中共常委会体制与执政架构的制度运作，本文主要内容关键词为：常委会论文,架构论文,中共论文,体制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2012］01－0049－06
常委会体制是中国共产党以各级党委常委会为中心实施领导活动的权力制度安排及其运行模式。作为当代中国的核心权力体制，常委会体制是理解中国模式的一把钥匙。建国以来至今，中国共产党执政的基本制度架构并没有发生根本性变化，即党委制、归口管理制、党管干部制、党组制，依然是支撑执政的四根支柱。党委制是核心支柱，党委常委会是党委制的灵魂和中枢。中国共产党正是通过常委会体制这个核心枢纽来引领归口管理制、党管干部制以及党组制的运作，从而实现对国家与社会的领导与控制。
一、常委会与归口管理制的运作
1.归口管理的内涵
归口管理原本是行政管理的一种方式。从广义上而言，归口管理指的是按照管理对象的属性和类别的不同进行分类和分工管理。从管理学角度来看，分类是从事务划分的角度而言的，分工是从作为管理主体的人的角度而言的。分类管理和分工管理在根本上源于社会分工和职业分途。随着社会分工的日益复杂化和精细化，对于作为管理主体的人来说，都不可能具备管理所有事务的精力和能力，因而必须将权力分散给其他管理主体来行使。所以，任何组织、社会的管理基本上都按照管理事务性质的不同而建立相应的部门和机构，由不同的人来具体实施。从狭义上讲，归口管理主要是就国家层面的行政管理而言的，指的是按照不同的行业、领域和系统实行分工管理的制度安排。进一步说，归口管理就是指作为行政管理主体的政府按照管理事务的属性和类别组建相应的管理机构，然后再将这些机构按照性质相同或相近的部门划分为不同的系统，再授权给既定的管理主体进行分工管理的制度安排。所以，“口”在这里指的是“领域”或“系统”的意思。从上述定义可知，作为政府管理的一种制度形式，归口管理具有分类化、分工化、专门化、统一化的基本特征。从权力的角度来看，归口管理的上述特征从根本上可以归结为是一种授权式管理，而授权管理本质上又是分权和集权的统一。作为直接管理主体的政府负责人将某一领域或系统的管理权授予特定的管理主体，这个特定的管理主体在其管理权限范围内履行和承担相应的管理功能。对于授权主体来说，这是一种分权管理，被授权主体在其管理的领域或系统内实施专门化管理，具有很大的权力。因而对于其来说，这也是一种相对集权式的管理。但是，这种分权管理并不意味着被授权的管理者在该领域或系统内具有无限的、不受限制的权力，其权力是源于作为直接管理主体的政府负责人的授权，被授权主体就其管理领域或系统的工作对授权主体负责，接受其领导和监督。从这个意义上来说，归口管理对于防止出现多头管理和权责不清具有重要意义。授权主体之所以进行分权管理，其目的不是为了分权，而是为了更好地实施管理。因此，对于授权主体来说，归口管理实际上又是一种集权管理。换一句话说，分权只是一种手段，而达到集中、统一和有效的管理才是根本目的。所以可以说归口管理是分权和集权的统一，是手段和目的的统一。
上面所说的归口管理是从规范意义上的政府管理的层面而言的。当中国共产党成为执政党以后，归口管理就成为其介入到国家公共权力系统，实施对国家事务的全面领导甚至是支配的重要制度路径。在以党领政的政治模式下，作为行政管理方式的归口管理具有了更广泛的内涵与特质。[1]首先，归口管理的主要目的是为了强化党对国家范围内所有事务的领导和控制。对于党来说，要贯彻自身的政治主张和完成政治使命，必须通过国家公共权力体系来实施，而控制国家公共权力实际上就是要掌控所有领域的最终权力，显然归口管理无疑是最直接和最有效的方式。党对国家事务的归口管理在本质上是权力一元化的体现，党成为了归口管理的最终授权主体；其次，归口管理的范围更加广泛。