试论政府经济职能调整过程中的财政转移支付，本文主要内容关键词为：过程中论文,试论论文,职能论文,转移支付论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府经济职能是一种贯穿于社会经济运行始终的政府行为方式。在不同经济体制模式下或在同一经济体制的不同时期，政府经济职能发挥作用的程度和范围是不同的。为描述这种景况，本文着力对政府经济职能的手段形式展开分析，认为在不同经济体制背景下政府经济职能存在着主次性，其随着经济体制模式的转轨而出现调整。以目前我国正在进行的分税制财政体制改革而论，这种主次性调整便和分税制实施过程中的财政转移支付有着密切的联系。本文力图对这种密切联系的某些重要方面进行研究。
引论
政府经济职能，系指政府在组织、领导、协调社会经济运行和经济发展过程中进行各种经济性或非经济性活动时所履行的职责及发挥的功能。从学术性观点分析，政府经济职能可谓是一个抽象而具体的概念。言其抽象，是由于此概念的内涵和外延可一般性地理解或解释为政府领导和组织经济建设时进行的一切活动所履行的职能；谓其具体，乃是因为政府经济职能的实施，必须通过代表政府的各级职能机构（如财政、金融等职能机构）对社会经济活动进行总体性的规划、控制、协调、服务、监督等才能实现。
分析和研究政府经济职能的一般性，有必要概要性地描述政府经济职能的社会属性。一般来说，政府经济职能的存在和发展，是社会生产力发展的客观要求，它不受社会制度或经济体制模式的制约，并在不同社会经济体制或在同一经济体制的不同经济模式中有着不同的表现形式，这是政府经济职能一般的社会经济属性；另一方面，任何社会为了适应生产力和社会发展的需要，都必须组织和领导社会经济活动，并具有反映社会制度特征之经济活动的组织方式和实施手段，因而政府经济职能不可避免地会在一定程度上体现出社会生产关系的属性。值得指出的是，判断某一特定社会制度中政府经济职能的趋势与强弱，不能仅仅限于对政府经济职能的属性分析，而应在这一分析的前提下进一步研究在不同的社会制度中政府经济职能发挥的程度和范围。
在奴隶社会和封建社会中，由于社会生产力水平低下，政府经济职能发挥的程度和范围是极其有限的，在其初始阶段，国家只是兴办或管理那些家庭或地方小共同体无法承担的诸如整治河流、修筑道路及灌溉工程等经济事务。但随着商品经济的出现和发展，经济领域中出现囤积居奇、高利贷以及商业利润和利息等现象，于是，奴隶制或封建制国家便开始了对市场商业活动进行某种形式的干预和调节。到了生产力充分发展的资本主义社会，随着生产社会化程度的逐步提高，社会再生产各环节的内部联系越来越密切，即社会的生产、交换、分配、消费各环节之间的依存关系和制约关系越来越复杂，资本主义国家干预经济的职能便逐步趋于强化，尤其是进入本世纪三十年代以后资本主义国家运用财政和金融手段对经济生活进行全面的控制和调节，而本世纪六十年代美英等国步入所谓凯恩斯时代便是政府经济职能空前加强的明证。
社会主义经济是建立在生产资料公有制基础之上，并以生产社会化为经济运行特征的。国家组织和领导经济建设之所以成为政府的基本经济职能，同样也是由社会生产力发展水平和生产社会化程度决定的。社会化大生产客观上要求国民经济有计划按比例发展，产业结构大体合理和平衡，从而使得社会生产和社会需要处于相对平衡态，但由于国民经济各部门、各地区、各企业之间存在着错综复杂的经济联系和物质利益关系，这便要求政府必须为社会再生产提供协调而有秩序的外部经济环境及有利于经济运行和发展的诸种经济条件，从而有效地组织和管理整个社会的生产。另则，社会主义经济具有计划性和全局性的特点，这也决定着政府有必要对整个社会的经济活动进行调控，以消除或减轻市场机制的盲目性对社会经济的干扰和震荡。
