退出机制、财政空间与财税政策的新视角，本文主要内容关键词为：财税论文,机制论文,财政论文,新视角论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前这场罕见的世界性金融危机中，中国、美国、欧洲和日本等国家采取了许多拯救经济的措施，其中大规模的财政刺激计划尤其引人注目。应对危机的财政刺激计划会遭遇一系列难题，①最重要的两大难题是加剧产能过剩和挤压财政空间（fiscal space）。②与其他难题相比，这两大难题在学界的讨论中较少受到关注，本文欲对此进行研究。
一、刺激型财税政策的假设前提
经济学家很早就认识到市场经济的内在不稳定性：它很容易受到来自内部或外部的需求冲击而产生周期性波动。凯恩斯革命性地提出了“赤字财政”理论和政策主张。他认为，大萧条的主要原因是支出不足，预算赤字是一种积极的手段，可以激发私人部门更多的支出。自此，政府支出和财政赤字及其对经济的影响不断增加，成为应对危机的稳定政策(需求管理政策)的主流。他为经济危机量身订制的政策处方——赤字财政，综合了政府开支、税收、债务和赤字(盈余)这些基本的财政工具，在过去大约3/4个世纪多次发生的危机中不断被各国政府采用。当前的危机也不例外，美国、中国、欧盟和日本等国家相继出台了规模空前的财政措施，包括增加政府开支、减税、增发国债和扩张赤字。
与这些刺激需求为导向的财税政策相适应，宏观经济理论将财税政策分析重点集中在“有效性”论题上：当新的需求被启动进而带动产出(与就业)复苏时，财政政策即被认为是有效的。财政乘数和挤出效应及其影响因而成为关注的焦点。财政乘数越大，或者挤出效应越小，政策就越有效。
影响财政乘数的关键因素是国民平均的边际支出倾向(c)。在c值既定时，财税措施的有效性就取决于政策工具的选择。两个基本的财政工具是开支(购买性支出)和税收。简单支出乘数和税收乘数的绝对值分别是1/(1-c)和c/(1-c)。由于支出乘数(绝对值)大于税收乘数和转移乘数，在政策工具选择上，扩张政府(购买性)支出比使用减税更有效，比使用转移支付也更有效。因此不难理解，几乎所有旨在创造需求的财政刺激方案中，扩张开支的方案总是比减税更受重视，最近的情形也是如此。③1963年美国的肯尼迪减税是现代史上最为成功的案例之一，它确实像宏观经济学原理预言的那样刺激了经济，这一政策的成功通常被认为是凯恩斯经济学的伟大成就之一。④
无论政策工具如何选择，有效性分析隐含的基础假设是：经济危机是产出不足而不是产能过剩，因此，需要关注的是如何通过刺激需求来增加产能。但事实上，许多重大的经济危机，包括中国当前遭遇的危机，本质上是相对于消费能力不足而言的产能过剩危机。产能过剩的事实清楚地表明：单纯地以刺激需求为导向的财税政策在无法创造足够的新需求以弥补需求(尤其是出口订单)锐减的情况下，不仅无法吸收掉原有的过剩产能，而且还将带来更多的过剩产能，从而加剧危机并使未来的结构调整和经济转型变得更为困难。
传统的以刺激需求为导向的财政政策的另一个基本假设前提是：政府将在经济高涨时期积累财政盈余以支持经济衰退期的开支和赤字。如果严格遵循“周期性财政平衡”的凯恩斯规则，那么，应对危机的财政刺激措施就不必求助于对财政可持续性具有破坏性影响的赤字和债务财政。不幸的是：在现实生活中，人们常常有意无意地将经济景气时期的“盈余财政”抛诸脑后，断章取义式地将原本完整的周期平衡规则片面理解为“赤字财政”。当前中国的情况尤其如此：在国际金融危机前长期的高增长(两位数)期间，各级政府既缺乏将巨额财政资源投入国家战略和政策优先领域的能力，又缺乏逐年积累财政盈余以备不时之需的足够动力。⑤结果，在当前全球金融危机导致中国经济迅速恶化时，政府不得不通过大规模地举借债务和巨额赤字，来支持财政刺激计划。
