“行政”（administration）义考，本文主要内容关键词为：行政论文,administration论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035-0 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-2692（2011）03-0032-08
顾名思义，“行政”义考就是考证“行政”的含义。“行政”是行政学科的最基础、最核心的概念，是行政学的逻辑起点。因此对“行政”的含义进行考证是必要的。
一、从文字构成看“行政”
从结构上看汉字，可以把汉字分成独体字和合体字两大类。由一个构字成分组成的汉字就是独体字；由两个以上构字成分组成的汉字就是合体字。汉字许多是从象形文字发展变化而来的，其最大特点是纯粹利用图形来做文字使用，而这些文字又与所代表的东西，在形状上很相像。研究文字的象形能够发现该文字最原始的含义，现代文字的含义是由此发展演变而来。本文研究的“行”和“政”，都是由两部分组成，也具有象形字的特点。
“行政”中的“行”来自象形字。按《说文解字》，“行”是象形字，从“彳”从“亍”。“彳”表示为人的两条腿（三骨相连）站立；“亍”表象为向前走。而古代的“走”则是“跑”的意思。引申的含义是“运行”、“推行”。此为一解。另一解是，“行”为左右结构状，是双人偏旁。在中国古代，两人以上为多，加上具有“前行”含义的右旁“亍”，即为“多人前行”之义。“行政”中的“政”也是源于象形文字。“政”，从“正”从“攴”。“正”是指正确的事，或正路，而“攴”，描画的是人手持鞭击打状，意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”。引申的含义是督促、引导人们去做正确的事情。行政二字连用，即把“政务”（实为统治之事）推行开来。《史记·周本纪》描述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯畔周，公乃摄行政当国”，“行政七年”[1]等，就是这个意思。
中国大陆习惯将“行政”与“管理”相连，称为“行政管理”。那么，“管理”的含义是什么？“管理”二字，在我国古代从“竹”、从“玉”。因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传·僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”的记载。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。“理”本意是指“治玉”，即把原始玉按其纹路雕琢成玉器，说明治玉是有规律可循的。《韩非子·和氏》记云：“王乃使玉人理其璞，而得宝焉”（指和氏璧）。转义则指整理、调理、处理。因此，“管”和“理”二字连用，一般是指在权限的范围内，对事物进行处理、调理或整理之意。至于“管”与“理”何时连用，难以考证，但“行政”与“管理”连用，是清楚的。
二、从词源学看“行”与“政”
在中国近代以前的辞书（如《康熙字典》）或现代出版的解释中国古典文献的辞书（如《辞源》）中，并没有“行政”一词。说明“行”与“政”两个字在古文中都具有独立的含义和用法。所以，将近代以前出现的“行政”称作“词语”，不如称作“连用”更为确切。[2]11张帆博士在《“行政”史话》一书从古汉语字典中整理了“行”、“政”的主要含义及用法。
“行”有32种不同或近似的用法，择其要者而述之。1.行走。“三人行，必有我师焉。”（《论语·述尔》）2.行驶。“夫水行莫如用舟，而陆行莫如用车。”（《庄子·天运》）3.前往。“君命召，不俟驾行矣。”（《论语·乡党》）4.巡视。“季平子行东野。”（《左传·定公五年》）5.运行。“天行有常。”（《荀子·天论》）6.从事。“闻斯行诸。”（《论语·先进》）7.实行。“子之君将行仁政。”（《孟子·滕文公》）8.行动。“疑行无成，疑事无功。”（《商君书·更法》）9.使用。“凡用禽兽，春行羔豚，膳膏香。”（《周礼·庖人》）10.行为。“仪贫无行。”（《史记·张仪列传》）11.流行。“疫旱并行，人兵减损。”（阮瑀《为曹公作书与孙权》）12.行得通。“以是求伯，必不行矣。”（《左传·哀公元年》）