由于党要实现对国家事务的全面领导，所以归口管理的范围就不仅局限于狭义上的政府及其事务，而是包括自身组织系统、军队、立法机构、司法机构、行政机构以及政治性社会团体等在内的整个国家公共权力系统以及准公共权力系统。因而归口管理中的“口”是指“广义政府工作中的‘系统’和‘条’”；[2]第三，归口管理是通过党的各级常委会来实现的。从纵向层面来看，中共的归口管理包括中央层面和地方层面。各级党委常委会是实施归口管理的权力主体，归口管理都是通过常委会内部的分工负责制来实施的，常委就其分管的领域对整个常委会负责，而常委会代表党委按照民主集中制原则逐级对上负责，最终权力集中在中央政治局及其常委会之中。所以说，在当代中国，归口管理就是在各级党委常委会的领导下实行常委分口管理。
2.常委会与归口管理制的具体运作
具体来说，各级常委会通过常委分工领导制、对口设部以及领导小组制来具体实现归口管理。
常委会与归口管理的权力运行机制图示
分工领导制度是常委会体制运行的基本制度安排。严格来说，对口设部以及领导小组制都属于分工领导制度的，或者也可以说是其具体体现。从历史渊源上看，归口管理源于党在革命战争年代就已经开始实施的分工领导制度。实际上从建党开始，中共在领导机关中就一直实行分工领导制度。所以，在建国以后党对国家事务实行归口管理在很大程度上讲是制度惯性使然。从建国之初的党的最高权力机构—中央书记处的成员分工可以看出，[3]通过分工领导已经形成了归口管理的基本雏形，只是还没有明确划分“口”的范围。这种分工制度很快就运用到政府机构内部的管理体制中。在1949年第一届全国政协会议上通过的中央人民政府组织法规定，在政务院下设置政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会。这四个委员会分别联系与指导若干个相应的政府部门的工作，按照该组织法的规定：“各负指导责任的委员会得对其所属各部、会、院、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行”。[4]因此，上述四个委员会实际上成为政务院下面的一级归口管理机构。按照董必武的解释，政务院下面的各部门既受政务院的领导，同时又受其所隶属的指导委员会的领导。[5]在这四个委员会中，前面三个分别是由当时的政务院的三个副总理董必武、陈云和郭沫若任主任，实行分管领导。1953年强调反分散主义后，中共中央专门出台了旨在强化党对政府工作实施直接领导的决定。在该决定中明确提出：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”[6]这一规定表明，党和政府之间成了决策和执行的关系。为了实现直接领导政府的目标，中央将政府工作分为计划、政法、财经、文教、外交和其他不属于前述范围这六大块，分别由书记处成员或政治局委员或中央其他高层领导主管，这些分管领导直接对中央书记处负责。[7]强化对中央政府的直接领导后，中共中央又明确要求地方遵照中央的模式，加强各级党委对政府工作的直接领导。通过对政府工作实行分口领导，很明显肢解了各级政府的权力，把权力直接集中在各级党委常委会中。由此，从中央到地方，通过常委的分管领导制度实现归口管理成为了以党领政的主要制度形式。1953年以后，虽然分管领导制度的具体形式有所不同，但是由各级党委常委分工把口的核心体制并没有改变，并且一直延续到现在。在现行的党政权力体制中，各级政府及其职能部门都实行分工领导制度，在政府实行分工领导制度的基础上，在党的层面再由常委进行分工把口，通过常委的分工把口进而实现党对政府的领导甚至是直接支配。仅就政府管理来说，在中国实际上形成了党委常委会—分管常委(包括书记和副书记在内)—政府分管副职—政府管理部门这样一种权力运行体制。此外，正如前文所述，中共的归口管理的范围覆盖整个国家事务，因而常委分工领导制度不仅局限于狭义上的政府管理层面，更是涵盖了党、政、军、群各个方面。