这种纯粹基于“年度赤字”而不是“周期平衡”规则的财政刺激计划，很容易带来两个令人担忧的财政后果。人们通常习惯于从承受能力角度理解其后果。基于此，只要财政上能够承受，那么赤字和债务规模再大，也不至于严重威胁财政可持续性。然而，即使财政上有足够的“承受能力”，还要考虑另一个至少同等重要的后果：财政空间的挤压和丧失。值得关注的是，为应对危机、采取财政刺激措施，中国2009年的预算赤字达到了创纪录的9 500亿元人民币，已达到欧盟为其成员国规定的赤字警戒线了(占GDP的3％)。如果考虑到大量的或有负债和隐性负债，如果经济没有明显起色，那么未来的财政状况将令人担忧，财政空间也将变得越来越狭窄，意味着未来继续实施财政扩张的余地不断缩小，用以支持未来紧迫和重要开支需求(包括满足基本民生服务需求)的能力迅速下降。
二、产能过剩、退出机制与财税政策选择
与发达国家不同，中国当前的危机不是金融危机，而是相对于国内消费严重不足和外需(出口订单)锐减而言的产能过剩的危机。以衡量产能过剩最精确的指标——贸易盈余加以衡量，中国目前的产能过剩已经达到了相当严重的程度。如表1所示，2001～2007年间，中国的贸易盈余连年攀升，到2007年累计已达20 171亿元，占GDP总量的比例高达8％以上。即使在危机爆发的2008年，贸易盈余也高达2 954.6亿美元。⑥当前产能过剩(贸易盈余)的规模与1929年时的美国不相上下，大体上相当于全球国内生产总值0.5％。考虑到中国经济的相对规模(相对于全球经济)不到当时美国经济的1/5，当前中国的产能过剩问题比当时的美国还要严重。
中国庞大的产能过剩是过去30年中逐步积累而成的。地方政府的过度投资、廉价的劳动力大军和原材料、过低的投资门槛(包括环境与生态保护、劳工安全、产品安全标准等)与外资流入相结合，加上GDP挂帅的政策导向、快速的技术进步和管理能力的提升，造就了中国维持低成本制造的巨大能力和潜力。2008年上半年之前，依靠国外(尤其是美国)市场吸收过剩产能以保持生产与平衡是可行的，但随后的危机导致中国出口订单大量流失。出口和贸易还将继续，但指望其他国家今后再大规模吸收中国的过剩产能，等于要求这些国家减产和裁员，容易引发严重的贸易纠纷和高涨的保护主义。所以，中国很难再依赖外需启动经济。
中国自行消化过剩产能的方式有两个：扩大内需和建立有效的退出机制以清除过剩的产能。扩大内需的最大制约因素，在于中国国民平均的边际支出倾向(c)偏低。以2004～2007年为例，虽然这四年中国的GDP和居民消费支出均有较大幅度增加，但居民消费占GDP的比例和边际支出倾向却仍处于非常低的水平(见表2)。从发达国家的经济发展历程看，无论在其过去的发展中阶段还是如今的发达阶段，如此之低的边际支出倾向都是非常少见的。
偏低的c值折射出经济社会方面的一系列弱点，使中国建设消费型社会以支持经济可持续增长的努力充满艰难。导致c值偏低的关键因素包括：1.中国的城乡差距太大，占人口70％的农民严重缺乏消费能力；2.作为一个财富集中于少数人的社会，日益加剧的分配差距导致富人“不想多消费”、穷人“无力多消费”，结果导致整个社会的平均消费倾向下降；3.在最近十余年中，政府在国民收入分配中占据的份额(财政收入比重)上升，工资收入的份额则呈下降趋势，加上各地区、各部门名目繁多、数额巨大的收费和其他非税收入，大大削弱了国民整体的消费能力；4.最重要的是，作为对政府在教育和社会保障(医疗、养老、失业救济和最低生活保障)投入严重不足的自然反应，人们不得不储蓄更多以备不时之需，由此大大抑制了国民消费。
