论政府公共管理在我国社会保障中的作用_社会保障资金论文

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社会保障是政府公共管理的重要组成部分。政府介入社会保障的范围和程度是社会保障的层次性、社会保障发展的不同阶段决定的。本文将在对国外社会保障中政府公共管理的经验与教训进行比较和吸收的基础上,从我国政府在保障体系建设中的主要职能任务、政府对社会保障机构的管理和监督、社会保障机构的内部管理等方面论述我国社会保障制度中的政府公共管理职能。

在对经济基本无干预的放任主义时代,西方政府仍拥有一定数量的社会公共事务管理职能,它要建设并维持某些公共事业及某些公共设施,也就是后人所言的提供公共物品。从19世纪起,西方各国随着资本主义经济的迅速发展,诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重。于是,资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定,不得不承担越来越多的以增进全民福利为核心内容的社会事务,以德国为创始者的福利国家开始出现。十九世纪80年代的俾斯麦执政时期,德国就先后通过了疾病、伤残和老年3项保险法案,到第二次世界大战前,一个以疾病保险、工伤保险、养老保险和失业保险为主要内容的社会保障体制就在德国基本形成。瑞典后来居上,1932年社会民主党上台后,瑞典政府积极推行所谓福利国家的各项决策,以逐步实现从“摇篮到坟墓”的庞大的社会福利计划,与欧洲国家政府的主动性相比,美国的联邦政府早先是很少关心社会福利的,人们在观念上一般认为,社会救济和社会保障只是地方政府和慈善机构的事情。1929—1933年的大危机所造成的社会震荡,既改变了人们的传统观念,否定了自由放任和廉价政府观念,形成了建立社会保障的舆论压力,也迫使统治者为了制止社会崩溃,不得不认真考虑社会保障政策。1935年在罗斯福的努力下,美国政府通过了第一个由联邦政府承担义务的、全国性的、以解决老年和失业问题为主题的社会保障立法,将美国也推上“福利国家”的道路。

战后,凯恩斯主义的影响和福利国家趋势,使西方各国政府在社会保障及其他社会公共事务方面的作用普遍增长,政府公共管理职能的范围扩大到了人类生活的各个方面,不仅包括提供更多的基础设施和公共设施,而是还包括为教育和医疗卫生提供更广泛的支持。即使在向美国这样一个被公认为是西方各国中政府职能最小的国家,政府的公共管理职能也是似乎是无穷无尽的,他要为年老、病死、无依无靠、伤残以及失业提供保障;为老年人和穷人提供医疗照顾;为小学、中学、大学和研究生提供各级教育;为穷人提供住房和适当的实物、制定职业训练和劳动力安排计划等。

我国是社会主义国家,国家在社会保障制度中起着主导作用。社会保障更是政府公共管理的重要组成部分。

一、政府介入社会保障的范围和程度

政府介入社会保障的范围和程度是由以下几个方面所决定的:

1.由社会保障的层次性所决定。随着社会的发展和进步,社会保障的内涵扩大到包括社会福利和社会服务等广义的范畴,由风险防范与救助拓展到生活质量的总体提高和改善。社会保障其最初动因是保障人类生存的基本需要。因此,社会保障体系建设中就应该把基本生存保障作为第一层次。这一保障层次是由人的生存需要所决定的,而且超出了人的抵御能力。实施这一保障,是人道主义的要求,是一个国家主权范围内取得合法居住权的全体社会成员都有权利享受的,是公民权的体现。从这个意义上讲,必须也只能由政府来对其实施保障。社会保障体系的第二个层次是社会保险。在这个层次上,政府要制定相应的法律要求全体社会成员参加保险,并且对保险金的缴纳比例、缴纳方式、费用分担、基金管理等都要作出明确的规定,制定法规政策。社会保障的第三个层次是社会福利,它除了保障服务对象一定的生活水平外,还要在此基础上提高人们的生活质量。从这个角度上讲,社会福利的提供者应主要是政府,因为这种产品具有不可分性和非排它性。

2.由社会保障发展的不同阶段决定。纵观世界上主要发达国家的社会保障制度建设,其保障水平都经历了从低层次到高层次的发展过程。社会保障的水平受制于经济发展水平,政府全方位承担社会保障职能只有在经济高度发展的基础上才能实现。

二、国外社会保障中政府公共管理的经验与教训

1.欧洲福利国家社会保障中的政府公共管理。战后西欧各国政府在社会保障制度中全面承担了增进社会成员普遍福利的责任,这对推动社会保障制度的发展起到重要作用。国家过多的干预社会保障事业,有可能导致不良的后果。社会经济资源中有越来越大的份额落入政府手中,由政府直接支配,有可能削弱市场机制的作用;国家全面包揽了社会成员保障项目,有可能使一部分人滋长依赖国家,靠社会保障过日子的心理和懒惰行为;社会保障和社会福利的扩大,培育起庞大的福利机构,有可能滋生浪费大、效率低和官僚主义问题。