在地方层面，虽然各级党委常委会的组成与中央略有不同，但其基本结构是相似的。以中共十七大以来的省级党委常委会的组成及分工为例来看，省级党委常委会基本上都是由书记(兼任省人大常委会主任)、省长(兼任副书记)、副书记、组织部长、宣传部长、纪委书记、政法委书记、常务副省长、省委秘书长、省军区司令员或政委、省会城市党委书记以及省委统战部长组成。从组成格局来看，很明显可知常委各自分管的领域。可见在常委分工领导基础上，各级常委会实现了对所有国家事务的全面领导与控制。
对口设部是指在常委分工领导制的基础上，针对政府工作中不同的“口”在党的层面对应设置管理部门。对口设部完全是学习苏联模式的产物，其最初的意图是为了加强党对政府部门的干部管理与监督。关于这一点，刘少奇在1955年4月的一次讲话中就说得很清楚：“苏联的经验是，政府有一个业务部门，党委有一个部管这个部门的干部和思想政治工作、检查工作。它不直接管业务，但也要懂得一些业务，就像军队中的政治部一样。我们将来恐怕也要这样做。现在中央组织部是一个部，将来要分开，成立工业部，财政贸易部。宣传工作方面，苏联是分为宣传鼓动、学校和科学三个部。我们也要分。现在还没有这些机构，一下子成立不起来，将来慢慢搞。但是在中央没有成立之前，地方可以先成立。成立起来管什么，怎么管，应与中央将来的意图一致。”[8]刘少奇的这一讲话直接导致了对口设部的正式实施。1955年10月，中共中央就批转了中央组织部有关对口设部内容的一个报告，决定在中央以及市级以上党委设置与政府机构对口的工业交通部、财政贸易部、文化教育部以及政法部。不过此时的这些党委对口部门的主要职责还是负责相应政府机构的干部管理、督促工作执行以及思想政治工作，并没有强调要直接管理具体业务。然而，1958年以后，当最高领袖直接强调要实行一元化领导和党政不分以后，上述党委对口部门和以前就存在的各职能部门就与政府职能部门之间完全形成了直接支配与被支配的关系，这些部门开始直接插手本来应该由政府部门行使的行政管理权。在地方层面，按照归口管理制，在各级党委常委会中相应设置分管书记，成为各口的“口长”，直接领导与政府对应的口，甚至直接担任党委对口部门的部长，成为行政管理的直接主体。[9]在对口设部的模式下，政府部门几乎完全成为了执行的工具。因此可以说对口设部是一种实现归口管理的极端化形式，是严重的以党代政、党政不分的最直接体现。改革开放以后，强调党政分开，对口设部基本被取消。
领导小组制又是中共实行归口管理的一种重要制度形式，集中体现了中国政治权力运行的特色，因而也成为观察与分析中国政治模式的一个重要窗口。1958年6月中共中央决定成立直接隶属于中央政治局和中央书记处的财经、政法、外事、科学、文教五个小组，分别对应政府中相关的口，直接领导政府工作。[10]自此以后，即使在“文化大革命”期间这五个小组的工作一度陷于瘫痪，但这种领导小组的制度形式一直为党所青睐。总的来看，改革开放以前，中共的领导小组制实际上是一种抛开政府系统而由党的各级常委会这个核心权力系统直接掌握权力的制度安排。在“文化大革命”中，很多领导小组更是成为领袖推行自己意志的强力工具。改革开放后，虽然强调了党政分开，但是领导小组制依然被当作重要的领导方式。以中央财经领导小组为例，在1980年就重新恢复设置，并由国务院总理担任组长。邓小平充分肯定了中央财经领导小组这样的领导经济的制度安排。在1983年的一次讲话中，他讲到：“以后财经工作，通过中央财经领导小组，所谓发号施令，所谓对问题的解释，都由这个口子，避免多头。如果我们大家对这个口子有意见，向它提出来。中央政治局、书记处和常委会的决定，通过它去讲，通过它去做。这样，不但中央领导的一致性保持得好，而且工作也会顺利，即使有差错，也容易纠正。所以，我们确定这一条中央领导经济工作的好办法。”