呈请书》、《报关行公会保结》、《报关行资格证明书》和《报关行营业执照》等一系列证书，用于规范报关行的经营。(41)
暂行章程原定1931年12月1日开始推行。但由于海关印制各种相关证书耽搁，拖延到1932年2月1日方正式实施。(42)
与先前的报关行管理制度相比，《管理报关行暂行章程》显然吸收、承袭了同治十二年（1873年）制度设计的基本要素，如注册制度、保结制度、处罚制度等，并使其精细化；同时也吸收了清末民初各地海关推出的各种管理制度的创新之处并加以具体化，如交纳保证金、颁发每年须更换一次的报关行营业执照、一家报关行仅能使用一个企业名称、报关行不得藉口强行包揽商人的报关业务等等。但暂行章程仍然没有对报关行的资质认定和报关员的从业资格认定给予严格、有效的规定。对于前者，暂行章程第三条虽然对报关行经营者的资格首次做了明确规定。但这一规定主要着眼于报关行经营者是否为合法守纪公民，未充分考虑报关行的资质。至于后者，暂行章程仅在第十四条规定：凡报关行对于所用办理报关事务之员工，其一切行为应负完全之责任。即把报关员从业资格的认定推给报关行。
四、政府与企业的博弈：民国二十年管理章程的实施与修订
从制度安排的角度考察，以保证金制度取代旧式商家担保制度，是民国二十年推出的《管理报关行暂行章程》的重要变化之一，也是其关键所在。依照保证金制度安排，报关行申请营业执照，应向发照海关先期呈缴国币1000元至5000元的现款保证金或等值的债券保证金，其数目由各该关税务司决定。这一制度安排显然有利于保护政府的税收利益，但却因减少了报关行可支配的流动资金而不利于报关行的经营运作。尤其是在报关行业不景气时期，对报关行造成一定的资金压力。由此形成政府与报关行企业的矛盾与冲突。为了减少实施暂行章程可能遭遇的阻力，降低运作成本，暂行章程特对保证金制度做了如下规定：申请营业执照者如为该地合法之报关行公会会员，得由该公会出具保结作为担保。由该公会缴纳押款国币或等值中国政府债券1万元至20万元作为该公会之担保。并为此特别设计了《报关行公会保结》文书。(43)这显然是试图借助报关行公会的非正式制度约束力。但作为行业组织，各地报关行公会在政府与报关行的利益冲突中，大多站在报关行一边。
民国二十一年（1932年）初，上海报关行转运同业公会就对暂行章程，尤其是其中的保证金制度颇多反对。除坚决反对现款保证金外，对于债券保证金要求按债券票面计算，而不是按市价计算，对于领取营业执照须交纳国币10元，也加于反对。各报关行藉口抵制，甚至试图罢市。江海关急调港口警察到海关维持秩序，多作解释。后经江海关召集同业公会商议，承诺让步，该公会始应允动员各会员赴关注册。(44)而在九江，报关行转运同业公会致函海关税务司贾德，内称：“奉监督署函转管理报关行暂行章程到会，经召集全体会员大会讨论，检以该章程条件苛刻，无异销减报关行一业，群情愤激，誓不承认。”(45)足见反对情绪之强烈。
在此情势下，1月26日，总税务司呈请关务署修改保证金定额，内称：“查该埠（笔者注：指九江）报关行商对于前项章程反对之点，原函内虽未明白声叙，但以意度之，该章程所定保证金及押款数目过高，谅为重要原因。值此金融停滞，百业凋敝之际，商人筹缴维艰，似属情有可原。此不独九江一处为然。他埠报关行商如上海等处，亦多以保证金及押款过高，群起反对。伏思该章程内所规定之保证办法，实为管理报关行之重要关键，自难因商人反对，即行取销。然欲使各商一致就范，施行顺利，又不得不设法略予变通。用示轸念商艰之意。兹为关务商情兼筹并显起见，拟请钧座将该章程第四条第一、二两项所规定保证金之最低数目减为国币一百元，第三项押款之最低数目减为国币一千元，或准报关行商得照债券票面值缴纳保证金及押款，以免窒碍而利进行。”(46)次日，关务署回电提出三点质疑：(1)暂行章程第四条第一、二两项规定保证金之最低数目减为国币100元，及第三项押款之最低数目减为国币1000元，仅及原定金额十分之一，数额过少，不足以资保证，应否酌量稍为加多；(2)最低限度减少时，其最高限度应否比例减少；(3)是否於保证金外，另觅殷实妥保，规定相当担保之银数。(47)总税务司立即复电表示：“将报关行及报关行公所担保金之最低限度各减为一百元及一千元者，系为救济偏僻口岸业务无多之报关行及报关行公所起见。至在较大口岸之报关行及报关行公所，其应缴之担保金因业务较繁，责任较重，自应责令各该关税务司斟酌情形，增加担保金额至最高限度为止。并非各口一律准其照最低限度缴纳保金，且在数口岸即均勒令纳最高保金，亦不为苛。再另觅殷实妥保一节，手续繁杂，似不必采用。”(48)关务署最终允准“暂行照办”。并要求在该章程实行后，将各关办理情形，详报备核。(49)1月30日，总税务司通令各关遵照执行。(50)