“政”有17种不同或近似的用法，择其要者而述之。1.政事。“为政以德”（《论语·为政》）2.政权。“齐国之政皆归田常。”（《史记·田敬仲完世家》）3.官职。“弃政而役，非其任也。”（《国语·晋语一》）4.政令。“一政而国治。”（《韩非子·心度》）5.执政者。“并后，匹嫡，两证，耦国，乱之本也。”（《左传·桓公十八年》）6.为官一任。“为官一十政。”（洋蟠《去郡后坐》）7.通“正”。（1）正直。“故群臣公政而无私。”（《韩非子·难三》）（2）官吏。“故知时者可立以为长，无私者可置以为政。”（《管子·牧民》）（3）治理。“王者之法，等赋，政事，财万物，所以养万民也。”（《荀子·王制》）8.通“征”。（1）征伐。“吴政荆。”（《韩非子·内储说下》）（2）赋税。“均人掌均地政。”（《周礼·均人》)
可见，无论是“行”还是“政”，都有多种含义和用法。“行政”中的“行”可取“推行”、“实行”之意，“行政”中的“政”可取“政务”、“政令”之意。“行政”，简单说，就是推行政务，实行政令。
三、从发生学看“行政”
所谓“行政”的发生学，就是何时何处开始记载“行政”二字。“行”与“政”连用始于何时，观点不一。主要有三种观点：一是“行政”一词最早见于《春秋·左传》；二是“行政”一词最早见于《史记·周本纪》；三是“行政”一词最早见于清朝《纲鉴易知录》。
张帆博士考证，将“行”与“政”连用并非始于《春秋·左传》，本人赞同这一观点。因为，《春秋左传》只是出现了“行其政事”和“行其政令”的记载：“小适大有五恶：说其罪戾，请其不足，行其政事，共其职贡，从其时命。”在这里，“行其政事”的意思是“奉行大国之政。”即推行大国政务。“礼所以守其国，行其政令，无失其民者也。”在这里，“行其政令”是指施行政策法令。也就是说，“行其政事”、“行其政令”已具备了“行政”的基本含义，但二者并未连用。
张帆博士认为，“行”与“政”连用最早见于春秋战国时期，记载在《管子》、《孟子》等书籍。据《管子》记载：“罪人当名曰刑，出令时当曰政，当故不改曰法，爱民无私曰德，会民所聚曰道。立常行政，能服信乎？”另据《孟子·梁惠王上》记载：“（孟子）曰：庖有肥肉，厩有肥马，民有饥色，野有饿莩，此率兽而食人也。兽相食，且人恶之。为民父母，行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也？”充分反映了孟子的“仁政”思想。孟子劝君行仁政，“君行仁政，斯民亲其上，死其长矣。”孟子提出的“行政”多与“天子”有关，孟子的政治主张是效法“先王”，实行“仁政”。
“行”、“政”连用最早出现在春秋战国时期的文献，但作为秦汉时期的重要文献《史记》是出现“行”、“政”连用频率最高的文献。据张帆查证，130卷的《史记》，共有12卷16处出现“行”、“政”连用。《史记·周本纪》中描述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。但“行”、“政”连用在《史记》中是最先出现在《史记·殷本纪》中。《史记》主要从以下两个方面或层次使用“行政”一词，一是专指君王“行政”。如《史记》卷43，《赵世家第十三》记载：（武灵王十九年）“使王世告公子成曰：‘寡人胡服，将以朝也，亦欲叔服之……明德先论于贱，而行政先信于贵。’”二是指君王以外的人“行政”或称“摄行政”。如“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，于是伊尹放之于桐宫。三年，伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”
可见，“行”、“政”连用到秦汉时期有三种基本形式：一是指君王“行天子事”，二是指君王以外的人“代行天子事”，三是指“行政事”、“行政令”等相对具体的情况。
四、从中英文对照看“行政”
一般认为，“行政”对应的英文是administration，正如北京大学陈庆云教授所说：“早年学者在研究威尔逊的‘The Study of Administration’一文时，经过再三斟酌，认为把‘administration’译为‘行政’为宜。”[3]22与administration词义相近的词汇很多，屈文生博士在“‘Administration’的三大翻译之争”一文中重点阐述了“administration”与“government”、“management”、“executive”的语义及语用区别。[4]这是一项行政学学科的最基础性的工作，这项工作既需要语言学的功底，也需要政治学、行政学、法学、历史学等学科的学科功底。屈文生博士既是语言学专家，又是法学博士，在“administration”概念梳理方面为行政学发展做出了可贵贡献。