[11]邓小平对中央财经领导小组的这一定性，从更广泛的意义上看，是肯定了领导小组这样一种制度和做法。因此，领导小组逐渐成为中共对各项工作实施领导的制度形式，并且越来越多。从中共中央到各级地方党委，从党的系统到政府系统，大量存在不同类型的领导小组。在这些领导小组中，有常设形式的小组，也有为处理专项工作而设置的临时性小组。从中共中央层面来看，现今的常设性领导小组以及类似于小组性质的委员会就达十多个之多。从中共中央各领导小组组成人员的构成来看，组长基本上都是由中央政治局常委担任，副组长一般由协助常委分管该领域工作的政治局委员或国务院副总理、国务委员担任，而组员基本上都有中央各相关职能部门或国务院相关部门的领导组成。这些小组都设置专职办公室，负责日常工作。这些小组的主要功能是为中央政治局尤其政治局常委会在涉及该领域的重要问题的决策上提供服务。但不仅如此，实际上它们本身就是履行重大决策的重要机构，在该领域具有极其关键的作用。此外，领导小组还具有承上取下的协调功能。正如邵宗海教授所认为的，中共中央领导小组不仅具有决策功能，而且是一个类似于“党政协调”或是“党政运作”的机制。[12]所以，就领导小组的性质来说，其既是一种通过常委归口管理达到强化党对国家事务领导的制度，而且还是一个协调机制。以现今的中央财经领导小组和中央外事工作领导小组的基本情况为例，可以更好地达到对领导小组制的理解。
二、常委会与党管干部制的运作
党管干部是中国共产党所高度强调的一个基本原则。在这个原则的基础上进而形成了一整套干部管理的制度体系，因此，党管干部既是原则也是制度。党管干部的对象，从广义上说，包括党政机关、国有企事业单位以及政治性社会团体中所有工作人员在内。但是，党管干部的重点是上述单位中的领导干部，不是一般意义上的普通干部。按照政治学术语来说，领导干部就是指担任了一定职务的政治权力精英。干部管理权的核心就是政治权力精英的录用。政治录用是政治体系的基本功能之一，“每种政治体系都必定通过某种方式选用人员在政治结构中担当各种角色。”[13]阿尔蒙德(Almond)等人认为，录用功能是一种体系功能，但其在执行中的某些变化，也可能影响到过程层次和政策层次，政治录用对于政治资源的分配，对于政治体系的维持、适应或瓦解，对于政治体系的容纳范围和公共政策的执行，都是至关重要的。[14]政治录用也是政党的基本功能之一，但政党不是政治录用的唯一渠道。然而在当代中国，几乎所有的政治录用都必须通过党的组织系统，这与许多国家尤其是西方国家明显不一样。
在中国共产党的正式文献中，实际上并没有对党管干部下一个比较规范的定义。党管干部作为原则来讲，其实质就是保障中共对干部人事权的领导和控制。作为制度来说，党管干部指的就是中共按照干部政策，对纳入到管理范围内的各级、各类干部进行管理和监督的一系列制度安排的总称。从建党以来到现在，虽然党管干部的具体形式发生了很大的变化，尤其是改革开放以后制定了许多有关干部管理的规范性制度，但是党管干部的核心原则与制度并没有根本性的改变。
从建党至建国初，所有的干部都是由中共各级组织部门进行统一管理。从1953年开始，按照《中共中央关于加强干部管理工作的决定》，开始实行“分部分级”的管理体制。分部管理就是把将干部分由按照不同的系统设置的中共职能部门加以管理。[15]很明显，这种干部管理方式实际上是和对口设部制度联系在一起的。改革开放以后，随着党政关系的调整和对口设部制度的取消，传统的分部管理制度实际上已经不存在，不过分部管理制度并没有改变，而只是新的“部”不再是原来归口意义上的中共设置的部。也就是说，党的系统、国家公共权力系统以及国有企事业单位、政治性社会团体的各级各类干部的管理都是通过本部门的党委、党组或党组织来管理。干部特别是领导干部的录用、奖惩和监督等最终是由各级党委或部门党组来决定的。所谓分级，就是在分部的基础上，按照干部的级别分别由不同层级的党委的干部管理部门加以管理。