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中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1001-4608(2006)01-0010-06
一、问题的提出
作为经济体制和政治体制改革结合部的行政体制改革，继推行公务员制度和机构改革之后近年来呈现出值得注意的新动向，即启动以省级建制调整为核心的行政区划改革，从行政架构上寻找改革的突破口。
行政区划是一国行政体制的基础性问题和行政管理的重要组成部分，其设置的合理与否，攸关一国政府行政效能的高低乃至经济发展和社会稳定。在计划经济年代逐步建立起来的中国现行行政区划，改革开放以后虽有小规模小范围的调整，但伴随着市场经济特别是区域经济的发展，区域合作和横向联合的日益扩大，行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多，其核心问题一是省级行政区划过大，形成了地方坐大，中央指挥不灵；二是行政层次过多，造成了政令不通，机构臃肿。显然这两个方面的问题的症结都在于省级行政区划，这就使得现行省级行政区划的改革首当其冲地被提上议事日程。
二、我国省级行政区划的不合理现状
目前我国的行政区划受党和国家从中央到基层乡镇逐级垂直管理的传统治理体制影响颇深，例如为便于中央对省级政权的管理，省级政区数量相对较少；而省级政权为了加强对数目众多的县乡政权的垂直管理，设置地区行署作为省级政府派出机构，并于近20年逐渐转化为地级市的行政建制。再加上作为基层政府的乡镇，便形成五级行政层级，即中央、省（直辖市、自治区、特别行政区）、地（市，自治州、盟）、县（县级市、城市的区）、乡（镇）。与世界其他国家相对扁平的行政区划设置相比较，中国这种高而尖的“金字塔”型行政区划构架难以应对变化迅捷的现代社会。这在省级行政区划设置上表现得尤为突出。
1.现行省的数量偏少，各省行政管理幅度差异巨大
到目前为止，我国省一级（包括省、直辖市、自治区和特别行政区）的数量相对较少、规模过大。“从国外一级行政区的设置来看，美国设50个州、1个特区，法国设96个省（不包括11个海外省及领地），日本有47个一级行政区（1都1道2府43县），联邦德国有16州。”[1]11上述各国，除美国国土面积与我国接近外，其它各国面积都只有几十万平方公里，仅相当于我国一个中等省份。此外，由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，中国省级政区之间规模差距很大，各省管理幅度相差悬殊。在面积方面，有3万多平方公里的省，也有20万平方公里的县，如新疆维吾尔自治区面积多达160万平方公里，上海市仅6340平方公里，相差251倍；在人口方面，大省近亿人，如山东、河南等大省的人口接近1亿。小省不足300万人，大县超过百万甚至200万人，小县不足1万人。
这样的区划很容易产生过多中间环节①，从而导致行政管理层次比较混乱，管理不便，指挥不灵，也使得某些省在全国总体格局中份量太重，不利于国家长治久安。
2.直辖市数量过少，发展水平悬殊，分布不平衡
相比较解放前和解放后的50年代初期，中国曾设有14个中央直辖市的情况，我国目前仅设北京、天津、上海、重庆4个直辖市，总体数量明显偏少。而且改革开放多年来，在中国经济社会有了很大发展、城市规划建设已有良好基础等情况下，许多城市已经具备直辖的条件和基础。“据1996年资料分析，除了现有的4个直辖市之外，尚有沈阳、武汉、广州、哈尔滨、南京、西安和成都等人口超200万以上的特大城市。”[3]3近年来，这些城市的人口和面积又有了持续增长，并且还有若干特大城市如深圳、大连等迅速崛起。
与此同时，现有的直辖市之间发展水平悬殊。“目前从经济实力来看，上海无论是总量或人均水平都占首位，从人均GDP来看，分别相当于京津的1.72倍和1.8倍。而重庆目前尚远低于全国平均水平，只相当于上海的18%”[4]，其市域内部城乡差别很大，由于现有经济实力较差，其主要任务是解决长江三峡工程带来的百万移民妥善安置和辖区内的广大农村消除贫困问题，近期内尚难以充分发挥其作为西南地区经济中心城市的功能。
从地区分布来看，原有的一些直辖市都集中于沿海，广大中西部地区没有直辖市分布，分布很不平衡。重庆市的升格消灭了西南地区直辖市的空白点，但西北、东北、华中、华南地区仍缺少作为区域性政治、经济中心的省级大城市。
3.省级行政区界犬牙交错，资源性矛盾突出，破坏经济区域完整性