从词源上讲，administration（行政）源于古英语administracioun，来自拉丁语adminitrartio，是administer的名词形式。administer作为动词，源自古英语aministren和administren，它们又依次源自古法语aministrer和administrer及拉丁语administrare。由词缀ad和词根ministrare构成，意为：（1）to serve，即侍奉、伺候、服侍之义。（2）执行（行使）牧师职务。（3）实施、实行；供应、提供。（4）统治（govern）。在古语中它还指代表特定的遗嘱执行人处理（没有留下遗嘱的财产）；或仪式般地举行，典礼式的给予，其中隐含规则之意。minister作为名词，源自古英语ministre，又依次源于古法语和拉丁语minister，是词根ministrare的名词形式。在古代语汇中，它有多种涵义：（1）根据别人的命令或权威办事的人；为实现某项目的而受雇的人。（2）（通过圣职授任等）正式授权领导基督教礼拜仪式、宣讲福音和主持圣事的人，如僧侣、圣坛执事或副执事、牧师等。（3）指在其惯常职业中行使神职但从未获准或受命担任牧师的人。（4）公务员（servant）。（5）近代语义指政府部门的负责人；部长。这反映了该词的演变，同时也反映了社会政治管理方面的变迁。
从内涵上看，“administration”在英语中有多种含义和用法。如在《朗文现代英汉双解词典》中，“administration”有以下含义和用法：（1）the control or direction of affairs,as of a country or business，即管理；行政。（2）the act of putting something into operation,esp.by someone with the official power to do so，即执行；施行。（3）the act of giving the official form of a promise or religious ceremony，即（正式的）宣誓仪式。（4）the national government，在美国常常大写，指政府（《朗文现代英汉双解词典》，现代出版社，1988年10月，第15页）。但administration不仅仅用于政府方面的管理，私人部门同样可以使用，如private administration。因为administration（行政）包含了private administration（私行政）和public administration（公行政）。
英文中能够翻译为“行政”的词汇不止一个，而“administration”的含义也不仅仅是“行政”。那么，为什么将“administration”译为“行政”？张帆博士经考证认为，将“administration”译为“行政”并不是早期学者的自主选择，而是国人在深受日本影响时的无心之举。[2]1419世纪末20世纪初，中国翻译出版了日本人写的《行政学总论》、《行政法撮要》等书。康有为、梁启超等在流亡日本期间开始关注日本的行政学和行政改革，“愿我公卿，读政治、宪法、行政学之书，习三条氏之政议，择究以返观，发愤以改政，以保我四万万神明之胄；愿我君后，读明治之维新书。”[5]由于受日文书籍影响，国人在使用“立法”、“行政”、“司法”等西学概念时尚未直接接触“administration”等西文词汇。可见，当时借鉴日本的翻译和称谓，是符合实际情况的。
五、从“行政”到“公共行政”
“administration”（行政）包括“private administration”（私行政）和“public administration”（公行政）。私行政是为实现私人目的而实施的管理活动，公行政是为实现公共利益和社会福祉的最大化而实施的管理活动。公行政又可以分为国家公行政和社会公行政。行政学中的“行政”是指公行政。从行政发展史看，早期行政主要是国家公行政，随着公民社会的兴起和发展，社会公行政的范围越来越大，分量越来越重。