然而，保证金风波并未就此平息。修订后的保证金制度虽然大大降低了最低保证金额，但仍保留最高保证金额。而各地实行时，系由海关税务司确定具体的保证金额。是故，各地实行时，报关行希望保证金额取最低值的诉求，与海关税务司确定的保证金数额不免常常背离，引起冲突。如民国二十二年（1933年）五月，粤海关税务司向报关行同业公会提出“由该公会缴按金10万元为会员担保”的建议，被新任主席拒绝。同年6月，经双方反复协商，方商定由每家报关行交保证金国币2000元，无需另具保结。(51)
民国二十三年（1934年），总税务司再次对《管理报关行暂行章程》进行修改，恢复了原定的保证金最低数额。民国三十六年（1947年）一月三十一日，海关总税务司又一次修订暂行章程，颁布了《管理报关行规则》计24条。其修改要点在于提高保证金等各项费用：第一，现款保证金或等值债券保证金提高到法币20万元至400万元；第二，报关行公会统一担保缴纳的押款提高到法币200万元至2 000万元；第三，申请报关行营业执照应缴纳的执照费提高到法币1万元，每年换照费提高到法币2 000元。(52)由此足见政府作为制度设计者的强势特征。
结语
清咸同年间，因应外籍税务司管理制度推行后海关通关业务的西式化、复杂化和专业化，我国近代报关行在各通商口岸渐次萌生。作为连接货主与海关两端的中介服务型组织，报关行有利于降低货主和海关的通关成本，因此得于生存、发展。但是，作为中介组织，受经济利益的驱使，报关行易于利用货主和海关双方互不通气的情势，萌生各种不良行为，极大损害货主和海关及其所代表的政府的利益。规范报关行经营行为的制度安排呼之欲出。是故，制度需求引导出制度供给，近代报关行管理制度便随着报关行的萌生而出台，并随着报关行的发展而经历不断变迁。这一制度变迁是与报关行业规模的不断扩展同步而行，也是与报关行业业务内容的不断增多，专业化程度的不断提高同步而行。
其次，本文的研究还表明，我国近代管理报关行制度，早在同治末年，业已形成由监管机构、注册制度、担保制度和处罚制度构成的基本框架。其后的制度变迁，基本上是在这一框架内，对注册、担保和处罚等制度的细化。这一制度框架的主要缺陷是缺乏对报关行资质和报关员资格的有效认定，因而大大降低报关行业的进入门槛，增大了报关行或报关员违法经营的可能性，并大大影响了制度的约束力。
再次，我国近代相继出台的一系列管理报关行制度，是历届政府通过其职能部门，由上而下推行的。因而，这是一种政府主导的强制性制度变迁。这种制度供给减少了组织成本，但因无法满足一致性同意原则而加大了实施的阻力，增加了实施成本。尤其是当制度安排的天平过于倾向政府利益一方时。民国二十年《管理报关行暂行章程》的出台，就因此遭遇报关行的群起抵制，从而增大了制度实施成本。报关行与政府间的博弈，产生新的制度需求，推动新的制度变迁。作为博弈中的强势方，政府最终决定着新的制度供给的趋势与结果。
最后，近代制约报关行经营行为的不仅有政府主导的正式制度，还有以非正式制度为基石的民间行业组织——从地方商会到报关行公会。正式制度的设计者试图借助报关行公会来增加制度供给的一致性同意成分，减少制度实施阻力，降低实施成本。由此产生正式制度与非正式制度的结合。本文的研究表明：这一结合有互补的一面，也有冲突的一面。由此呈现多样的结果，值得关注。
注释：
①本人发表的第一篇相关文章为《制度变迁与企业发展：近代报关行初探》。该文曾在2007年7月上海社会科学院举办的国际学术研讨会“近代社会环境下的企业发展”上宣读，并收入会议论文集《近代中国社会环境与企业发展》（张忠民等主编，上海社会科学出版社2008年版）。
②关于早期报关行产生的情况，可参见拙作《制度变迁与企业发展：近代报关行初探》。
③《中国海关百科全书》编纂委员会编：《中国海关百科全书》，中国大百科全书出版社2004年版，第16页；胡永弘著：《汉口的报关行》，载《武汉文史资料》1997年第4期。
④关于光绪朝后各地新式海关建立情况，请参见拙著《近代中国海关与中国财政》，厦门大学出版社1993年版，第36、47-53页。
⑤周永、刘景修译编：《近代重庆经济与社会发展》，四川大学出版社1987年版，第25页。
⑥《光绪二十三年苏州口华商贸易情形论略》，转引自陆允昌编《苏州洋关史料》，南京大学出版社1991年版，第59页。
⑦任与孝主编：《宁波海关志》，浙江科学技术出版社2000年版，第161页。
⑧中华人民共和国武汉海关编：《武汉海关志》（手稿本），第70-71页。
⑨薛理勇编著：《闲话上海》，上海书店出版社1996年版，第54页。
⑩陈正恭主编：《上海海关志》，上海社会科学院出版社1997年版，第208页
(11)许慧玲主编：《江苏省志·海关志》，江苏古籍出版社1998年版，第78页。
(12)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第2611、2680号。
(13)徐蔚葳主编：《杭州海关志》，浙江人民出版社2003年版，第111页。
(14)任与孝主编：《宁波海关志》，第162页。
(15)中华人民共和国厦门海关编：《厦门海关志》，科学出版社1994年版，第89页。