从历史上看，传统省级建制（省制）意在“镇抚”而非“牧民”。元朝统治者汲取汉唐以来地方割据势力凭险对抗朝廷的教训，改“山川形变”为“犬牙相入”，使相邻政区彼此交错从而相互牵制，避免出现“形胜之区，四塞之国”。“正如魏源在《圣武记》中所言，元代‘合河南河北为一，黄河之险失；合江南江北为一，长江之险失；合湖南湖北为一，洞庭之险失；合浙东浙西为一，钱塘之险失。’”[4]也就是说，当时的统治者的最高目的是求地方安宁，而不是求地方发展，以后各代虽对省制进行过多次改革，但省犬牙交错的状况不仅没有改变，反而有所加剧。这种做法虽然在军事不发达的社会有效避免了分裂割据，但是也造成了经济区域分割。在封建社会，经济以自给自足的小生产为主，地域分工协作少，商品流通数量不大且距离较近，因此这样划分对经济影响不是很大。但现代社会商品交流日益频繁，地域分工协作加强，犬牙交错的省级边界对经济的影响越来越严重。
首先，区界划分存在诸多争议。据统计，“我国省级行政区域界线长度为528000余公里（不含国界线、海岸线），由法定线、习惯线、争议线三部分组成。全国31个省、市、自治区共有67条省界线（不包括台湾省），只有一条（广东省与海南省）省界经过勘定属法定线，其余66条，大约有77%（400000公里）均从未全面勘定过，属历史沿袭下来的习惯线；还有约18%（93600公里）存有省界争议。从争议面积的分布看，西部地带最多，约达130000多平方公里；中部地带次之，亦有17000多平方公里；东部地带较少，约为700多平方公里。”[5]105
其次，省界争议若久拖不决，往往会导致纠纷迭起，甚至诱发民族宿怨，影响团结。当前随着经济、社会的迅速发展和人口的增加，资源的瓶颈制约越来越严重，省界上争土地、矿藏、森林、草原、水域等自然资源的矛盾越来越尖锐、突出。在资源主要由政府控制的条件下，行政区划对区域经济发展具有刚性约束，而市场对资源的自发调控难以奏效，因此行政边界就成了行政壁垒，割裂了不同行政区之间经济上的联系，加剧了地方保护主义，中央的控制往往鞭长莫及，从而导致统一的市场秩序很难形成。
4.城市辐射功能弱化，地区发展不平衡，机构臃肿，效率低下
如果现行省制继续维持下去，那么经济发展必然还要更多地围绕着行政中心、交通干线和传统经济发达地区，城市难以有效发挥辐射功能。传统省制过于强调一定行政空间范围内的总体平衡，加之中心城市和其他中小城市的分布不均衡，许多地区（大部分还是落后地区）无法享受到具有较强辐射功能城市的惠泽。在这种情形下，经济发展所需要的各类要素绝对不会无端地流向经济欠发达地区，地区经济发展严重不平衡的状况将难以改观甚至可能进一步恶化。
此外，我国现行省制还带有浓厚的计划经济体制的色彩。在指令性计划经济条件下，国家的社会、政治、经济事务皆由中央管辖，中央政令各地均要统一执行，中央所揽事务太多，致使其管理幅度不能太宽，为了对地方实行统一管理，层层划分也是在所难免的了。虽然从全国范围内看是大一统，但在行政机构设置上却偏重于以地域结构为单元管辖，国家一级有什么行政机构，地方也要相应设置同样的机构。我国现有的五级管理体制，每一层都有相应的党政机关及其职能部门，管理层次多，不可避免地出现机构臃肿和结构性内耗，上行下不达，政策“截留”，相互扯皮，办事推诿，工作效率低下，大大增加了行政管理成本。
同时，按行政条块组织的经济管理体制，与沿袭下来的分割经济区域的多层次的行政区划体制相结合，加上各省都要建成相对独立的国民经济体系的做法，使中国有限资源的宏观配置效益大大降低，极大地浪费了管理资源，造成行政管理上重叠或缺位，弱化整体管理效能和地域间的横向联系。随着现代化进程的加快和社会主义市场经济体制的逐步完善，经济发展的跨区域流动，带动了社会各方面活动的空间扩展，而且这种活动具有明显的开放性和灵活性特征，这就要求地方政府对此做出积极的回应，而现行封闭的省级行政区划以及与之相联系的过多的行政层级显然无法与之相适应。
三、省级行政区划改革的动力
省级行政区划改革是关乎中国政治、经济全局的重大战略，将决定中国未来数十年的行政区域布局，其规模之大、范围之广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动一次大手术。没有强大而持续的动力是难以为继的。
1.“新公共管理运动”成为理念性动力。基于对经济全球化、信息化社会给传统公共行政带来的压力所做出的回应，西方主要国家在20世纪80年代以来掀起了一场“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的主要精神就是重新调整政府与社会、市场、企业的关系，即政府应当把一部分对社会公共事务管理的任务交还给社会、市场和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位，建立扁平状的政府组织结构体系[6]850。