在c值偏低并且短期内难以提升的情况下，刺激导向的财政措施虽有助于促进经济复苏，但同时也会带来更多的产能过剩(加剧盲目投资和过度投资)，因而建设有效退出机制以清除过剩产能的财税政策安排显得尤其重要。
一般的讲，商品市场、资本市场和公司内部控制体系作为三种基本的退出机制，可用于清除过剩产能和促进生产与需求的平衡。在不依赖资本市场的情况下，商品市场的竞争同样可以实现退出，但调整时间延长，并需要承担巨大的额外成本。理想的方案是借助资本市场促进企业间的兼并重组，以减少行业中的企业数量、多余资产和生产能力。这类机制最有效，问题在于许多国家(包括中国)的资本市场并不完善，不能有效发挥作用。从中国的现实看，资本市场和企业内控体系的失灵相当严重，商品市场的残酷竞争(尤其是价格战)就成为一个发挥主导作用的退出机制。但是，由于这一机制的代价过于高昂且经常滞后，借助具有“退出”导向的财税措施清除过剩产能的安排就不可或缺了。
(一)结构性减税
作为结构调整政策的重要组成部分，结构性减税的出发点应该是清除过剩产能，而非刺激需求。美国在卡特总统执政期间有一个成功的案例。当时联邦政府实施了一系列放松管制的政策，涉及行业包括货运、铁路、航空、电信、银行以及金融服务业；与此同时，对税法进行了重大修改，房地产建筑以及其他商业活动享受的税收优惠被取消，这些措施对于退出机制的建立起到了重要作用。⑦
从中国当前的情况看，缺乏针对性的笼统的减税措施不太可能产生这样的效果。占中国人口大部分的农民基本上没有所得税，减税对于他们没有实质意义。另外，个人所得税占全部税收的比重并不高，即使大幅削减边际税率并增加扣除项目和金额，对消费的刺激也很有限。对于现行税制中的增值税、营业税和消费税，由于削减间接税并不增加个人税后收入，其刺激需求的效果甚至不如个人所得税。
作为清除产能过剩的重要机制，进行针对产业和所有制的结构性减税更具意义。多年来，臃肿低效的国有企业不仅获取了绝大部分来自政府的金融和财政支持(导致其融资成本远低于私企，利润虚增)，而且排挤了规模较小、缺乏信贷和财政支持的民营竞争者，同时也是产能过剩的主要制造者。以此而言，针对国企进行减税的理由是不充分的。从长远看，针对中国经济中最具活力的民营部门的减税措施可以产生更好的效果。针对产能已经严重过剩的产业(尤其是钢铁、汽车、家电、建材)减税也是不需要的。
(二)停止或减少对产能过剩产业(产品)的财政补贴
现在的危险是对制造业进行过度补贴，由此导致的生产过剩现象将随时间推移越发严重，这种现象已经在许多国家出现。如果任其发展下去，未来的制造业势必变得超级多产，资本密集。由于政府补贴带来工业品生产过剩，未来工业品价格将相对较低，食品和原材料价格将相对昂贵。自然资源和农产品丰富的国家例如美国将因此受益，但中国很可能付出沉重代价。
财政补贴反映政府对产业、企业或产品的扶持，但它们的发展受到宏观环境的影响。在衰退到来的时候，依赖政府补贴很容易加剧经济重组的困难，并可能造成妨碍未来生存竞争的依赖性风险。耗费稀缺财政资源的补贴需要集中于极具前景且相对较少的产业和产品，为此应精心鉴别适当的补贴对象。作为一般规则，享受补贴不是因为接受者“遭遇了困难”，而是有证据表明它们有潜力实现成功的转型和清除过剩产能。
(三)避免将财税措施作为贸易保护主义的手段