政府经济职能的一般性，不仅体现在它寓于不同社会制度或不同经济体制背景之中，而且也反映为政府经济职能实施时所表现出来的某些共同的职能手段形式，即计划、组织、调节、控制、监督、服务等职能手段形式。但是，以这些职能手段形式而论，我们至为关心的，不是它们发挥作用的具体过程及其表现形态，而是这些作为政府经济职能一般性之表现的职能手段形式在不同经济体制中，尤其是在经济体制转轨过程中的主次位置及其转换；也就是说，在不同经济体制背景下或在同一经济体制下的不同时期，政府主要运用哪些职能手段形式，从而反映出哪些是政府的主要经济职能，哪些是政府的次要经济职能，以及这些主次经济职能在体制转轨阶段如何实现调整或转换。
政府经济职能的主次性调整
政府经济职能的主次性及其调整，是政府组织、领导经济活动所客观存在的现象和过程，但迄今为止，学术界关于政府经济职能的主次性，尤其是关于政府经济职能之主次性调整的分析，尚不多见。作为一种学术性的理论探讨，有必要对这些问题展开讨论。
我认为，政府经济职能的主次性划分是针对政府管理或干预经济的程度及范围而言的，我们可以把政府在某一特定时空中作用于经济运行程度深、范围广的职能称之为政府的主要经济职能，而将那些影响经济运行程度浅、范围狭的职能称之为政府的次要经济职能。要清晰地阐述或论证政府经济职能的主次性及其调整过程，一方面必须对政府经济职能的主次性有明确的界定和划分，另一方面则需要将其置于特定的经济体制及其运行之中，并在阐述和论证的过程中借助于使政府经济职能得以发挥功能的职能手段形式。我们用职能手段形式的变化来展示政府经济职能的调整或转换，或许是寻觅到了一种描述政府经济职能主次性调整的方法和途径。
从政府管理或干预经济运行的职能手段形式考察，运用不同的职能手段形式，则政府经济职能发挥的程度和范围是不同的。例如，政府运用计划、控制等职能手段形式就要比运用调节、监督等职能手段形式更深层次、更全面地管理或干预着经济运行（这并非意味着更有效率）；即便是运用同一种职能手段形式，也存着程度和范围的区别，如以政府运用调节这一职能手段形式而言，就存在着全面调节和局部调节，重点调节和轻微调节等方面的区别，探究政府如何运用这些职能手段形式干预经济运行的各个侧面，有着远远超出本文范围的意义，但我们单从职能手段形式的变化尚不能揭示出政府经济职能的主次性调整，它必须同特定的经济体制模式及其转换相联系，必须以特定的经济体制模式为背景来揭示职能手段形式的变化，从而反映出政府经济职能主次性的调整或转换过程。
下面的分析既可以看成是对历史的概要描述，也可以理解为对本文主题的扼要论证。
众所周知，在自由放任的资本主义经济体制中，政府曾对经济采取完全不干预政策，整个社会的生产、交换、分配、消费基本上受制于价值规律和市场机制。在当时的经济运行法则和秩序下，政府经济职能主要局限于税种、税率的轻微调节，公共财政支出的安排以及对外贸易顺逆差监督等方面，并且这些调整或监督的程度也是十分有限的。可见，在自由竞争的资本主义经济中，政府对经济运行的管理主要采取轻微调节或监督等职能手段形式，因而我们可以认为，政府对经济运行某些领域的监督或微调，是该时期的政府主要经济职能。然而，当资本主义经济进入以垄断为特征的经济体制后，政府便开始了对经济的全面干预，简而言之，就是运用财政、金融等手段对国民经济运行的诸方面进行全面的调控。由此可见，随着资本主义经济运行模式的转变，从而政府经济职能的主次性也出现了转变和调整，即资本主义经济进入以垄断为特征的运行模式以后，原先自由竞争模式中政府的主要经济职能（监督和微调职能）便转变为次要经济职能，而对经济运行的全面调控则开始成为政府的主要经济职能。
