我国民办高校董事会实际运作与优化路径研究_民办高校论文

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       截至2015年5月，我国共有独立设置的民办高校447所(不包括独立学院和中外合作高校)，占我国普通高校总数(2553所)的17.5％。鉴于董事会①在我国民办高校建立现代大学制度中的重要性，很多学者对民办高校的董事会进行了研究。[1]本研究运用文本分析和深度访谈法，研究我国民办高校董事会的成员结构和决策机制。首先，笔者浏览分析了我国447所民办高校的官方网站，发现只有16所民办高校的官网公布了其董事会的成员构成。其次，通过访谈民办高校的举办者、校领导以及其他知情人等方式，获得了90所民办高校董事会的成员构成和内部运作资料。这106所民办高校包括滚动发展型、企业办学型和国有民办型等三种主要的办学形式，基本反映了我国民办高校董事会的概貌。

       一、我国民办高校董事会概况

       组织结构和组织运行是理解一个社会组织的两个基本维度，分别从静态和动态视角提供对组织的理性认识。因此，本文把分析董事会成员构成和董事会实际运行作为切入点，探究我国民办高校董事会的基本特征。

       (一)我国民办高校董事会的成员结构

       一般地，美国私立大学董事会的规模为20～40人。[2]而据笔者调查，我国的民办高校董事会平均规模为8.2。(见表1)

      

       国外高校的董事会主要由代表型董事和专家型董事组成，代表型董事可保证各利益相关者的利益诉求，专家型董事可提升董事会的决策质量。[3]“代表性”和“专业性”为分析我国民办高校董事会成员结构提供了新颖的视角。

       1.我国民办高校董事会中各利益相关者代表比例失衡

       “大学是一种典型的利益相关者组织，大学的决策必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益，不能顾此失彼。”[4]按照弗里曼的理解，利益相关者是指那些能够“影响”组织目标的实现或是被这种实现“所影响”的所有个体或群体。[5]董事会作为民办高校内部最高决策机构，其成员构成的多样性可以使大学的决策权合理地分布于不同治理主体之手，从而提高学校治理的代表性。国外一些大学中，学生、教师、管理人员、校友等利益相关者代表都在董事会中拥有一定席位，但我国民办高校董事中各利益相关者代表的比例失衡。《民办教育促进法》仅笼统规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成”，没有规定董事会的产生办法和产生程序。民办高校成立之初，举办者一般担任董事长并推选其他董事。举办者不仅有权推选“举办者代表”，而且实际上也有权推选“教职工代表”，这样从建校开始就控制了董事会的成员构成。通过与知情人访谈，笔者发现，我国民办高校举办者安排家属成员进入董事会的现象非常普遍。106所民办高校中，至少有46所民办高校董事会中有2人或多人是同一家族成员，比例为43.3％，这些家属关系包括夫妻、兄弟(妹)、父子(女)、母子(女)等。2012年出台的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)第十六条规定，“规范民办学校董事会(理事会)成员构成，限定学校举办者代表的比例，校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”。显然，这一规定并没有得到很好实施。

       校长和党委书记一般是民办高校董事会的当然成员。多数民办高校的党委书记由政府派驻的督导专员兼任，所以，党委书记可视为政府(公众)代表。党委书记进入董事会体现了我国民办高校的特色，在保证办学方向、保障人才培养质量等方面发挥着一定的作用。作为对《民办教育促进法》的回应，几乎所有民办高校董事会都有1～2位教职工代表。但是，教职工代表既可能是一线教师，也可能是学校中层干部，还有5所民办高校董事会中的教职工代表实际上是校级领导。一线教师代表在董事会中的决策权有限，很难反映教师的真正诉求。106所民办高校中均没有学生代表进入董事会，当然，学生代表是否应该进入学校决策层在国外也存在很大争议。106所民办高校中仅有2所民办高校各吸纳1位校友进入董事会，两位校友均拥有较高经济地位和社会地位。

       2.我国民办高校董事会中各类专家的比例失调

       克拉克·克尔指出，董事会的好坏取决于其成员的优劣。[6]国外高校董事会广泛吸收各类专家以保证董事会的决策质量。有学者对美国10所世界一流大学的298名董事进行统计发现，工商界人士150人(占50.3％)，其次为律师(占8.4％)，其他成员包括学术管理人员、公共事务管理人员、教师、银行家、医生、基金会董事和记者等。[7]笔者从106所民办高校董事会中搜集了455位董事的专业背景信息。(见表2)

      