实践证明，以贸易保护主义方式实施财政刺激既害人又害己。关税、反倾销税、政府开支(国内采购和补贴本土企业)以及竞争性的货币贬值，很容易被当作贸易保护主义的工具，在遭遇危机时使用这些手段保护本国经济的诱惑比平时大得多。例如，1930年的美国，拥有巨大的贸易逆差，为支持国内需求而对进口商品实施《斯姆特－霍利关税法》。作为报复，欧洲各经济体对从美国进口的商品也实施限制。欧洲受到严重伤害，英国经济收缩了5％，法国经济收缩了15％，但美国经济受到的破坏更严重——收缩了30%。⑧
(四)优化涉外税收优惠政策和海关措施
考虑到中国经济对贸易和全球经济的依赖性，涉外税收政策应致力于为贸易政策创造稳定的、可预期的环境。受国际金融危机的影响，外需锐减本身会淘汰掉一部分主要面向出口的劳动密集型产品，可考虑适当上调部分产品的出口退税率，并将重点转移到亟须产业结构升级的机电与高技术产品方面。在海关方面，可以在三个月担保的前提下，针对出口企业实施“先放后税”以及简化“先征后返”办理手续等税收优惠政策。这些措施有助于企业抓住国际市场价格走低的机会，充分利用保税仓库进口物料。
在改革开放以来的大部分时间里，中国保持了高达两位数、世界罕见的增长速度，但也为此付出了环境与生态灾难、财富分配两极分化、资源和人际关系紧张等方面的巨大代价。应从当前金融危机中汲取的一个深刻教训是：迫切需要转向增长质量与增长速度至少同等重要的发展模式。中国不可能长期保持两位数的增长；即使可以做到这一点，其他国家进口中国制造商品的能力也将无法赶上中国的出口规模和增速。此外，主要依赖国有部门实现高增长将导致资源分配更加不利于私营部门，而后者才是中国经济最有活力和对就业作出最大贡献的部分。
三、扩大财政空间，完善预算稳定基金
按照“正版”的凯恩斯方案，政府原本不需要付出难以承受的财政代价，因为政府可以利用经济高涨时期产生和积累的财政盈余，来为经济衰退期的赤字提供资金。但在实践中，由于一系列的复杂原因，这种“以丰补歉”的周期性平衡规则经常遭到破坏。
以美国为例，联邦政府有着长期巨额的赤字纪录，而且这些赤字的很大一部分通过向其他国家借债和金融账户的流动资金进行融资。不言而喻，这些债务本息都需要偿还。如果一个国家浪费了其所借的国外资金，而产能没有任何增加，偿还能力就会有问题。美国人口占世界的5％，却消耗全球30％的资源，一个重要途径就是依赖借债。美国当前的GDP大约是14万亿美元，而其所有债务(包括国家和公司债务等)已经突破50万亿美元，这使债权国(中国是美国最大的债权国之一)以美元标价的资产陷入危险中。
一般的讲，西方政体下特有的政治周期与商业周期并不一致，是稳定政策需要付出巨大财政代价的主要原因。政治家需要迎合选民，因此倾向于多开支、少征税和多举债，即使经济高涨时期也是如此。而财政稳定政策的内在逻辑要求在经济高涨时期少开支、多征税和积累财政盈余，两者间的这种内在冲突导致稳定政策代价高昂，极大削弱了其有效性。
背离周期平衡规则的现象在中国也很严重，尽管其成因与西方国家有所不同。受政绩驱动、GDP挂帅等一系列因素影响，中国各级政府(尤其是地方政府)表现出强烈的扩张支出偏好，这使其在经济高增长带来超额收入的年份，也倾向于花掉所有的当年收入(包括没有明确政策目的的“超收”和浮财)。简单的数据分析表明，在景气循环中，各级政府的财政收支行为看起来与“酒徒行为”相似：在经济高涨年份中产生的大量“浮财”——额外的、非正常增长的不可持续收入——不是被储备起来(以弥补衰退年份的支出和赤字)，而是当年就被轻率地花掉。表3显示了中国从1994～2007年的财政收支状况：各年的财政支出均高于财政收入，且财政收入与支出增长的速度此起彼伏，基本保持在同一水平；在一些年份(如1998～2000年)，财政支出的增速超出财政收入很多。这表明，在中国经济快速增长年份中，政府并没有将增加的财政收入积累起来，而是几乎全部花掉。经济高涨年份形成不合需要的财政扩张，经济衰退年份则形成不合需要的财政紧缩——或者以具有负面影响的赤字和债务来支持所需要的财政扩张，其结果就是威胁财政可持续性并增加未来的财政负担，加剧经济波动并使财政刺激措施变得代价高昂。⑨