(16)任与孝主编：《宁波海关志》，第162页；徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第111页；许慧玲主编：《江苏省志·海关志》，第78页。
(17)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第2611、2680号。
(18)陈正恭主编：《上海海关志》，第208页；徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第111页。
(19)任与孝主编：《宁波海关志》，第162页。
(20)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第2611、2680号。
(21)中华人民共和国厦门海关编：《厦门海关志》，第89页。
(22)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第2611、2680号。
(23)任与孝主编：《宁波海关志》，第162页。
(24)陈正恭主编：《上海海关志》，第208页；薛理勇编著：《上海老城厢史话》，立信会计出版社1997年版。
(25)中华人民共和国武汉海关编：《武汉海关志》，1995年打印本，第71页。
(26)徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第107页。
(27)中华人民共和国武汉海关编：《武汉海关志》，1995年打印本，第71页。
(28)陈家环主编：《福州海关志》，鹭江出版社1991年版，第101页。
(29)潘启后主编：《广州海关志》，广东人民出版社1997年版，第163页。
(30)徐蔚葳主编：《杭州海关志》，浙江人民出版社2003年版，第107页。
(31)陈正恭主编：《上海海关志》，第208页。
(32)中华人民共和国武汉海关编：《武汉海关志》，1995年打印本，第70-71页。
(33)徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第107页。
(34)徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第111页。
(35)任与孝主编：《宁波海关志》，第163页。
(36)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑），第2680号（1917年5月23日）。
(37)任与孝主编：《宁波海关志》，第161页。许慧玲主编：《江苏省志·海关志》，第76页。陆允昌编：《苏州洋关史料》，南京大学出版社1991年版，第59页。中华人民共和国武汉海关编：《武汉海关志》，第70-71页，1995年，打印本。陈家环主编：《福州海关志》，第101页。徐蔚葳主编：《杭州海关志》，第107页，中华人民共和国厦门海关编：《厦门海关志》，第89页。
(38)陈正恭主编：《上海海关志》，第208页。
(39)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4366号。
(40)以下各要点均引自海关档案：《Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4366号所载的《管理报关行暂行章程》。
(41)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4379号。
(42)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4366号。
(43)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4366、4379号。
(44)陈正恭主编：《上海海关志》，第209页。
(45)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第2835号。
(46)总税务司呈关务署文第2835号，中华民国二十一年一月二十六日。
(47)关务署电1009号，中华民国二十一年一月二十七日。
(48)总税务司复关务署电第214号，中华民国二十一年一月二十八日。
(49)关务署电第1013号，中华民国二十一年一月二十九日。
(50)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第4390号。
(51)潘启后主编：《广州海关志》，第163页。
(52)海关档案：Inspector General's Circulars（总税务司通令）（第2辑）第6990号。
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