这里所说的“级”包括两层含意，第一是指干部的级别，第二是指党委的层级。在1984年之前，实施的是“下管两级”的分级管理制度，以中央层次的干部管理为例，“下管两级”即中央管理中央机关和国家机关的部、司局两级干部，也管理省、市两级的领导干部(级别为副厅级以上)。1984年以后，中共中央才将“下管两级”改为“下管一级”。地方各级党委按照中央的模式，也基本实行下管一级的干部管理体制。“下管两级”改为“下管一级”是一项重大的制度调整，对中央而言，是中央开始向地方放权，对地方而言，是上一级向下一级放权的重要体现。分部和分级结合，意味着中共把干部管理的权力完全集中在党的组织体系中。也就是说，干部管理的最终权力主体是各级党委，各级党委的干部管理权实际上又集中在党委常委会中。中共中央在1996年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例(实行)》对于常委会的职责作出了明确规定，其中一个重要职责就是：“按照干部管理权限和规定的程序，负责推荐、提名、任免干部；负责教育和监督干部。调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。”[16]从此规定可以看出，各级党委常委会掌控着干部录用的核心权力，即对其管理权限范围内的干部，常委会具有事实上的最终任免决定权，并享有奖惩与监督的权力。具体体现在：第一，在干部管理权限范围内，各级党委常委会掌握了向国家公共权力机关推荐、提名以及任免干部的权力，作为相应层级的最高权力机关的各级人大及其常委会实际上只是对党委常委会通过的干部任免名单进行确认性投票而已；第二，对于在其管理权限范围内的党的系统的领导干部以及企事业单位的主要党务干部，各级党委常委会具有直接任免、调动或指派的权力。
正是通过各级党委常委会事实上的干部任免与监督权，中国共产党最终掌控和驱动着整个国家政治权力体系的运行。从横向层面来看，党对包括国家权力系统在内的其他权力主体的领导与控制，是通过党委常委会在干部任免上的最终决定权来实现的。正如玛丽亚·乔纳蒂(Maria Csanadi)在研究中政党－国家体制的政治转型时所指出的，政党体系联系国家体系最重要的权力工具就是干部任命制，“通过这样一种任命，政党的权力体系就渗透到了非政党的权力体系中，对他们进行一定的控制”；[17]从纵向层面上看，中央政府对地方政府的控制、上一级政权对下一级政权的控制，最终都是通过党委常委会的干部控制权来实现的。进一步说，这样一种干部控制权是防止地方对抗中央、下级政权不服从上级政权的根本性保证，是保障政令通畅的根本性前提。因此，可以说各级党委常委会对干部任免的最终决定权是解决在横向层面的权力集中以及纵向层面的逐级权力控制的最有力工具。所以，如果说党主要是通过归口管理制实际上掌控了管理国家的事权的话，那么很显然，党管干部制就是其掌握人事权的关键性制度安排。正是通过“管事”和“管人”的结合，中国共产党实现了对国家政权和所有事务的领导与控制。从根本上说，执政党的“管事”又是通过“管人”来最终实现的。
三、常委会与党组制的运作
从制度渊源上看，党组制是直接照搬苏共的组织体制的产物。在俄共第八次全国代表会议上通过的党章中，第一次就党组制作出了详细的规定。只不过当时的俄共党章把党组称为党团，在1934年苏共十七大修改后的党章才正式把党团改称为党组。[18]俄共八大党章规定：“在一切党外的代表大会、会议、机关和组织(苏维埃、执行委员会、工会、公社等)中，凡有党员三人以上者，即成立党团；党团的任务是在各方面加强党的影响，在非党群众中实现党的政策，以及对上述一切机关和组织的工作实行党的监督。”[19]中共是在五大党章中第一次写进有关党团的内容，无论从实际内容还是表述形式看，其几乎就是俄共党章关于党团规定的翻版。