社会主义经济体制及其运行模式的产生和发展主要经历过两个阶段（迄今为止，我国经济运行模式的变化大体经历了三个阶段，关于这个问题，下文将会概要论及）。在斯大林经济思想占统治地位时期，苏联、东欧、中国等社会主义国家均实行计划经济体制，就计划经济体制中政府经济职能的发挥及其主次性而论，组织、计划、控制等手段，可谓是政府经济职能借以实现的主要职能手段形式，因之，我们可将国家对经济运行的组织、计划、控制等视为该体制下政府的主要经济职能；但随着社会主义各国纷纷进行经济体制改革，进而随着集权的计划经济模式向分权的市场经济模式的转变，社会主义国家管理经济的职能手段形式便发生了变化，即由原先的以计划和控制为主体的职能手段形式转向以调节和监督为主体的职能手段形式，于是政府主要经济职能（计划、控制经济运行和经济发展）便转变为次要经济职能，而原先计划体制中那些调节、服务、监督经济运行等被定性为政府的次要经济职能，则随着经济运行模式的转变而成为政府的主要经济职能。
中国经济运行模式变化的大体状况可概括为以下三个重要阶段：1.从建国初期到七十年代末的完全计划经济的中央集权运行模式；2.自七十年代末延续于九十年代初的计划经济为主、市场调节为辅（乃至于计划与市场并重）的双轨经济运行模式；3.九十年代初期迄今之逐步递进展开的社会主义市场经济运行模式。显然，在这三种经济运行模式相继变化的过程中，政府经济职能的主次性以及与此相适应的职能手段形式不可避免地出现了调整和变化。除了以上所分析的调整和变化外，需要补充说明的，是在双轨经济运行模式中，政府管理经济的主要职能手段形式由原先计划经济模式中的计划、控制等形式转变为计划和调节并用的方式。于是，政府主要经济职能中的计划、组织、控制行为有所削弱，而政府调节经济运行的职能（计划经济体制中的次要职能）则有所加强，从而同计划职能并列成为双轨经济运行模式中的政府主要经济职能。同样，随着我国双轨经济运行模式向市场经济运行模式的转换，政府管理经济的职能手段形式，进而政府经济职能的主次性也不可避免地出现调整和变化，尽管这些调整和变化的一般图景同当年苏联、东欧等社会主义国家相差无几，但在宏观调控层次上，我国调控的力度和层面则有所改变。也就是说，实行市场经济体制后，政府直接计划、组织社会生产和流通的职能逐步趋于淡化乃至于基本消失，而运用财政、金融等进行间接宏观调控业已成为政府的主要经济职能。
分析和阐释了政府经济职能一般及其主次性调整，本文的主题和逻辑的进程便要求我们对下面的分析做出一些界定和说明：1.单纯分析政府经济职能可以不同的经济体制或模式为背景，但研究目标转向分税制及其派生领域时（如财政转移支付），则分析的体制背景必须界定为市场经济体制。2.在市场经济体制下，政府经济职能的自觉发挥往往要利用价值规律和市场机制，并且表现出明显的市场行为特征，但为了不让分析过于复杂化，我们将舍象掉政府经济职能与价值规律和市场机制交织于一起的情况。3.政府经济职能发挥的具体过程，除了借助于以上描述的职能手段形式外，还必须通过诸如财政职能、金融职能等去实现，鉴于财政转移支付是财政分配职能的一种重要形式的具体化，因而我们分析财政转移支付问题时或多或少会涉及到财政职能。4.财政职能之于财政转移支付与政府经济职能间的中介作用，表现为通过对财政职能的分析，反映出政府经济职能与财政转移支付之间的关联性，这种关联性的点和面是多维而复杂的，为分析方便和突出分析之主题计，我们仅考虑在政府经济职能主次性调整之际实施财政转移支付可能会面临的问题，当然，财政转移支付的某些重要的规定性，下面的分析仍会有所涉及。
政府经济职能主次性调整阶段实施财政转移支付可能会面临的问题
随着经济体制改革趋向于市场经济体制，我国的财政体制改革也逐步摆脱分级包干而定位于以分税制为模式的财政体制。分税制的设计和运行，主要包括中央与地方政府的收入划分、事权界定以及建立各级政府间的财政转移支付体系。就建立和实施财政转移支付制度而论，分析和研究政府经济职能及其主次性调整对实行财政转移支付制度的影响，或许能在理论和实践两方面给我们另一种侧面的启示。
如上所述，社会经济体制及其运行模式的变动，会导致政府经济职能及其主次性的调整变动，但该问题之相关性的另一面，则是政府经济职能变化也可在一定程度和一定范围内反映或引致社会经济体制及其运行模式的变动。因此，我们对政府经济职能变化的考察（在这里，主要是对政府经济职能主次性调整的考察），可在一定程度上归结为对社会经济体制及其运行模式变化的考察。
