政府信息公开≠档案信息公开，本文主要内容关键词为：信息论文,档案论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布，再度激起人们对档案信息公开与开放的关注。《条例》规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”但《档案法》规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”于是，人们产生疑问，已经列入政府信息公开范围的文件材料，“在政府机关已经予以公布，待归档保存一定年限移交档案馆后反倒要经历‘形成满30年’的考察，从逻辑推理上似乎具有讽刺意义，从现实执行上似乎也存在程序矛盾，”①这“势必影响公众对档案的需求、档案馆的公众形象及档案的开放进程”，②大家纷纷建议，要求修改《档案法》，“使档案法律体系中的相关条款与《条例》相一致”，③凡“与政府公开的信息内容相同的馆藏档案自然也应纳入开放范围”，“已归档的政府公开信息，在接收进馆后就应该即时予以开放。”④否则，具有价值的文件，到满30年后再向社会开放，“就造成了文件在其价值最高的时候无法为公众所知，为社会所利用，这是对信息资源的高度浪费。”⑤对此，笔者有着不同的看法。
一、政府的公开信息与其相对应的档案不能画等号
承载政府公开信息的文件(以下暂限于人们通称的“已公开现行文件”)与其内容相同的馆藏档案，二者既有联系，又有区别。
所谓联系者，即档案是由文件转化而来的，已公开现行文件，经归档处理，当然可以变成档案，进入档案馆就成了馆藏档案，这是众所周知的。
所谓区别者，文件转化为档案是有条件的，并非所有文件都可以转化为档案，它必须经过办理完毕、区分价值，对于有长期保存和利用价值的文件，再按照一定规律整理以后，才能真正转化为档案。同时，文件归档有法定的范围，尤其要强调归档文件的原始性，即不具有原始记录性的文件，不能随意转化为档案。就拿现行文件来说吧，一份已公开的现行文件，人们能够识读到其中的内容信息，而当该份文件归档的时候，档案人员还要收集这份文件形成过程中产生的背景信息，如文件的起草人信息、修改经办人与修改经办信息、签发人与签发信息，等等。这些背景信息与正式颁发的文件一起，构成了该份文件的档案。也正是这些背景信息，保持了该份文件的原始记录性，使得该文件具有了档案的本质特征。一份重要的公文，正式发布时只有短短的几页纸，但当它归档时，要形成数十甚至数百页档案，道理就在这里。所以，从信息量来讲，一份已公开现行文件与其归档的档案是无法画等号的。换句话说，已公开现行文件与其归档的档案有一定的联系，但完全不是同一个事物或同一个概念。
文件内容信息可以公开，并不表明该文件的背景信息也可以公开。文件在形成过程中所产生的背景信息是极其复杂的，由于它要经过多个经办人之手，每个经办人都会在文件的底稿中留下经办痕迹(在电子文件中就称之为元数据)，这些“痕迹”或多或少地代表了每个经办人的思想和观点，在日常的文件起草过程中，不同经办者之间产生意见分歧是很正常的事，有时甚至达到冲突的程度。而这些不同意见分歧，在正式文件中是反映不出来的。对于这些文件形成过程中产生的背景信息，世界各国的政府都是极为重视并严加保护的，如果任其扩散与流传，将严重干扰公务人员正常履行职责，公务人员为了保护个人利益和名声，甚至不惜牺牲公共利益，而不讲真话。
文件载体上的密级信息也是该文件的背景信息之一。我国的保密法规规定，凡是对外公开的密级文件，在公开时，必须隐去原有的密级信息。我国的许多党政文件，都采用了先党内后党外传达，然后再向全社会公开的程序。这类文件在制发时，往往都标有密级，如果采用加密传输，还有“加密传真”、“加密电报”、“电报”等文件形式，公开时，刊登在报刊、杂志、网络、电视等公共媒体上，这些涉密信息是不允许出现的。但是，这些文件归档时，都带有涉密烙印，所以，不少“已公开现行文件”，实际原件仍然是不能公开的。当前，大部分档案馆都设立了“已公开现行文件阅览中心”，这些中心常常用“政府公报”、正式出版的“文件汇编”、“法规汇编”代替红头文件提供利用和上网，其中一个重要原因，就是文件中所含背景信息的复杂性。