从行政概念发展看，由行政到公共行政，是有一个历史过程和认识过程的。行政学的创始人威尔逊1887年发表的“行政之研究”一文，题目中并未使用“公共行政”（public administration）一词，但在文中对“public administration”进行了界定：“Public administration is detailed and systematic execution of public law”（公共行政是公法的细述和进行系统执行的活动）。虽然《行政之研究》提出了政治——行政二分原则，但公共行政的传统理解在这里也被保留了下来，在很大程度上，《行政之研究》的过渡性色彩还是比较浓重的。也就是说，在威尔逊的思想中，并没有严格地把政治与行政区分开来，相反，他所强调的是，“作为美国行政科学的基础性原则，必须在实质上包含民主政策的原则”。所以，威尔逊所谈论的公共行政是与其后的学者们在“工具理性”和“形式合理性”的意义上所理解的公共行政有着很大不同的，而且他对“行政价值中立”所持的是一种保留的态度。在某种意义上，当新公共行政运动重理政治与行政的关系时，当奥斯特罗姆等人构想民主行政时，其实是在向威尔逊的回归。
据张康之教授文献考证[6]，古德诺在《比较行政法》（1893）一书中使用了“public administration”这个词语。不过，在专门讨论行政概念的章节中，却没有使用“public Administration”一词，说明古德诺并不认为“public Administration”是一个非常重要的行政概念。古德诺在《比较行政法》一书中讨论行政概念时提到了行政的五个部分（外交、军事、司法、财政、内务）和三层含义，使用的是“the administration of government”、“general administration”、“the administration of estate”、“the administration of business”等概念，却没有提到“public administration”。在该书其后的内容中，古德诺六次使用了“public administration”，其中五次都是用来指称“公共行政的法令”（decree or ordinance of public administration）的，更为奇怪的是，古德诺对“public Administration”一词的这六次使用，都是在讨论法国行政的章节中。在1900年出版的《政治与行政》（Politics and Administration）和1905年出版的《美国行政法的原则》（The Principles of the Administrative Law of the United States）两部著作中，古德诺除了在引用Robert Harvey Whitten 1898年出版的“Public Admini stration in Massachusetts”一书时出现过“public Administration”一词，而他自己却没有使用这个概念。
20世纪30年代，“public Administration”开始流行于学界。1926年怀特出版的《行政学导论》（Introduction to Public Administration）和1927年魏洛比出版的《行政学原理》（Principles of Public Administration）在书名中都使用了“public Administration”。
沃尔多1955年出版《公共行政学研究》（The Study of Public Administration）一书，在这本书中，沃尔多对“公共行政”下了两个定义：其一，公共行政（public administration）是人和物的组织与管理，目的是要实现政府的目标；其二，公共行政（public administration）是适用于国家事务管理的科学（science）或艺术（art）。沃尔多对“公共行政”和“行政”进行了区分和分别探讨。他认为，“公共行政（public administration）是行政（genus administration）这个属中的一类（species），而行政部门又是人类合作行动（cooperative human action）中的一个方面”。沃尔多在对公共行政的发生史进行总结后，概括出了四种认识公共行政的途径：第一，把公共行政首先看做是与政府、国家相关的，进而认为公共行政与维护主权、保障合法行动、提供社会福利等政治过程相关联；第二，把一切公共活动或公共事务都作为公共行政的范畴来加以认识；第三，认为公共行政就是政府所从事的事务；第四，根据结构—功能分析方法（structuralfunctional analysis），所有政府（只要它是合法的）都有一种内在的、固有的、与生俱来的、普遍的特质，这种特质就是公共行政。