这些主张无疑为我国行政区划改革提供了一个可以借鉴的思路，即强化服务意识，提高服务能力，弱化统治和管理意识，提高行政效率，增加管理幅度，减少行政层级，增强资源配置的效率。
2.管理幅度和管理层次关系原理注入逻辑性动力。行政区划是由横向和纵向系统构成的复合系统，横向系统，表现为管理幅度的大小，纵向系统则表现为管理层次的多少。一般地说，管理幅度的大小与行政层次的多少呈反比例关系，即管理幅度小，行政层次就会相应地增加；管理幅度大，行政层次就会相应地减少。这两者关系的一般发展趋势是，在管理幅度允许的情况下，管理层次越少越好，否则必然造成行政效率低下，决策梗阻严重等弊端。
从我国的实际情况看，中国政府的管理层次之多，举世罕见。现行行政区划建制一般有五个层级，即中央→省→市（地州）→县→乡镇，而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，况且还存在诸多条状管理体系，其弊端显而易见。因此，增加管理层次绝不是明智之举，而划小省级区域，进而取消市管县体制，实行省县直管，减少市级行政层次（详见下文）则是行之有效的现实选择，与现行省及市、县三级区划存在的复杂矛盾相对应，有较强的针对性。
3.渐趋完善的社会主义市场经济提供体制性动力。一方面，随着市场经济体制的不断完善，经济发展的走向越来越依赖于市场的要求，依赖于社会公众提高生活质量、完善生活方式的普遍要求，客观性需求因素的变化形成了拉动经济发展的基本动力。市场经济体制的建立，打破了计划经济体制传统的管理思想和管理模式。政府主导型的资源配置模式被市场主导型的配置模式所取代，各级政府按照“凡是适宜于市场和下级办的事情，统统交给市场和下边”的指导思想，重新调整权力关系、职能范围和管理方式，省级政府的管理权限范围大大缩小。
另一方面，以分散、自由为核心特征的市场经济体制的建立，为扩大管理幅度提供了可能性。随着市场发育程度的提高和市场机制的不断完善，现代化进程中的政府行政机构的设置和行政职能的行使将逐步改变一成不变的固定模式，彻底突破地域限制，打破具有突出的地域性和地方利益要求趋向性的行政区划格局，改变地域范围内管理定式的政府行政管理模式，逐步完善协调各方面关系的职能，在整体机构网络协调下不断完善运作体制，强化操作职能，通过微观调节和针对性的操作使其在运作过程中不受地域范围的制约，突破因地域不同所带来的限制和阻力，以适应经济发展跨地域趋势的要求。
因此，在此情况下，自上而下直接控制经济的行政体系将逐步失去功能，省级政府的职能范围变得愈来愈狭小，划小省区范围不但不会感到力不从心，反而是游刃有余。
4.快速推进的城市化进程给予载体性动力。国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特别是在人才、技术、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。历史的经验还证明，在中国特有的环境下，行政地位，即政治权力因素对城市发展的影响往往会大大超过经济因素的作用，一定数量的直辖市对国家和跨地区经济的发展及政治上的安定都有重要作用。
从我国实际情况看，在有条件的地区增加直辖市无疑是必要和可能的。城市化水平是衡量经济社会发展阶段的一个重要标志，也是人类生产方式和生活方式的进步。虽然目前我国的城市化取得了很大成就，但也存在发展水平极不平衡、继续提高的难度越来越大、系统性工作跟不上等一系列问题，导致应有的功能缺失。因此，要发挥城市经济社会发展对农村和农业财政的转移支付、扶持政策、项目延伸、技术辅导等辐射功能，必须在积极发展小城镇和中等城市的同时，努力规范和扶持发展一批中心城市，对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用。直辖市在这方面的作用是非常突出的，重庆市已提供了成功的范例。
四、我国省级区划改革的基本设想
省级区划改革是一个牵一发而动全身的系统工程，涉及政治、经济、文化等各方面，会带来一些复杂的利益重组和冲突[7]，加上大多数省份已经有几百年的悠久历史，省籍本身已经具有一种人文价值，给予人们一种无形的凝聚力。因此改革将遇到的困难和阻力可想而知。这就需要充分研究，科学论证，明确思路，分析条件，有计划有步骤地逐步推进。
（一）以优化地区布局和强化经济全方位辐射为基本思路