2.新加坡中央公积金制度中的政府公共管理。新加坡中央公积金制度值得我们借鉴。首先在于它具有基本的保障功能,通过强迫性储蓄来实现职工的基本退休养老的自我保障机制,另外它还具有有效的激励机制。中央政府直接管理公积金,运用公积金制度直接参与和调控社会经济活动,公积金储蓄的管理和使用有严格的法律保证。

3.智利社会保障制度的政府公共管理。政府强制性地规定每个公营和私营单位的所有从业人员都必须参加社会保险,养老基金由私人管理机构经由国家批准成立的退休基金管理公司管理,国家对于基金公司的运营活动进行严格的监督,具体工作由劳工部负责。国家要监督各基金公司中的资金流向、贷款发放、投资内容、投资方向,控制各种证券的发行,以尽量减少基金运营的风险、保障劳动者的权益。智利新社会保障制度成功的原因是多方面的。宏观经济体制的配合、严格的法律制度和政府的严格监控,是社会保障改革成功的重要原因。

三、我国社会保障制度中的政府公共管理职能

1、政府在社会保障体系建设中的主要职能任务。政府作为社会保障的最大的主体和坚强后盾,它在现阶段社会保障体系建设中的主要职能任务是:积极进行社会保障税(费)的研究,设计社会保障税(费)的征收方案,为社会保障的基金筹措提供稳定可靠法定的来源;调整现行财政支出结构,通过调整增量财力和存量财力入手,实现预算内财力并举,根据政府、企业个人合理负担的原则,筹措社会保障资金;重点解决好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题、企业职工基本养老问题以及城市居民最低生活保障问题;尽快建立社会保障预算体系,制定社会保障政策。政府部门主要是财政、劳动部门必须了解并掌握各项保障政策的内容,适时调整收支政策和收支结构以满足需要。保障政策的制定要体现不同地区的不同情况。

2、政府对社会保障机构的管理和监督。根据政事分开的原则,国务院劳动行政部门负责全国的社会保障金的征缴管理和监督检查工作,各级地方人民政府劳动行政部门负责本行政区域内的社会保障基金的征缴管理和监督检查工作,而具体的社会保障业务——社会保障金的征缴、发放和基金投资——则由专门的社会保障机构来进行。社会保障机构是政府设立的专门管理是社会保障运行的机构,虽然与政府的社会保障行政管理部门不同,但由于它是受后者的委托开展工作的,因此它同社会保障管理部门有着千丝万缕的联系。政府如何对社会保障机构进行有效的监督,保障社会保障基金的保值增值,同时又不过多地干预社会保障机构的正常工作,是一个值得探讨的问题。

(1)政府对社会保障机构的管理。根据政事分开的原则,政府部门对社会保障机构的管理,应属于间接性的、宏观的管理。政府行政主管部门通过制定社会保障方面的方针、政策、法律和法规,来规范社会保障机构的行为。具体来讲,政府主要对以下工作负有职责:制定社会保障方面的法律、法规;组织研究社会保障长期预测和规划,编制国家长期的社会保障发展规划、制定全国统一的社会保障的缴费收入支出标准,对社会保障机构进行管理、监督和检查。而社会保障机构,要在这些法律、法规的约束下,独立地进行社会保障业务。即社会保障费用的收缴、发放、资金投资,建立和管理基本养老金和医疗保障金的个人帐户,同金融机构等主要做好相应的服务工作等。政府还应建立相应的社会保障仲裁机构,对社会保障中出现的法律纠纷进行调解和仲裁。

(2)政府对社会保障机构的监督。政府有责任组织社会保障监督机构,来对社会保障机构的工作进行监督和检查。监督组织应由政府代表、企业代表、公众代表(包括职工、个体经营者、离退休人员)组成,定期听取社会保障金收支、营运及管理的汇报,并应当委托审计部门和审计机构,对社会保障机构的财务收支、资金管理和运营情况进行审计,及时向社会公布。

3、社会保障机构的内部管理。社会保障问题与千千万万人的生活密切相关,社会保障机构运行的好坏,也直接影响到广大人民群众的生活质量。如何保证社会保障机构能够有效的工作,并能提供良好的服务,是社会保障内部管理的核心。社会保障机构应制定社会活动的财务、会计、审计和统计制度,保证社会保障资金的合理流动。其次,社会保障机构应建立全国统一的管理信息系统,这不仅方便个人对社会保障金的查询、提取,也有利于社会保障机构对社会保障的管理,尤其是养老保险和医疗保障个人帐户的管理,并可以监督检查个人的社会保障行为是否合理、合法,尤其有利于劳动力的流动。

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