究竟什么原因促成了从“administration”到“public Administration”的转变，必然涉及“public”一词的含义。何谓public？乔治·弗雷德里克森《公共行政的精神》一书对“public”一词进行了梳理。“public”（公共）一词来源于希腊语的“pubes”，意为“成熟”（maturity）之义，指一个人成熟到能够理解自我与他人之间的关系，即能够关心他人利益而超越了只关心自我利益的程度。另一个相似的词“common”则是来源于希腊语的“komois”，后演变为“koinon”，本意是“关心”（care with）。在演变为英文的common时，用来表示人与人在共事和交往中的相互关心和照顾。与“公共”（public）一词相对应的则是“私人”（private）。根据马修斯（David Mathews,1984）的看法，希腊语中表示“私人”意涵的词，一方面是指只能理解自己观点的傻子；另一方面则是指家庭的利益。[7]考虑到古希腊是把城邦利益放在首位的，希腊公民参与城邦政治活动是不可推卸的责任，而在参与城邦政治活动的时候，显然需要做到理解他人，一旦一个人能够做到理解他人的时候，也就意味着他的成熟。这样一来，“私人”一词是具有贬义的，特别是操持家务等活动是属于妇女和奴隶的事情，雅典公民则是不应做这些事情的，更不应只关注作为私人的家庭利益。今天看来，“公共”与“私人”的词义都有了很大的变化，这是因为，这两个概念都是在近代以来的领域分化过程中而获得了新的含义的，正是社会分化为公共领域和私人领域之后，使得这两个概念有了清晰的内涵。但是，正如弗雷德里克森所认为的那样，即使在词源的考察中，我们也可以看到，“公共”一词一开始就是与政治以及政治活动联系在一起的。
乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书的导言中认为，第一个明确使用了公共行政（public administration）这一术语的人是伍德罗·威尔逊。这句话不是很严谨，应该是作为学者第一个明确使用“公共行政”这一术语的是伍德罗·威尔逊。据张康之教授考证，在伍德罗·威尔逊之前，就已经有人使用了这一术语，早在17、18世纪就已经有了“public administration”一词的使用。在1688年出版的《通用学校组织》（Basic School Organization）一书中，就有“The Director of Public Administration”的用法。这里的“Public Administration”是指学校组织中的管理，而学校中的通识课教育则属于“Public Instruction”。到了18世纪，“Public Administration”一词的使用频率就高了，甚至在著作的题目中也出现了“public administration”。如，John Brown 1764年出版了“A sermon preached at a public administration of Baptism:interspersed and enlarged with testimonies From learned and judicious writers,who espoused infant-sprinkling”一书。但从这两例使用“Public Administration”的情况来看，是与现代公共行政一词的含义相去甚远。从前一例来看，考虑到17世纪的学校正处在现代教育的早期，为了同教会学校相区别，所以使用了“Public Administration”来指认新型学校的管理性质。而在后一例中，则可以看到“Public Administration”的使用已经流行了，所以才会被用来指称公开洗礼活动中的管理。