二、档案设置30年封闭期与政府信息公开并不矛盾
《档案法》规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，”给进馆档案设置了30年的“封闭期”。所谓封闭期，是指由法律规定的文件从形成到开放利用的期限，即档案的保密期限。
档案封闭期制度是随着档案开放原则的实施而逐渐形成的一种保护档案、维护国家利益和个人权利的制度。当今，世界上任何一个国家档案馆，只要实行档案开放原则，无不执行档案封闭期制度，把馆藏档案分为开放利用和限制利用两部分，其限制利用的主要依据就是法定的档案封闭期制度和保密制度。各国在封闭期制度的执行上，对封闭时间长短的规定不尽相同，短的25年，长的达80年。1968年的国际档案大会形成的决议，提出各国的文件从产生到利用之间的总封闭期不应超过30年。目前，世界上大多数国家采用了25～30年的封闭期，如法国、英国、德国、加拿大、俄罗斯等国都设置了30年的档案封闭期；美国在1972年发布第1 1652号总统令，规定档案的封闭期由50年缩短为30年。1978年，卡特总统发布12065号令，对机密公务档案文件的解密步骤作出进一步的规定，要求政府各机构对形成期满20年的机密文件作解密检查，尽可能地向公众开放；如果期满20年仍不能开放，到30年期满自动解密，必须开放。
国内外的档案开放实践证明，实行档案封闭期制度不仅有利于维护国家和公民的利益，而且保护了公务人员独立、客观、公正地履行个人的职责的权利，保证了公文的质量；实行档案封闭期制度有利于档案馆与档案移交单位之间保持信任关系，从而使档案完整、齐全、按时地移交进馆，而且有利于档案馆在机关与社会公众之间、在保护个人隐私权和公民信息利用自由权之间，保持适度独立的立场，从而最大限度地保证双方利益不受侵害。
档案封闭期制度的实施与政府信息公开并不矛盾，也不会影响政府信息公开法的正常贯彻与实施。首先，就时间来讲，政府信息公开在前，档案馆实施封闭期在后，封闭期制度不会阻碍政府信息的公开；其次，就内容来讲，政府的公开信息与档案既有联系，又有区别，两者不是同一个事物或同一个概念，公开是公开应该公开的信息，而封闭是封闭不该公开的信息；最后，档案馆是政府信息公开查阅的场所，具有保存和提供政府公开信息的职责和任务，它不会因为相关档案的进馆而调整已经公开的政府信息，并将其重新封闭起来(也不可能)，所以，档案封闭期制度的执行丝毫不会影响已公开政府信息进馆以后的再利用。
正因为档案封闭期制度的科学合理性，所以，各国在制定和实行政府信息公开法等有关法律规定时，并没有否定或废除档案封闭期制度，无论是英国、美国等欧美国家，还是韩国、日本等亚洲国家，都无一例外地在推行政府信息公开的同时，继续维护档案进馆的封闭期制度，目前还未听说哪个国家实行政府信息公开法之后，对本国的《档案法》中规定的档案封闭期制度进行废止和修改的。为防止人们对档案封闭期的误解，日本在《信息公开法》中还明确规定，“政令规定的公文书馆(档案馆)及其他机关保有的具有历史、文化价值或作为学术研究之用的资料，需要特别管理的，不作为适用文书”，不适用于《信息公开法》。⑥
三、政府信息公开查阅场所建设是对档案封闭期制度的有效补充和最好保障
《条例》第三章第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”这是《条例》对档案封闭期制度的有效补充和最好保障。