表面上看，当前中国的财政状况明显好于美国和其他多数国家。但需要注意的是，官方数据并不包括那些通常不透明、数额巨大的政府隐性债务和或有负债，尤其是财政担保和财政性贷款(财政支持的政策性银行发放了大量高风险贷款)。财政担保和其他或有负债对赤字和长期严重的财政不平衡的影响，上个世纪80年代早期才为人们所认识。可以预料，一旦出现问题，其还本付息将不得不由政府承担，这将对未来年度的预算造成极大压力。⑩
相对于发达国家而言，低收入国家创造和保留足够的财政空间尤其重要，特别是要考虑到必须有一定的财政空间来应对预想不到的财政危机。一般的讲，税收占GDP的比率较低，一国的财政空间较大；工资、利息支出和其他惯性的刚性支出占总支出的比重过高，其财政空间就会受到限制。创造财政空间的途径很多，包括增加税收、争取外部赠款、削减非重要项目的支出、借款或者通过银行系统借款(从而增加货币供应)。
从美国和其他国家的实践看，为应对经济波动而创造财政空间的一个有效方法是建立预算稳定基金，这些基金可以在中央或同时在地方一级建立和实施。预算稳定基金的理论基础是：将稳定经济的职能唯一地交给中央政府是不适当的；除了中央政府外，地方(联邦制国家还包括州)政府也可以并且应该在稳定职能中发挥积极作用。基于这一认知，20世纪60年代开始，美国许多州(目前超过40个)和地方政府建立了预算稳定基金，在应对经济衰退带来的财政危机和促进地方财政的稳定方面发挥积极作用，已被广泛认可。研究表明，经济繁荣年份积累起来的预算稳定基金结存是减轻经济不景气年份财政压力的有效工具。(11)
迄今为止，中国仍缺乏类似的稳定基金用以应对经济波动和危机，但朝向这一目标的努力已经开始了，其主要标志是中央财政于2007年开始建立500亿元的预算稳定调剂基金，此后逐年增加。2008年5月，国务院决定从该基金中安排600亿元用于四川地震灾后恢复重建基金。总体而言，该机制仍然存在几个突出问题：首先，建立预算稳定基金的目的并不在于“稳定经济”，相应的规则和管理措施也主要不是围绕这一目的建立和实施的；相反，中央财政建立的这一基金在很大程度上是应对预算超收及增收的措施。其次，目前的预算稳定基金规模太小，不足以为稳定经济和应对衰退提供有力的缓冲机制。最后，地方政府普遍没有建立类似的稳定基金。
由于以上原因，一旦需要大规模的财政刺激来应对危机，大量的赤字和债务就几乎难以避免，从而带来高昂的财政代价。因此，通过预算稳定基金为财政刺激计划提供大部分资金显得极为重要，它有助于促进财政措施回归正统的凯恩斯模式(周期平衡)上，使财政刺激较少破坏财政的安全性，可以持续地进行。
四、财税政策需要新视角
中国当前正依靠巨额的政府开支和信贷扩张确保增长，这些措施确有必要，但如何避免加剧产能过剩和转型困难，如何引导经济从注重速度向注重质量的模式转轨，依然是没有很好解决的难题。为刺激导向的财税政策建立新的视角是非常重要的，要点如下：
第一，退出导向与刺激导向的财政措施对于应对危机至少同等重要。产能过剩一旦形成惯性，就会无休止地继续下去，这正是中国当前遭遇的困境。在缺乏有效退出机制的情况下，刺激导向的财政措施将加剧产能过剩，把眼前的问题推延到未来而不是解决问题。结构性减税、停止或减少对产能过剩产业的补贴、优化涉外税收优惠政策以及避免将财税措施作为贸易保护主义的工具，都有助于强化和改进旨在清除产能过剩的退出机制。