在可考的文献中，与政府相关的“public administration”一词最早出现在1726年出版的《格列佛游记》第3卷第6章中。作者乔纳森·斯威夫特借小说人物之口批判了当时的英国社会现实，构想了一位在政府以及社会腐败日益严重的情况下还能为公众的利益着想的人物。但是，文中的“public administration”一词的含义还是非常模糊的，可能包含着“政府机关”、“政府管理过程”和“统治与被统治的关系”等方面的内涵。
可见，从文学作品中的“public administration”到行政学著作中的“public administration”，从19世纪末行政学者威尔逊、古德诺的“public administration”到20世纪30年代的行政学者怀特、魏洛比的“public administration”，视角发生了很大转变。行政学的创始者更多关注的是行政的效率，新公共行政学开始关注公平和正义问题。当然，效率和公平就像一个钟摆（pendulum）在不停地摆动，行政学者和政治家在努力寻找一个合适的平衡点，尽管这种努力往往是徒劳的，但人们不会停止这种探索，因为这是人类发展的需要，也是行政学者的学术旨趣和政治家的政治使命。
在中国，行政怎样到公共行政？20世纪30年代，当“public administration”的使用在西方占据主流时，中国行政学处于初兴时期，这时国内学者开始关注和借鉴怀特及魏洛比等人的著述，开始使用“公共行政”，但对“public”一词的理解，偏重于“公务的”，强调对公务行为及其管理，以此区别政府的事务和非政治团体的事务。如曾在美国留学并深受美国行政学影响的张金鉴将“The Public Management”译为“公务管理”。[8]虽然国人将“public administration”翻译为“公共行政”，但“公共行政”一词在当时并没有受到特别的关注，《行政学之理论与实际》也没有对“公共行政”进行概念界定。50年代之后至80年代初，受前苏联影响，中国包括政治学、行政学在内的许多社会科学成为研究禁区，当然，对“公共行政”的探讨也就停滞不前，销声匿迹。改革开放后，1979年3月30日邓小平同志在理论工作务虚会上关于“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在需要赶快补课”的讲话[9]和1982年1月29日夏书章在《人民日报》上发表的《把行政学的研究提上日程是时候了》[11]一文之后，中国大陆行政学研究开始恢复。但当时普遍使用“行政”一词，只是在译介文章中出现“公共行政”。[2]19520世纪90年代之后，“公共行政”及“公共行政学”的提法受到越来越多的行政学者的青睐，以致很多“行政学”著作被改称为“公共行政学”。[2]195-196但这时，行政学者认为“公共行政”与“行政”并没有本质区别，只是认为“公共行政”比“行政”更“时髦”更符合“流行趋势”。正如行政学者彭和平所言：“我国行政学方面的著作过去一般对‘行政’和‘公共行政’未作明确区别，统称为‘行政’或‘行政管理’。目前，‘公共行政’已逐渐成为普遍流行的概念。”[11]
从内涵和外延上看，“公共行政”比“行政”更加科学规范，因为“行政”除包括“公共行政”，还包括“私人行政”。“公共行政”和“私人行政”尽管可以相互借鉴，但二者在价值追求、目标设置、方式方法运用以及后果承担等方面存在差异性。从学科发展看，从“行政”到“公共行政”是学科发展的必然。传统行政学将“行政效率”作为研究重点，新公共行政学开始关注公平正义等价值因素，这种关注至今依然是必要的。作为一门学问，公共行政学依然将政府及其行为作为研究的旨趣，也是必然。当然，政府不是唯一的社会主体，近年来流行的治理理论，帮助人们扩大视野，关注其他社会主体和行为，是一种新的趋势。因此，“公共管理”成为一个新的流行词。
六、从“行政管理”到“公共管理”
“行政管理”的名称和使用应该是中国大陆的特色，而且至今情有独钟。中国大陆关于“行政管理”的书籍特别是教材称为“行政管理”或“行政管理学”，如1984年周世逑编著由人民出版社出版的《行政管理》和1985年夏书章主编由山西人民出版社出版的《行政管理学》。“行政管理”是本科、硕士研究生和博士生三个阶段都有而且是被称为热门、显学的专业。那么，究竟怎么来的，为什么中国大陆习惯使用“行政管理”？