转移支付（Transfer）这一英文翻译过来的词汇，原意是“转移”、“转帐”，后被应用于经济理论而成为西方经济学和西方财政学的一个理论概念。在社会主义传统经济体制或双重经济体制中，虽然政府有着转移支付性质的财政活动，但传统社会主义财政学却没有这样的提法或概念。在当代西方财政学中，财政转移支付是作为中央政府财政支出的一个部分或一种形式而存在的，它主要包括社会保障和收入保障支出、各类补助金支出、公债利息支出等；比较成熟的转移支付制度主要包括转移支付的作用目标、收入来源、数量规模、支付标准、承办机构等内容。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有很大比重，转移支付已成为其处理中央与地方政府关系的普遍作法和基本方式。由此可见，无论是从理论抑或是从实践来考察，财政转移支付都是发源于西方发达的市场经济国家，因而其实施的体制背景必须是市场经济体制。
实施财政转移支付以市场经济体制为背景，就是要求国家财政在执行分配职能或资源配置职能时，社会经济运行体系必须具有较为完善的市场机制，即必须具有较为完善的价格机制、利润分配机制、工资机制等，从而保证财政职能和转移支付制度能在市场机制的协调下顺利运行。但在我国现阶段，社会经济体制正处于转轨时期，市场体系不完善和经济运行机制摩擦等问题双向存在。以市场体系不完善而言，现实的情况是，在体制转轨的初期甚至中期阶段，商品市场虽初具轮廓，但以金融市场为主要内容的生产要素市场只是处于雏形或初级发展阶段（按市场经济体制的要求和标准）。就经济运行机制之摩擦而论，在经济体制转轨的过程中，行政机制和市场机制同时并存，共同调节着经济运行，但这种共同调节所引致的问题是，行政机制通常会受到市场机制的干扰，而市场机制则往往被行政机制部分抵消。因此，我认为，在经济体制转轨、政府经济职能主次性调整的初期阶段，按照分税制之财政体制的框架来全面实施财政转移支付制度所面临的首要问题，便是经济体系中暂时缺乏保障转移支付制度有条不紊实施的外部经济环境，即缺乏完善的市场体系和健全的市场机制。
政府间转移支付制度是“分税制”体制的一个重要组成部分。我国实施转移支付制度的初衷，是试图通过中央财力的转移分配来调节地区间经济发展的不平衡，从而达到运用财政分配职能贯彻中央宏观调控政策的目的。但问题在于，“分税制”改革是伴随经济体制转轨而进行的，或进一步说，财政体制改革是在政府经济职能主次性调整阶段发生的，即政府主要经济职能已由原先计划、组织、控制经济运行转变为调节经济运行。在此前提下实行“分税制”，实施财政转移支付制度所面临的显而易见的问题之一，则是不可能在财政体制上一步到位，实现中央与地方真正的分级管理，地方政府不可能在较短的时间内成为相对独立的一级财政。这个问题能否解决是实施财政转移支付制度的基本前提。
事实上，在我国的财政史上，这个基本前提始终是不存在的。从建国初期到七十年代末，我国的财政分配权基本上集中于中央，地方财政只是执行收支计划的单位，不具有独立的一级财政；1980年起实行“分灶吃饭”的财政体制改革，但“包干制”运行的结果仍然表明中央与地方财政在很大程度上的一体性；1994年开始实行分税制的财政管理体制，但到目前为止，这次改革只是规范了中央与地方财政收支划分关系的基本框架，并未真正做到按税种统一划分各级政府的财政收入来源以及做到分级独立编制收支预算，中央与地方财政仍未真正实现分级管理。无怪乎有人称目前的分税制是一种新老体制同时并存的混合型体制。在我看来，我国现阶段缺乏实行转移支付制度之基本前提的原因，不是由于分税制之财政体制改革的设计不具备这一基本前提，而是因为政府为减弱经济体制转轨和财政体制改革而引起的社会震荡所采取的一系列过渡性政策使然，只要体制转轨尚未完成，地方政府便不可能在较短的时间内成为相对独立的一级财政。