众所周知，我国存在严重的省内地区间发展极不平衡的状况。从大范围看是东部与中西部的差别，而更普遍的是多个小空间内的差别，即各省内部的差别，主要是城市与乡村的差别，中心地区与其他地区的差别。而且，这样的差别不仅在经济欠发达的省份广泛存在，即使在经济发达省份也不是个别的。如山东的胶东——鲁西，江苏的苏南——苏北，广东的珠江三角洲与外围地区，类似的情形在江西、湖南、湖北、陕西、甘肃、辽宁、四川都大量地存在着。
因此，省级行政区划改革是较为可行的思路。其有利的因素至少有两个：其一，省级行政区划改革最根本的目的是缩小省的规模。建立新的省随之而来的是新的省级行政中心的出现，这就有了一批中心城市的出台；其二，省级行政区划改革的结果，将带来大批中小城市的崛起，这些城市应当是与人口的分布相匹配、呈较为均匀的态势广泛建立的。可见，省级行政区划改革，必然要出现以新的省级行政中心为龙头的大量城市，这些城市中的大部分将分布在经济欠发达地区或经济落后地区。实践证明，合理地调节区划能促进地区协调发展。
当新的行政中心和城市建立后，必然会带动周边广大地区经济的发展，这样的例子国外是很多的。巴西迁都巴西利亚后带动了内地经济的发展，哈萨克斯坦迁都阿斯塔那后带来了偏远地区的经济发展。国内的例子如，重庆（直辖）市、山东东营市、湖南张家界市、内蒙古鄂尔多斯市的崛起，明显地拉动了周边地区经济的增长并造就了新的产业结构群。
（二）以增加省级行政区划数量、划小省级行政区划规模为中心
早在1000多年前的西汉时期，名臣贾谊在其流芳千古的《治安策》中就写道：“欲求天下之治安，必众建诸侯而少其力，力少则易使以义，国小则亡（无）邪心。”1972年，当时的美国总统尼克松也曾建议我国政府划小一级行政区域规模，把现有的30个省市自治区扩展为50个左右。这两位中外政治家虽有巨大的时空差距，自然不可同日而语，但其看法却令人惊奇的“所见略同”，即他们都主张应增加中央政府之下的一级地方建制（诸侯或省）的数目。这不能不引起我们深思。
笔者认为，划小省级行政区划规模，增加省级行政区划数量，总的来看利大于弊。第一，它有利于各地因地制宜地制定和采取切合实际的政策和地方性法规，避免“一刀切”。以江苏为例，长江天堑将全省割成了苏南苏北两段，地理上的自然分割，也形成了经济文化上的巨大差异，而发展中的个性差异与各项政策上的一统化形成巨大反差。“1995年，人均国内生产总值苏南达15227元，苏北仅为3852元；在总量上苏北大致落后苏南14年。2005年，苏南人均GDP达到3000美元，苏州更高，苏北只有2000多美元。”[8]51其次，有利于减少管理层次，缩短信息周期，提高管理效率。第三，有利于形成更有力的竞争态势，使分散主体之间相互竞争，形成活力。第四，有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作的主观性、随意性。最后，有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。
我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”[9]4因此，省级行政区划的调整，首先要着眼于经济发展，其次也应考虑到地形、国家安全、管理便利以及文化传统、民族分布等因素。如新疆，世界上仅有17个国家的面积大于现在的新疆，且由于天山的阻隔，南北交通极为不便；从民族构成上来说，南疆与北疆也有较大差异，南疆以维吾尔族为主，仍以设立自治区为佳，北疆则为汉、回、哈萨克、维吾尔等民族杂居共处，因此在北疆设省已水到渠成。再如现行行政区划中的内蒙古自治区和甘肃省，则由于区域版图过于狭长，东西地理环境、经济、文化等方面均存在较大差异，故建议对内蒙古、甘肃两省区也进行拆分。
在新省会选址问题上，重点考虑新省会城市的人口和经济规模以及水源、交通等方面因素，以能够在较大区域内发挥中心城市辐射作用的大中型城市作为首选，以适应区域政治、经济、文化可持续发展的需要。
（三）以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功能为重点
由于我国幅员辽阔，各省（区）地理条件、经济与社会发展水平差别较大，迫切需要有一批超级中心联合邻近省（区），组成若干个大经济区，通过加强横向联系，互补互济，促进区内各省（区）协调发展；通过统筹规划和分期分批开发建设，扬长补短，逐步建成若干个相对独立、各具特点的强大区域经济体系。
