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中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2012)02-0028-05
党内立法，是指中国共产党内具有立法权的机关按照一定程序制定、修改或废止党内法规制度的活动，是充分发扬党内民主，正确集中党员的意志和集体的智慧，总结党的建设和活动经验，以形成党内规范性文件的过程[1]。党内立法包括党内法规制度的规划、立项、起草、审查、发布、解释、备案等环节，涉及结构的设计、语言的措词、符号的使用等技术要求，是一项专业性强的系统工程。其中，立法质量高低在很大程度上取决于立法机制是否科学化。本文拟从制度视角，围绕提高党内立法科学化水平，着重阐述建立健全党内立法五大工作机制。
一、建立健全党内立法规划工作机制
党内立法规划一般是指党内有立法权的主体，在自己的职权范围内，为实现一定的目标，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。其目的是使党内立法工作有组织、有计划、有步骤地进行，从而提高党内立法科学化水平。
首先，要明确区分不同时间周期的党内立法规划。一是长期党内立法规划，一般是指5年以上的规划。比如，2003年11月，原中央纪委副书记夏赞忠在全国纪检监察法规工作会议上明确指出，要在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的、由“三大法规制度规范”和“十个法规制度门类”所组成的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系[2]。二是中期党内立法规划，一般是指一届党委、纪委任期内的立法规划，大多是3-5年内。比如，2004年3月，中央纪委办公厅制定颁布了《关于2004-2007年党风廉政和反腐败法规制度建设工作规划》，主要包括拟出台的27项法规制度项目和做好起草准备工作的5项法规制度项目两大类[3](P373-374)。三是关于短期党内立法规划。短期党内立法规划，一般是指每一年度党中央所要做的法规制度工作要点。比如，2003年中央纪委、监察部法规工作要点主要包括：起草《中国共产党党内监督条例(试行)》、修订《中国共产党纪律处分条例(试行)》、起草制订《关于纪委对反腐败工作实施组织协调的规定》、召开全国纪检监察法规工作会议等八大项[4]。
其次，要严抓党内立法规划实践中选项、实施和调整等具体环节。一是要抓好党内立法选项立项工作。首先，要确定某一事项是否有必要制定法规制度。法规制度是要解决问题的，但所要解决的问题，必须是客观存在的，不能是主观想象的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的。其次，要准确把握制定法规制度的时机。实际需要但是立法条件不具备的，不要勉强；虽然能制订但现在不需要制订的，不要制订。二是做好党内立法规划实施工作。首先，要合理地向有关部门下达执行立法规划的指标和任务，将各立法项目的起草单位、人员、经费、完成时限均落到实处。其次，立法规划经批准和下达后，对其实施情况要做经常性的监督检查工作。最后，各有关方面要开展必要的宣传工作和其他辅助工作，以促进立法规划的贯彻落实。三是做好党内立法规划调整工作。在贯彻实施立法规划的过程中，应适时地根据客观实际情况的变化对立法规划作适当的修改、补充和完善。比如，中央纪委法规室对《中国共产党纪律处分条例(试行)》做解释时，发现单凭解释不足以解决实践中提出的问题，只好在常委审议两次后又重新立项进行修订。当然，立法规划的调整，应由相应的授权机关根据严格的程序来完成①。
最后，要根据党内立法的轻重缓急进行统筹规划。当前，健全党内法规制度体系，要立足于当代中国的现实国情，按照“从严治党”的要求和党的建设实际，分清党内立法中的轻重缓急，对哪些法规需要修订、哪些法规需要配套、哪些法规盲区需要出台新法规等要通盘规划，统筹兼顾，有计划、有步骤地开展工作。第一，修订和完善已有的党内法规。目前需要修订的法规制度主要有：《关于高级干部生活待遇的若干规定》(1979年11月13日)、《中共中央纪律检查委员会关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》(1983年3月2日)、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(1987年7月14日)、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(1990年7月31日)，等等。第二，及时出台一些基础性法规的配套法规。当前急需制定配套规定的基础性法规主要有：《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等配套制度以及健全民主集中制的各项具体制度。第三，针对法规的盲区抓紧制定一些必要的新法规。当前，我们应针对党内法规建设的一些空白区，抓紧制定以下新法规：《中国共产党党内选举条例》、《中国共产党纪律检查工作条例》、《中国共产党党组工作条例》、《党代表工作条例》，等等。