从词类组合来看，“行政”与“管理”组合不是科学严谨的组合，因为从词典解释看，“行政”也具有“管理”之义，这样就存在逻辑上的是否包含问题。也就是说，“administration”与“management”有重复使用之嫌，二者连用特别是作为专业或学科名称在英语国家是难以见到的，但“administrative management”这样的搭配使用是常见的，意思是行政机关的管理。本人曾就“为什么中国在20世纪80年代后‘行政管理’、‘行政管理学’备受推崇？”求教于行政学前辈，解释大致如下：一是区别于旧中国的行政学；二是区别于台湾和港澳地区的行政学；三是人们的习惯。这个解释是符合实际的，港澳台地区多使用“行政学”，中国台湾有行政学会，而中国大陆有中国行政管理学会。本人认为，中国大陆青睐“行政管理”，还有一个原因是改革开放后出于对“管理”的重视。早在改革开放之初，邓小平同志就提出，不但要学习西方先进的技术，还要学习西方先进的管理，因此在中国大陆，出现了“管理热”。正如张帆博士所言：“‘行政管理’一词的出现，很大程度上与科学管理对行政机关的影响有关。‘行政管理’一词，实际是行政机关与科学管理在交互作用时产生的火花。”[2]218
虽然学界认可了“行政管理”这种提法，但对“行政管理”这个概念的内涵和外延却存在争议，相应地，对于“行政管理学”的研究对象也持有不同看法。学界对“行政管理”概念界定的分歧主要表现在以下两个方面：一是行政管理的主体是否仅限于政府。有的学者认为，行政管理的主体仅限于政府；有的学者认为，行政管理的主体不仅仅是国家机关、政府机构，还包括企事业单位等；还有部分学者综合了上述观点，提出“行政管理”可以从“广义”和“狭义”两种角度理解。广义上，“行政管理”主体是多样的，不是行政机关才有行政管理。狭义上，行政管理国家行政机关的工作。二是行政管理的客体是否包括行政机关内部管理。多数学者认为，行政管理包括政府机关对国家事务以及自身事务的管理。但也有学者认为，政府机关的内部管理不属于行政管理，因为“行政管理，是指国家通过行政机关对国家政治、经济、文化等各方面事务的管理。”[12]本人认为，行政管理是政府对国家事务、社会公共事务以及自身事务的管理活动。也就是说，行政管理的主体主要是政府，其他的社会主体可以得到政府授权获得行政管理的权力，如作为事业单位的高校可以获得政府授权授予学位等。行政管理的客体应包括国家事务、社会公共事务和政府自身事务。
随着公民社会的兴起和发展，公共事务管理主体在多元化，管理内容在多样化，管理方式在复合化，“公共管理”的提法应运而生，而且有大行其道之势。澳大利亚的欧文·E·休斯认为，在西方，“公共管理（学）”对“公共行政（学）”的全面替代已经开始。[13]陈庆云教授指出：“经济增长与社会发展都需要公共管理，但这绝不可能由政府对社会的管理所包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共管理作为一个普遍存在的社会现象，它一定有基本规律可循。这些规律会包括政府管理的内容……但绝不是全部。”[3]24在中国大陆，20世纪80年代中期，“公共管理”一词开始出现。1986年“中瑞公共管理讨论会”收到不少关于公共管理的论文，但多是介绍性的文章，而且大多停留在西方“新公共管理运动”的介绍方面，“公共管理”还没有被当做一个学科来讨论。
20世纪90年代中后期，随着公共管理硕士（MPA）的引入以及“公共管理”一级学科的设置，中国大陆对“公共管理”的研究被提升到学科建构的层面。1997年国务院学位委员会颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》，增设“管理学门类”。“管理学门类”下设五个一级学科，即“管理科学与工程”、“工商管理”、“农林经济管理”、“公共管理”和“图书馆、情报与档案管理”。所有在“管理学门类”下的学科都授予管理学学位。“公共管理”下设五个二级学科，即“行政管理”、“教育经济与管理”、“社会保障”、“社会医学与卫生事业管理”和“土地资源管理”。1999年为了培养政府部门及非政府公共机构的高层次、应用型专门人才，国务院学位委员会通过了公共管理硕士（MPA）专业学位设置方案。中国兴起了“公共管理热”。