       学校管理专家主要是民办高校的领导或公办高校退休的领导，若高校领导同时是学科专家，则仅统计为学校管理专家。行政管理专家是指拥有行政管理经验的专业人士，这些专家主要是已退休的政府官员。由于有若干所民办高校属于“国有民办型”或“混合所有制型”，所以，多位董事是尚在任的政府官员，其中1位是省部级官员。工商界人士主要是企业高管，也包括财务或金融领域的专家。我国很多民办高校是企业投资举办的，投资方往往派遣多位高管担任民办高校董事。学科专家是在某个学术领域有较大影响的科学家或学者，行业专家是在某个技术领域作出较大成绩的专家。

       美国高校的董事一般都是外部专家，即除了担任董事外并不担任学校管理职务。有学者调查发现，高达92.6％的美国高校董事都是校外人员。[8]但我国民办高校的大部分董事都在民办高校或民办高校的投资方任职。455位董事中有268位董事(占58.9％)在民办高校或民办高校的投资方任职，外部独立董事的比例只有41.1％。

       (二)我国民办高校董事会的实际运行

       1.我国民办高校董事会的规范性不高

       调查发现，约有30％的民办高校每年召开3次或更多次会议，30％的民办高校一年召开1～2次会议。但也有30％的民办高校几乎从来不召开正式的董事会会议，处于“有组织无会议”的状态，这类民办高校董事会实际上不具备决策功能。部分民办高校是否召开董事会会议取决于举办者的意愿，举办者希望召开董事会会议就会临时召开；否则，预定的会议也会被推迟或取消。召开董事会会议的地点也不固定，有一些会议在饭店或举办者家中召开，这些会议的目的往往是举办者请其他董事支持自己的决策。

       访谈中，很多民办高校管理者表示，学校成立董事会的主要目的是为了迎接国家的评估检查。《民办教育促进法》规定民办高校需要成立董事会或理事会，很多省级教育行政部门将民办高校是否成立董事会或理事会作为判断其年检是否合格的条件之一。《教育部办公厅关于开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》进一步明确，“领导体制”是评估民办本科高校的观测点之一，其合格标准包括“学校董事会(或理事会)、校务委员会、党委会机构发挥了各自的职能”。很多民办高校主要为了通过评估而成立董事会，因此，并不要求董事参加学校决策。

       2.董事会民主化弱

       民办高校董事会的职权包括聘任和解聘校长、制定或修改学校章程、调整专业、审核预决算、决定教师整体薪酬等重大事项。调查发现，有一些民办高校董事会在遴选校长、调整专业和审核经费预决算等重大事项上能够进行深入讨论。比如，一所民办高校在全球招聘校长，董事会进行了长达半年的酝酿和交流。另一所民办高校的举办者计划建新校区，但多数董事认为学校的资金状况暂不支持大规模基建，举办者最终同意了大多数董事的意见而取消了建新校区的计划。但是总体而言，我国民办高校董事会的民主化程度还很低。一些民办高校的重大决策不经董事会讨论，学校的资金分配、人事任命等重大事项都是举办者说了算，董事会成员的作用只限于提出建议或提示风险，无力否决举办者的决定。

       举办者个人集权的决策方式有利有弊。集权可以提高决策效率，通过专业、课程的迅速调整来满足社会的需求。在民办高校规模较小、管理相对简单的阶段有其合理性。随着学校规模的扩大和办学层次的提高，学校需面对的事务越来越多，要处理的问题越来越复杂，个人集权的决策方式潜藏着较大的决策风险。

       3.董事会透明度低

       透明与公开是社会组织公信力的根本来源，无论是民办高校董事会的成员构成，还是董事会的实际运作，其透明性都很低。从人员构成来看，由于很多民办高校的董事既不能反映各方利益诉求，也不是在某个领域取得较大成绩的专家，所以，很多民办高校不愿公开其董事会成员名单。全国449所民办高校的官网几乎都有董事长(举办者)的详细信息，但只有16所民办高校的官网公布了董事会成员名单，仅占我国民办高校总数的3.5％。一些受访的民办高校举办者表示，董事会的成员构成是本校的商业秘密，不便透露。一些民办高校的领导甚至连校长都不清楚董事会的成员构成。从决策程序来看，民办高校董事会的透明性有待提高。一方面，因为董事会制度尚在完善中，一些民办高校可能尚未制定董事会的决策程序；另一方面，一些民办高校可能故意模糊董事会的决策程序，以避免学校利益相关者的监督。

       董事会作为我国民办高校的决策核心，在民办高校治理中发挥了重要作用，“董事会领导下的校长负责制”为我国民办高等教育的健康发展提供了一定的制度基础。但我国民办高校的董事会存在的举办者过度控制、家族氛围浓厚、成员结构和内部运作透明度低等问题，严重影响了民办高等教育事业的可持续发展。我国法律本希望民办高校董事会能够担负起集体领导的职能，但现实操作和法律期待形成了较大的偏差，一些民办高校董事会沦为举办者控制学校和实现个人权力的工具。