二、建立完善党内法规制度归口统一管理和联系点工作机制
法规制度归口统一管理机制，是党内法规制度草案立项时所采用的一种制度。它有助于提高工作效率，保证法规制度质量。2000年8月29日，中央纪委办公厅颁布了《关于加强委部机关起草工作归口管理的规定》，对法规的立项、起草、解释，法规草案的审查、修改及报送审议，法规征求意见函的答复等都作了明确规定。其中对法规的立项规定：“纪检、监察法规的立项，由法规室归口管理，统一负责协调论证，提出立法规划、年度立法工作安排意见或者立项报告。各厅、室、局认为需要制定纪检、监察法规的，应当向法规室提出立法建议。”[3](P332)党的十六届三中全会以后，党中央进一步加快了各级纪委政策法规工作制度化、规范化进程，使法规工作更好地适应法制统一和党风廉政建设的要求。2003年11月，原中央纪委副书记夏赞忠在全国纪检监察法规工作会议上明确要求，各级纪委要建立健全法规工作归口统一管理工作机制。他说：“纪检监察法规制度的立项，要由法规工作部门归口管理，统一负责协调论证，并列为纪委常委会议重要事项集体研究确定，努力防止‘劳民伤财’、‘事倍功半’。”[2]
为了认真贯彻落实中央纪委的这项任务要求，切实加强纪检监察政策法规工作，全国各地纪委监察机构立足当地实际，积极探索党内法规制度工作归口统一管理的具体制度。比如，2003年3月，山东省济南市纪委制定了《济南市纪检监察机关规范性文件归口统一管理规定》。该规定不仅规范了起草制定规范性文件所必须符合的条件，而且对规范性文件的起草、检查、决定、发布、备案等项工作程序也作了具体规定，并明确要求：制定规范性文件，必须符合制定规范性文件的程序，履行法定手续，确保法定效力，特别是纪检监察机关内设各室(厅)，以本机关名义或代市委、市政府、市人大起草的规范性文件，必须送交政策法规室审查，并由政策法规室提交纪委常委会或监察局局长办公会审议、决定。党内政策法规工作归口统一管理制度的建立和《济南市纪检监察机关规范性文件归口统一管理规定》的制定、出台，有力地加强了对规范性文件的管理，改变了济南市纪检监察机关此前制定规范性文件不规范的状况，同时也大大提高了规范性文件的质量。
为使这一制度真正落到实处，须扎实推进法规制度联系点工作机制。为了落实中央纪委这项任务，各地纪检机关先后建立了一批各具特色的法规制度联系点工作制度。比如，2004年12月，河南省纪委专门制定了《河南省纪委法规工作联系点管理办法》。该办法不仅明确规定了法规制度工作联系点应具备的条件，而且详细列举了法规制度工作联系点的职责、权利和考核等。
三、改革完善党内立法审议表决机制
党内立法运行是由一系列环节构成的复杂过程，有着严格的立法程序。1990年7月31日中共中央制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)分起草、审定和发布三章，对党内立法的三个环节作了具体规定，其中，审议表决是关键环节之一。
首先，要明确法规草案审定的权限、内容及方法，要从核心环节抓起。第一，明确不同层次法规草案的审议职责权限。《暂行条例》第二十条规定：“党内法规的审议批准，严格按照下列职责权限进行：(一)党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。(二)党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准。(三)须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准。(四)中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。”[5](P709)第二，严格把握法规草案审定内容。(1)审核主题。一般来讲，每一部法规制度都应突出一个主题，遵循“一文一事”原则。(2)审核条文规定。党内法规是通过条文规定的形式表现出来的。对条文规定的审核主要集中在三个方面：看各条文规定是否与国家的宪法和法律、党章保持一致性，是否与以往制定的法规保持连贯性，是否具有可行性。(3)审核格式。一般来讲，格式审核包括四个方面：密级审核、标题审核、法规制定日期审核和主题词审核[6](P88-89)。(4)审核语言文字。在对法规草案进行审定时，还要看其文字表述是否严谨细致，条理清楚，简明扼要，文字简明、准确，标点符号是否符合规范要求。要注意竭力避免出现内容含混不清，语言模棱两可，用语晦涩，法繁扰民等现象。第三，创新法规草案审定方法。目前，党内法规草案审核通常采用讨论、协调、论证等方法，要在此基础上进行审定方法的创新。