中共六大党章从根本上延续了五大党章关于党团的制度规定，中共七大修改后的党章中正式把党团改称为党组。当然，名称的变化并没有改变党组制的根本目的和基本形式。正如六大党章所规定的那样，中共成立党组(党团)的根本目标是在“在非党的组织中加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作”。[20]当革命根据地政权建立起来以后，中共就把党组制作为贯彻自身政治主张、强化对政权的指导与控制的基本方式。中共六大上特别强调：“党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。”[21]1934年，中共中央组织局特地颁布了《苏区党团组织与工作条例》，该条例明确提出：“苏维埃、工会党团书记必须参加同级党的常委会，绝对负责执行常委决定，其他党团书记在必要时亦可出席同级党常委或委员会。”[22]在抗战时期，中共仍强调党团的作用：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。党团必须服从同级党委。”[23]抗战时期的邓小平更是对党团在抗日根据地政权中的任务以及应该注意的问题作了全面的阐述。对于在政府机关以及民意机关中建立党团的目的，邓小平直接指出就是“为了保证党对政权的领导，为了统一党员在政府中的步调”。[24]对于党团和政权的关系，他认为，“党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误”。[25]综上可知，中共在革命时期就非常重视党组的作用，并将其作为处理党政关系以及党群关系的重要制度安排。因而建国后在国家公共权力机关以及其他非党组织中全面建立党组是轻车熟路、自然而然的事情。建国后不久，马上就成立了以周恩来为书记的中央人民政府党组干事会。1951年，中共中央作出关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定后，党组制在全国政权机关中全面确立。1953年开始，为了强化党对政府工作的领导权力，中共中央更是特别强调党组的重要性，为此决定取消中央人民政府党组干事会，由中央直接领导政务院下属各部门的党组。[26]改革开放以后，尽管中共十三大提出要逐步撤销设在政府部门中的党组，但是1989年政治风波以后，已经撤销的政府党组又全部恢复。自此以后，党组制作为核心制度安排一直延续到现在。
不管在革命时期还是建国后，在所有设置党组的政府机关以及其他非党组织中，党组的核心地位是非常明显的。中共十四大党章关于党组的设置及其任务是这样规定的：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组的任务，主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。”[27]而中共十六大党章在十四大党章关于党组的规定的基础上，添加了“党组发挥领导核心作用”和“做好干部管理工作”这两句话，这一修改显然意味着更加强调党组的核心领导作用。党组承担着贯彻执行党的政治意志、履行本部门的重大决策、干部录用以及政治协调与沟通的功能，完全主导着行政权力的运作。关于党组的产生方式，十二大以来的党章都明确规定党组的成员由批准成立党组的党委指定，党组必须服从批准它成立的党委的领导。由此可见，党组源于其所属党委的直接授权而产生，其所属党委的常委会自然是党组的直接支配主体。正是通过这一权力结构关系，党组成为了党的组织权力网络的一部分，进而通过它实现党对该部门的实际控制。进一步说，即使是与党委属于同一层级的其他权力主体，党委也可以通过党组制对其实施领导，因而从根本上确立各级党委在所有同级权力体系中的最高地位。以省级权力结构体系为例，省委、省政府、省人大常委会和省政协是处于同一层级的权力主体，从法理上讲，省委对其他同级机构不存在直接支配的权力关系。