我国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市，行政区划上与省、自治区等同，属于国家一级行政区划。在我国目前和今后的经济与社会发展中，这些城市以其雄厚的经济基础和巨大的发展潜力，起着国家经济的支柱作用，以其强大的辐射力与内聚力，影响和带动邻近省（区）的经济与社会发展，起着超越省（区）界线的超级中心的作用。这类城市除4个直辖市外，还有武汉、沈阳、广州（或深圳）、大连、青岛等特大城市，后者因受到行政割据等影响，超级中心作用目前远远没有得到充分发挥。
从这个意义上考虑，把大经济区中心增设为直辖市，行政上与省（区）同级，经济上赋予大经济区组织协调和发展中心职权，有助于加速大经济区形成发展和充分发挥超级中心城市作用。这也是增设直辖市的主要依据。许多经济比较发达的城市意欲摆脱所在省的行政束缚，要求更大的自主空间，并且能够带动周边地区的发展。
当然，鉴于增设直辖市的巨大成本，应首先考虑在一些双中心的区域设直辖市，例如重庆和成都、青岛和济南、大连和沈阳、广州和深圳等。在这些地方，如果把一些城市划成直辖市，至少不用搬省会，省机关、工作人员也就无需大规模迁移，可以节约很大一笔行政成本。
此外，新设直辖市的规模应该缩小，不应再设立重庆那样的直辖市，市下还套着两层市，相当于一个省，与市的名称实质相差很大。同时新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间，应与原有直辖市有一定距离，否则会浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。
（四）与市县脱钩、省县直辖、减少行政管理层次相配套
中国地方政府设立三级建制：省、县（市）、乡（镇）应该说是最符合管理学原理和我国现阶段国情的。考察一下市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府[10]。这就需要改革目前的“市管县”体制，变四级建制为三级建制。应该说市管县体制实行近20年来，在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。但市管县体制阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，“市”还往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县（市）的利益，从而严重影响和束缚了县（市）经济社会的发展。因此改革市管县体制势在必行，其关键在于实行“县市平级”或“市县分置”，即打破市与市、市与县之间行政级别上的界限，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级；取消地级市与县（县级市）之间在行政区划上的层级差别，使市与县同级。这样，虽然市和县之间的功能和特点不同，但它们都是省分块管理的行政区域，都是处于省之下的第二级行政建制。同级行政建制上的每一行政单位，不论大小一律平等，它们之间不存在谁管谁的问题，都统一由所属的上一级行政单位管辖。“市”只管理城市自身一块，县（市）改由省直接管理，尤其县（市）的计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、水利、建设、财政等经济管理事项，甚至是人事管理，改由省直接管理，这样有利于城乡资源的合理流动和优化配置，进一步促进县（市）经济社会的发展。
然而，市县分置，省县直辖，必然会出现一个问题，这就是现阶段我国省以下一般有十几个地级市，而每个地级市又管辖着十几个县（包括县级市），省县直辖，就意味着省级政府要担负起管理至少一百多个县的重任。管理面太广，不利于行政效能的发挥。这就必须缩小省的管理范围，把省划小，取消中间管理环节，同时根据各地的实际情况，主要是考虑人口、面积以及经济发展和社会进步等因素，将现有的规模偏小的县进行合并或是将小县并入大县，2000多个县合并至近2000个，使得县平均人口在100万左右。这样，若省级行政区（含直辖市）增加到50个左右，那么每一个省级行政区下属约40个县（市），从而实现省级政府对适量的县（市）级政府的直接管理，既减少了行政层级，又有利于提升省级政府的管理效能。
可见，增加省级行政区划数量，增设直辖市，与省县直辖，减少行政管理层次，是相辅相成、互为条件的，因此需统筹协调，平衡推进。
收稿日期：2005-11-18
注释：
①根据管理学基本原理，管理幅度过大时，增加管理层次在所必然。实际上我国的行政管理层级多达五级，被公认为世界上行政管理层次最多、行政管理成本最高的国家之一。其中“市”这一级与现行省级区划规模过大就有直接的关系。
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