“公共管理”一级学科的设置和公共管理硕士（MPA）的引入，“Administration”却陷入了翻译困境，正如有行政学者所说：“同为Public Administration，中国人却创造出‘公共行政’与‘公共管理’两个概念来，这恐怕是西方人一百年也难以理解的。一个Public Administration，居然既是一级学科（公共管理）；又是二级学科或者专业（行政管理）；既能管属其他学科，又能管属自己本身，实在是中国的一大特色。”[14]在西方，特别是在美国，“公共管理”与“公共行政”存在三种关系，一是“大于”，二是“小于”，三是“等于”。在实际使用上，三种关系都是存在的。在中国，经过一段时间的争论，对“公共管理”与“公共行政”或“行政管理”的关系的认识趋于一致，那就是“公共管理”大于“公共行政”或“行政管理”，可以从主体多元化、内容复杂化、方法多样化等方面了解。特别是1997年《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》的颁布，无疑从政治和法律上强化了这种关系，也从认识上固化了这种关系。
“公共管理”区别于“公共行政”或“行政管理”，主要表现在管理主体、管理客体和管理方式方法。公共管理的主体多元化，由政府部门扩大到非政府组织的公共机构（非营利组织、第三部门）甚至私人部门的公共方面。公共管理的客体多样化，包括国家事务、社会公共事务和公共部门内部自身事务。公共管理的方式方法复合化，更多依赖经济学与管理学的理论、方法和技术，更多借鉴工商管理的方法，重视外部环境、战略管理、绩效评估和公共责任。
至于MPA为什么翻译为公共管理硕士？北京大学陈庆云教授指出：“因为MPA（Master of Public Administration）被译为‘公共管理硕士’，即其中的‘Administration’被译成‘管理’，而不是如以往那样更多地译成‘行政’。因此MPA内涵的外推使得公共管理从来没有像今天这样如此受人关注。”[3]24将MPA翻译为“公共管理硕士”，使Public Administration由“公共行政（学）”转变为“公共管理（学）”，正是理论界倡导进一步转变政府职能，改革行政体制，推进公共管理社会化的一大契机。任何学术理论的发展都离不开社会实践，正如中山大学王乐夫教授所说，从“公共行政”到“公共管理”，绝非概念游戏，因为中国社会的转型，已经赋予其变化的理由。[15]“一方面，公共部门（主要指政府部门）的管理差强人意。20世纪末，在发达的市场体系和先进的私人部门管理理念的共同映衬下，公共部门管理显得效率低下、机构臃肿、缺乏活力。面对政府部门接踵而来的财政危机、管理危机和信任危机，人们不得不开始重新审视公共行政的管理理念及方法。另一方面，公民社会日益成熟，社会自治的要求及能力也日益强化，社会管理正开始寻求一种能够容纳更多主体及参与机制的新理论。”[2]230-231肇始于西方的“新公共管理运动”，既是一种思想和理论创新，又是一种实践尝试。MPA引入中国10年，“公共管理社会化”已成为目前最响亮最流行的口号，根本原因在于“管理主体多元化”代表了国人的理想，其在价值理念方面的影响，已远远超过了学科本身对社会的作用力。
另外，MPA翻译为公共管理硕士，那么，工商管理硕士（MBA）为什么也使用了Administration？可能与“治理结构”有一定关联。公司治理结构一般有两种：股份有限公司的治理结构是股东大会、董事会、经理和监事会，有限责任公司的治理结构是董事会、经理和监事会。国家的治理结构在亚里士多德《政治学》开始就分为决策机构、执行机构和监督机构。无论是国家治理结构还是公司治理结构，都有执行机构，执行机构是执行决策机构的决策，因此一定程度上具有“被动”成分。这也许是西方发明工商管理硕士（MBA）和公共管理硕士（MPA）专业学位时都使用“Administration”一词的一个注脚。
综上所述，“行”、“政”以及“行政”是中国非常古老的文字和词语，具有丰富的含义和使用上的灵活性。同时，“行政”（administration）还是舶来词，在英语世界里是个含义非常广泛的概念，有一种“剪不断，理还乱”的感觉，甚至有学者指出，任何对它加以清晰定义的企图非但不能给它以确切的含义，反而会增加本已混乱的现状。但是作为一个学科，概念界定是一项重要工作，如果概念不清，学科发展必然会受到影响。“行政”作为行政学的最基础、最核心的概念，我们有必要梳理清楚。特别是在中国改革开放后逐步恢复了行政学的研究，“行政管理”既是指学科，也是指专业，当然也是学科中最重要的概念。20世纪末随着《研究生学科目录》的调整，“公共管理”成为一个新的学科，又是学科中最核心的概念，这些与“行政”密切相关的概念及其含义变化，支撑着学科理论的变迁，同时又是社会经济发展的要求和结果。
［收稿日期］2011-06-05