但是，省政府、省人大常委会以及省政协的党组都是由省委批准产生的，这些机构的党组必须对作为其授权主体的省委负责，故而，这种制度安排决定省委和其他同级机构的实际权力是不平等的。正是通过党组制来达到横向层面的权力向党集中，因而在常委会体制下，党的一元化权力格局基本没有实质性的改变。作为政府来说，由于其党组必须对批准其产生的党委负责，实际上就是对党委常委会负责。但同时政府又必须对授予其权力的人民代表大会负责。由于政府必须同时对两个权力主体负责，因此，在实际运行中不可避免会出现权力冲突现象。中国共产党在处理这个问题上的方式就是采用政府领导成员兼任党组成员的方式来解决。以省政府的领导体制为例，省长兼任省政府党组书记，常务副省长兼任党组副书记，党员副省长以及省政府秘书长都是党组成员，党组负责党的重大决策在政府工作中的贯彻，重大问题都是先在党组会上通过，然后再提交省政府常务会议上讨论。由于党员领导成员占据了政府领导成员的绝大多数，使得这样的处理方式至少从形式上解决了权力冲突的问题。可见在政府及其组成部门的领导机关中，实际上实行的是一种“党政合一”式的运行体制。
综上可知，党组制是中共处理党政关系、党和社会关系的又一关键性制度安排。据前文分析可知，归口管理制和党管干部制是党的权力渗进国家政权与社会领域的制度路径。但是如果党直接通过行政命令的方式来实施归口管理和干部任免的话，就完全混淆了党权和国家权力之间的区别，故而从理论上来讲肯定不具备权力运行的合法性，而党组制这种制度安排刚好可以为实施以党领政提供形式上的合法性。故而，归口管理制和党管干部制必须是也正是通过党组制这个中介来具体实施和发挥作用。
四、简要评析
综上分析可知，中共常委会体制作为民主集中制的制度载体，是当代中国政治结构中的核心制度安排。从宏观上讲，常委会体制是全面性的权力组织制度模式，是以党领政的枢纽性制度安排，从微观上讲是一种政治精英的领导与决策体制。毋庸置疑，中共常委会体制在中国革命时期乃至改革开放的历史进程中都发挥了重要的制度优势，适应了中国共产党作为革命和国家建设的核心领导力量的客观要求，具有理论逻辑和历史逻辑的双重合理性。建国后，作为崭新的执政党，中国共产党正是以各级党委常委会为核心构建了一套较完整的领导体系和执政体系，形成了一种不同于以往、不同于西方国家甚至也不完全同于前苏联的执政体制模式。总之，通过常委会体制这个核心制度安排来引领归口管理制、党管干部制以及党组制的运作，进而形成党领导国家和管理社会的基本制度架构，无疑是党在领导方式和执政方式上的重大探索。由于常委会体制是连接执政党和国家公共权力的核心制度，既要体现党对国家政权的领导，又要防止党政不分、以党代政的问题，因此必然面临着诸多困难和挑战。对于地方各级党委常委会来说，不同程度存在内部决策民主不足、影响党政关系规范化以及制约责任政治的有效确立等问题。中共十六届四中全会上提出“科学执政、民主执政、依法执政”的三大执政理念，既是执政转型的根本目标，同时也是新型领导方式和执政方式的基本特征。要实现科学执政、民主执政、依法执政这三大目标，必须对现行的常委会体制进行改革与完善。就科学执政来说，常委会体制改革就是要在遵循现代政党政治和共产党执政的一般规律的基础上，确立规范的权力结构和建立科学的决策规则和议事程序；对于民主执政来说，常委会体制改革就是要不断完善决策民主，并在党内民主的基础上保障整个社会民主的实现；对于依法执政来说，常委会体制改革就是要建立规范化、法制化的党政关系，确保党的领导和执政建立在法治的基础上，保证国家公共权力机构依法行使权力。显然，改革与完善常委会体制，就需要对具体运作机制及其配套制度进行相应的调整。因此，创新归口管理的方式、创新党管干部的具体方式以及规范党组的权力，是执政转型和常委会体制改革的内在体现和重要突破口，是进一步推进社会主义民主政治建设的迫切任务。