其次，根据国家立法经验，进一步完善党内立法审议表决机制。现行党内立法程序主要是依据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。由于《暂行条例》在党内法规制度体系中不仅层次较低，而且制定时间较早，许多规定滞后于党的建设实际。为此，应根据《中华人民共和国立法法》等法律文件精神，对其加以修订，坚持一元化的立法原则，严格规范党内立法主体的权限。现行党内法规立法主体是两级多元的格局，很容易造成党内法规制度间的冲突。鉴于此，修订《暂行条例》时，应对各立法主体的权限作明确界定，坚持一元立法原则。条件许可的话，可在整合党内专门立法资源的基础上设立专门的中央法制委员会，把全党的法制创制权收归这一独立委员会，其职责是专门制定党内法规，而不负责法规的执行。“中央法制委员会应该由党的全国代表大会直接产生，向党的代表大会负责，享有独立的人事权、财政权和立法权。”[7][P46]中央法制委员会在得到党的代表大会授权的情况下才可以制定党内法规。在没有得到授权的情况下，党内其他机构不应享有党内法规制定权。
最后，借鉴国家审查法案的经验，进一步提高法规草案审定质量，具体可采取以下做法：(1)享有党内审议法规草案职责权限的机关、部门集会审议时间应当固定下来，形成制度。有法案时审查法案，无案可审时，可以安排进行立法调查或研究。(2)必要时，可举行党内立法听证会。所谓“必要时”，是指在审议类似党章修正案、《中国共产党党内监督条例(试行)》修正案等重要党内法规制度时，适当允许党员群众和新闻媒体参与。法规在审议时，应邀请政府官员、法律人士、专家学者、与法案有关利害关系人等参与陈述意见。另外，要设置分阶段审议法案的程序。比如，可分为广泛审议、条文审议、修正审议、整体审议几个阶段[8](P192-194)。(3)可借鉴国家法律表决环节的合理内核，对党内法规制度草案进行预表决。具体可采用投票方式、举手方式或者其他方式，而对一些重要法规制度可探索实施单独表决方式。
四、扎实推进党内法规制度备案审查与纠错机制
党内法规制度备案审查工作，是指上级机关和专门机构在其职权范围内依照法定程序对立法主体报送备案的法规制度文件进行分析、评价的活动。备案审查一般是在法规制度文件刚颁布或发布时进行的，重点是对法规制度文件是否与上位法相抵触、是否符合立法程序等方面进行审查。
我们党十分重视党内法规制度备案审查工作。早在1990年7月通过的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中，就明确规定中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，应于发布的同时报送中央备案5](P710-711)。1990年11月12日，中共中央办公厅又专门发出了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，明确规定：“第一，党内法规由发布机关报送中央备案。联名发布的党内法规，由主办机关报送中央备案。报送中央备案的党内法规，除正式文本外，应附制定说明和备案报告，正式文本十份，制定说明和备案报告各五份。第二，党的十一届三中全会以来至《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》发布之前，中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，除已宣布废止或自然失效的外，请于明年三月底以前补报中央备案。补报备案的党内法规，用正式文本或复印本均可，一式两份。第三，每年一月底以前，中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委应将上一年度发布的党内法规目录报送中央备查。”[5](P712)为进一步加强纪检监察法规备案工作，1994年中央纪委办公厅又印发了《关于纪检条规备案工作的通知》(中纪办[1994]175号)。
但在实践中，有的地方和部门对党内法规制度备案工作重视不够，一些地区和部门存在报送不及时、不全面等问题，个别的甚至几年也没有一件报备案的法规制度。为此，2003年12月9日，中央纪委办公厅颁布了《关于进一步加强和改进纪检监察法规备案工作的通知》。《通知》要求要进一步提高对备案工作重要性的认识，严格按要求报送规范性备案文件，加强对备案文件的审查工作，加强对备案工作的督促检查。比如，对报送备案的规范性文件主要审查以下几方面内容：“(一)是否超越权限。(二)是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触。(三)是否符合制定程序和规范化要求。”[3](P336-337)为了更好地加强法规制度备案工作，一些地方纪检机关加大探索力度，进一步细化了中央纪委的规定，增强了可操作性。如2006年，《广西壮族自治区纪检监察规范性文件制定程序规定》对备案审查机关法规工作部门如何处理报送上来的纪检监察规范性文件作了详细规定：“(一)提交的备案材料齐全，规范性文件合法的，予以备案，并书面通知制定机关。(二)备案文件与党内法规和国家、自治区相关法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触的，由备案机关法规工作部门建议制定机关自行纠正，或者由备案机关法规工作部门提出处理意见报备案机关决定，并书面通知制定机关。(三)备案文件与其他规范性文件对同一事项的规定不一致的，由备案机关法规工作部门协调。经协调不能取得一致意见的，由备案机关法规工作部门提出处理意见报备案机关决定，并书面通知制定机关。(四)违反制定权限、程序的，由备案机关法规工作部门通知制定机关纠正，或按职责权限由备案机关直接撤销备案文件。(五)提交的备案材料不齐全的，暂缓备案，并通知制定机关限期补充相关材料。”[9]