第二，为使财政措施最大限度地拉动内需和刺激经济，长期而言，应致力于推动那些能够提高国民平均边际支出倾向(c值)的变革。包括促进收入与财富的平等分配、抑制垄断、防治腐败、减少非税收入，特别是建立可靠的社会保障体系以提升国民的消费信心，允许农民获得信贷和提高农民的收入水平；短期而言，则应致力于保持人民币汇率稳定，这是财政刺激措施能够发挥作用的重要前提。(12)
第三，正如银行系统需要保持或注入充足的资本(尤其是核心资本)一样，财政系统也必须构筑应对经济危机的“缓冲资本”——预算稳定基金，以便出现危机时政府能够消化或避免赤字。这样的缓冲机制可以避免过多的财政刺激破坏政府的财政能力，包括维持财政可持续性的能力，以及有效动员财政资源以确保应对新的、重要且紧迫的支出需求的能力。财政缓冲机制也能够为纳税人提供最佳保护，使他们不至于因当前庞大的财政刺激计划而承受过重的未来财政负担，或者承受政府必须削减服务开支的后果。中央财政的预算稳定基金应扩展到地方政府。经过若干年的积累，预算稳定基金可以提供应对危机所需的额外资金，以保证财政系统有能力度过困难重重的经济衰退期。
注释：
①其他难题包括预测差错(尤其是预测经济拐点差错)、政策时滞、刺激力度的把握及政治因素的干扰。
②财政空间指政府在其预算中留出一定空间，使其能够在不危害该国财政状况的可持续性和经济稳定性的基础上，为特定用途提供财力资源。为确保有富余的资金用于支持有价值的政府支出，预留或创造出财政空间是非常必要的。参见Peter Heller《财政空间：含义》，《金融与发展》2005年6月号。
③美国国会参众两院于2009年2月11日达成的最终将耗资7890亿美元的“新政”中，35％用于减税，65％用于增加政府投资。
④Joseph E.Stiglitz《经济学》(下)，中国人民大学出版社1997年版。
⑤在钱财滚滚而来的背景下，各级政府将大量的财政资源投向行政开支、楼堂馆所、公车开支等低价值领域；另一方面，教育、医疗和其他基本公共服务的开支一直严重不足，尤其是在农村。
⑥数据来源：中经网统计数据库，http：//db.cei.gov.cn.
⑦Donald H.Chew，Jr.，Stern Stewart & Co著，朱辇等译《新公司金融理论与实践》(第三版)，中信出版社2007年版。
⑧歧视进口商品的贸易保护主义政策的问题在于：往往引发其他国家的报复性措施。对于美国这样进口远远高于出口的赤字型经济而言，这不是什么大问题；因为即使采取贸易保护主义措施，他们的损失也相对较小。但对于中国这样严重依赖出口的国家而言，采取贸易保护主义政策会带来严重后果。
⑨王雍君《中国公共支出实证分析》，经济科学出版社2000年版。
⑩普雷姆詹德《公共支出管理》，中国金融出版社1995年版。
(11)HOU，Y.,2004，Budget Stabilization Fund：Structural Features of the Enabling Legislation and Balance Levels，Public Budgeting & Finance.
(12)蒙代尔—弗莱明模型表明，固定汇率下货币政策对产出的影响相对无效，财政政策相对有效；浮动汇率的情形恰好相反。参见Laura Wallace对罗伯特·蒙代尔的采访《时代的先驱》，《金融与发展》2006年9月号。