实行分税制后，一国的财权相对集中于中央，事权则大部分下放给地方（除国防、外交外），地方履行其事权不足的财力，原则上由中央政府采取转移支付的方式解决。但根据发达市场经济国家实行分税制的经验或从我国分税制的发展前景推测，由于经济体制转轨、进而政府经济职能主次性调整的影响，实施转移支付制度将会面临以下问题：（1）容易导致地方政府之间为争取中央补助金而互相攀比，争论的焦点将会围绕影响补助金分配的重要因素展开，如一般性拨款和指定用途拨款的比例划分，各因素占补贴金总额之比重，机动财力的规模及分配方向等等。（2）较之以前，地方政府的预算安排处于相对被动状态，从而在一定程度上影响了地方发展事业的主动性，这是因为地方财政收支总量确定乃至于资金的调度受制于转移支付的情况，如果能保证对地方转移支付总量较多，能按时甚至提前保证资金到位，则地方便顺畅一些，反之，则地方便难以控制预算效果，如果对地方指定用途的补助过多，则不利于地方区别轻重缓急来统筹安排资金。（3）按因素法确定地方财政支出基数，不仅仅存在着同原来基数法的过渡衔接问题，而且需要完整科学的统计数据资料，其计算难度大，且必须根据每一财政年度的情况变化及时修正模型，因而基础性工作量颇大。
从发达的市场经济国家来看，中央（联邦）政府向地方财政转移支付的数额一般都比较大，成为地方政府的主要收入来源之一，如美国联邦政府对州和地方政府的财政补助金占收入的20%，占地方政府收入的36%。从中国的现状考察，财政转移支付规模的大小，的确是现阶段的难点之一，若转移支付的规模安排过大，地方难以接受，并且在管理上也确实还不具有某种机制能保证中央财政将集中上来的过多收入合理地转移支付给地方，故风险较大。反之，若转移支付的规模安排过小，则中央的宏观调控意图和目的便难以得到贯彻和实现，从而我们似乎没有必要建立一个成本颇高的规范的转移支付制度。政府间转移支付规模的确定，也是我国现阶段实施财政转移支付制度所面临的棘手问题之一。
在现阶段，确定政府间转移支付规模的困难，主要来自两方面，一是转移支付的规模刚性，二是体制改革之衔接过程中所客观存在的制度性制约。以转移支付的规模刚性来说，发达的市场经济国家实行分税制后的经验表明，转移支付的补贴总规模具有能增不能减的运行特征。具体地说，发达的市场经济国家财政对经济的调控作用，一方面是靠不同时期或不同阶段的财政政策，另一方面则是靠财政体制自身的“自动稳定器”作用。“自动稳定器”的作用是通过税收和转移支付的规模及结构来完成的，并且财政对经济的所谓反周期调节也是通过“自动稳定器”实现的。一般来说，在经济萧条时期，信奉凯恩斯财政政策的发达市场经济国家为刺激经济的复苏，通常采用低税收和高转移支付的方法，但高转移支付规模实行以后，无论经济处于何种状态，降低转移支付的规模和总量都很困难。这便在很大程度上降低了财政宏观调控的有效性和灵活性。就体制改革之衔接过程中所存在的制度性制约而论，我国现阶段建立较为规范的财政转移支付制度，至少要排除以下诸种制约性因素：（1）政府的预算体制尚不统一；（2）各级政府的职能和事权还没有真正做到明确划分；（3）中央可用于转移支付的财政资金十分有限，约束了转移支付的规模和范围；（4）基础性统计数据的不完整和不准确；（5）原有的财政分配格局因利益调整而产生的对转移支付制度的各种“反作用”。
政府间转移支付制度是分税制分级财政体制的一个重要组成部分，因此，在经济体制转轨、财政体制改革、政府经济职能主次性调整的现阶段，实施转移支付制度所面临的问题，也就是全面实行分税制将会面临的问题。不过，从问题的程度和范围考察，全盘分析分税制所面临的问题要更加深刻和复杂，其分析边界将会远远超出本文的范围。
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