把国家档案馆设置为政府信息公开查阅的场所，它不仅赋予了各级国家档案馆为公民、法人或者其他组织提供政府公开信息的重要职能，拓展了档案馆功能和范围，而且，从法律层面讲，它是对我国档案30年封闭期制度的完美补充，它从根本上解决了封闭期以内的政府公开信息的保存和利用问题。
行政机关及时地向国家档案馆提供主动公开的政府信息，国家档案馆要配备相应的设施、设备，来保存和管理这些公开信息，并及时地向社会提供利用。《条例》没有对国家档案馆保存政府公开信息的年限作出具体规定，档案馆既可以接收和保存当年的政府公开信息，又可以收集和保存历年的政府公开信息。也就是说，档案馆既是政府现行的公开信息的查阅场所，又是政府过时的(历史的)公开信息的查阅场所，老百姓在档案馆既能获得现行有效的法律法规政策文件，又能查到已经失效成为历史的法律法规政策文件，这是档案馆特有的功能，是其他公共图书馆和政府部门的信息公开场所所不具备和无法比拟的。《条例》把档案馆设置为政府信息查阅场所，也表明了我国政府对政府信息公开的诚意和决心，通过档案馆，建立政府信息公开查阅的长效机制，保证公民能够长期享有查阅政府各个历史时期公开的信息的权利。从档案馆既是政府公开信息保存和利用的场所，又是政府档案保存和利用的中心这双重职能来分析，我认为，档案馆保存政府公开信息到30年，应是顺理成章的，30年后，其相应的档案开放了，该公开信息也就完成其历史使命了。
有人担心，政府公开信息变成档案，进馆以后又要经历漫长的封闭期而无法利用。这是杞人忧天的凭空想象。我国当前开展“已公开现行文件中心”建设的实践证明，各中心收集、保存和提供的“已公开现行文件”，很少有时间限制，一般从最近三、五年的文件开始收集，逐年往前延伸，多的延伸到解放以来。所以，现实生活中也不存在政府已公开现行文件，到了档案移交进馆又重新锁入库房，公众无法利用的问题。今后，随着“政府信息公开查阅场所”法律地位的确立，国家档案馆必将更加规范地把政府公开信息公开到底的。同时，把已经公开的政府信息，进馆后又重新封闭起来的说法，从逻辑上讲，也是错误的。既然已经公开的信息，就不可能再重新封闭起来，信息不存在二次公开和开放的问题。
国家档案馆既是政府信息公开查阅的场所，又是档案公开信息利用的场所，二者是并存互补的，不存在相互取代的问题。人们可以在政府信息公开查阅的场所获取30年以内的政府公开的信息；同时，人们又可以在档案公开信息利用的场所，获得自形成之日起满30年以上的档案公开信息。这是《档案法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》共同赋予国家档案馆的职责，也是这两大法律法规在政府信息公开和档案公开上的最完美的结合。
总之，政府公开信息与其归档的档案信息，在内容、形式、信息量上，存在着很大的差异，把它们随意混为一谈，对档案馆的档案封闭期制度妄加评论，甚至提出取消档案封闭期制度，要求进馆档案的开放与《条例》中的政府信息公开接轨，“自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，这是极不严肃和违背档案科学的。设置档案封闭期制度是每个政府信息公开国家所共同遵循的，它与政府信息公开制度并不矛盾。我国的《中华人民共和国政府信息公开条例》把国家档案馆设置为政府公开信息查阅的场所，更是从根本上解决了政府公开信息在档案开放之前的保存、管理和利用问题，是对《档案法》的科学补充和完善。
注释：
①陈永生：《从政务公开制度反思档案开放——档案开放若干问题研究之二》，《浙江档案》，2007年第7期
②④《政府信息公开：大势所趋，慎思而行》，《档案学通讯》，2007年第6期
③李泽锋：《论〈政府信息公开条例〉与政府信息公开组织体系的构建》，《档案学研究》，2007年第5期
⑤黄静：《政府信息公开与档案利用服务工作整合的可行性研究》，《档案学通讯》，2007年第6期
⑥马长林等：《档案信息公开理论与方法》，2007年10月，上海社会科学院出版社出版