在当前两级多元制定主体并存的情况下，党内法规冲突较为明显。要有效解决这一问题，不仅需要建立和完善党内法规的备案审查机制，还要建立党内法规的审查纠错机制。在这方面，应适当借鉴法律上的违宪审查制度，即要用党内法规的形式明确提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，做到下位法规不与上位法规冲突，同一层级的法规冲突能够及时解决。
五、实施完善党内法规制度立法后评估机制
党内法规制度立法后评估，是指法规制度出台实施以后，评估主体按照一定的标准和程序，运用现代科学方法和技术，对现行有效的党内法规制度的文本质量、实施效果作定性定量分析和评价的活动。与备案审查机制相比，党内法规制度立法后评估机制具有三个不同特征：一是评估对象的特定性。立法后评估工作的对象是已经颁布施行一段时间的党内法规制度。二是评估内容的系统性。党内法规制度立法后评估工作的内容既包括评估法规制度本身的文本质量，又对法规制度的实施情况，包括宣传教育、贯彻执行、配套制度制定、实施效果等进行全方位评估。三是评估方法的多样性。对党内法规制度进行立法后评估的方法分可根据实际情况采取召开座谈会、进行实地调研、开展问卷调查、进行个案分析、邀请专家评估等多种方法[10]。
首先，要坚持正确评估原则，增强评估民主性。党内法规制度立法后评估工作的原则是对纪检监察法规制度进行分析、比较和研究所应遵循的规则。只有立法后评估原则准确，纪检监察法规制度评估才能得出科学、正确、合理的结论。一要坚持合法性原则。评估党内法规制度，既要从其是否符合《宪法》、《中国共产党党章》等上位法的规定，是否与上位法相抵触的角度来审查，也要看其与其他相关上位法规制度和同级的法规制度是否相协调，还要审查其是否存在超越权限进行立法的情况。二要坚持客观性与针对性相结合的原则。评估者既要主观意志客观化，以纪检监察法规制度实施中暴露出的问题与收集的信息为依据进行评估，把被评估的纪检监察法规制度放到当时的环境和历史背景中去评估，同时又要审视该法规制度在当今是否还具有可操作性及有效性。三要坚持实效性原则。实效性原则是纪检监察法规制度立法后评估工作的核心原则，即以经济和社会形势的变化、立法目标实现的程度、措施的可操作性等为评估对象，对纪检监察法规制度进行分析，判断其实效性[11]。
其次，要严格评估程序，增强评估规范性。党内法规制度立法后评估作为一种独立的法律评估机制，内容涉及立法技术、法规制度执行、法规制度实施的制度背景和社会环境等多个层面，必须严格规范评估程序，有计划、有步骤地开展，以确保立法后评估的规范化。一要精心做好评估准备。根据要评估的对象和目标，组织有关具有专业素养和知识能力的人员成立评估机构。二要制定评估方案，评估方案应包括确定评估的方法和内容、规划评估工作的时间进度安排、计划评估资金的使用等。根据评估方案具体实施评估，通过召开座谈会、研讨会，开展问卷调查等方法对信息进行收集、整理和分析，这是立法后评估的实质性阶段。三要撰写评估报告。根据实施阶段获得的信息进行综合研究和分析评价，形成评估结论，撰写评估报告。报告内容应包括对法规制度的评价以及进一步修订、废止或者制定配套制度的建议等。
最后，要创新评估方法，增强评估科学性。党内法规制度立法后评估所采用的方法是否科学合理，是否符合实际，直接关系到法规制度立法后评估工作的成效如何。一要采取科学方法。对党内法规制度进行立法后评估的方法，应当采取具体内容评估和综合评估相结合的方法[12](P156)。具体而言，除采用传统的问卷调查、专题调研、专家评估、个案分析等方法外，还可借助统计学、数学等学科知识，采取定量分析的方法来开展立法后评估工作。二要运用科技手段。充分利用计算机技术和网络技术，把这些新技术运用到立法后评估工作的信息采集和数据分析中，提高评估工作的科技含量，为评估工作的科学有效奠定技术基础。三要发展民间评估机构。评估工作是一项专业性和技术性都很强的工作，没有一定专业知识人员进行的评估，就很有可能使评估工作流于形式。为建立健全党内法规制度立法后评估制度，可以发展民间评估机构，更多地发挥民间评估机构的作用，以促进工作的开展。
总之，党内立法工作是党内法规制度建设的一项基础性工作。推进党内立法科学化不仅要健全以上党内立法各机制，还要健全法规制度起草机制、法规宣传机制、法规清理机制等制度。只有健全和完善科学立法的体制和机制，加强制度化建设，才能适应科学立法、民主立法的要求，不断提高党内立法的科学化水平。
注释：
①对此，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第九条规定：“中央党内法规制定工作规划和计划在执行过程中需要变动时，或由中央进行调整，或由中央纪律检查委员会、中央各部门提出书面报告，经中央审定后进行调整。”参见中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年9月版，第707页。