       二、我国民办高校董事会现状分析

       只有对社会现象作科学的理论诠释，才能提出有效的解决对策。“在用理性考察和解释事实之前，是不可能从事实中学到任何有用东西的。”[9]

       (一)投资办学意味着举办者“必须”加强对董事会的控制

       我国民办高校和国外私立高校区别之一在于，举办者的办学动机不同。美国早期私立大学的举办者往往以宗教动机来办学，以非宗教动机举办的私立高校大都也是非营利性的。改革开放后复兴的民办高校，举办者普遍具有投资和营利的动机。投资办学是我国民办高等教育的基本特征。[10]有学者强调，举办者投资办学应作为我国制定民办教育政策的基本依据。[11]投资办学从两个方面导致举办者加强对董事会的控制。

       第一，投资办学意味着很多举办者希望获得合理的办学回报，但我国的《民办教育促进法》是以捐资办学作为基本前提来管理民办高校的，这就导致很多法律规定与民办高等教育基本现实之间存在矛盾。《民办教育促进法实施条例》规定民办高校举办者可以获得合理回报，但同时规定希望获得合理回报的民办学校必须在学校章程中注明这一事实。当前，我国社会公众对民办高校的信任度不高，如果民办高校在章程中注明希望获得合理回报，民办高校将陷入更加不利的社会舆论环境。所以，几乎没有任何一所民办高校在章程中注明希望获得合理回报。这就产生了我国民办教育的一个基本悖论：一方面，大部分民办高校是投资办学；另一方面，几乎所有的民办高校都对外宣称不要求获得回报。举办者处理这个悖论的方法就是通过关联交易、虚报成本等幕后手段来获得适当的经济回报。[12]要通过幕后手段获得收益，就必须获得学校完全的控制权，由于董事会是学校的最高决策机构和权力机构，所以，必须实现对董事会的完全控制。

       第二，尽管一些举办者并不希望从办学中获得经济回报，但他们也不希望放弃民办高校的所有权。现代企业制度中的企业举办者可以只拥有企业的所有权而将管理权交给职业经理人，实现所有权和管理权的分离。所有权和管理权实现分离的前提条件是法律承认并保护举办者的所有权。我国相关的法律法规并不承认举办者对民办高校的资产所有权。一些民办高校的初始投资只有几万元甚至更少，随着学校滚动发展，目前资金高达数亿甚至更多，但这些增值资产的所有权不属于举办者。黑龙江和湖北等少数几个省将民办高校增值资产的一定比例(均不超过20％)奖励给举办者，以此激发举办者的办学积极性。但大部分地区民办高校举办者对学校的产权诉求只能限于初始投资额，增值部分不被法律认可。由于法律不承认举办者的所有权，举办者便通过各种方式加强对学校的控制，进而以“实际上拥有的控制权”来弥补“法律规定上的所有权”的缺失。

       (二)民办高校的资源依赖途径使得举办者“能够”控制董事会

       上述原因可以解释举办者为什么“愿意”或“必须”控制董事会，资源依赖理论则可以解释举办者为什么“能够”控制董事会。该学派认为，在开放的组织环境中，一个组织要生存必须不断从外部环境中获得资源。这些资源包括实物、资金、人力资源、信息、社会和政治的合法性支持等。为了获得资源，一个组织必须与控制资源的其他组织进行交易，拥有资源控制权的外部组织对该组织有一定的控制权。[13]Pfeffer和Salancik应用该理论解释董事会的组成时认为，董事会规模大小和成员结构是组织对外部环境的理性反应，组织从外部获得资源的情况和组织内部权力配置之间存在一定的关系。组织内部的个人或团体从组织外部争取到的资源越多，其在组织内部的影响力就越大。[14]

       美国高校的董事会结构在一定程度上反映了美国高校资金来源的结构，美国私立高校董事会一般都为捐赠者(主要是校友)预留席位，因为捐赠资金是学校经费的重要来源之一。美国私立高校董事会人数一般在20人以上，远远超过公办高校董事会，部分原因在于人数太少的董事会无法为捐赠者留出足够多的席位。[15]我国民办高校的校友捐赠很少，所以，董事会中几乎没有校友代表。我国民办高校的财政资金很少，所以，董事会中政府代表(督导专员)的比例很低。我国民办高校的教师流动性大、水平参差不齐、可替代性强，所以，教师代表在董事会中的席位少、发言权小。学生缴纳的学费虽然是民办高校收入的绝大部分，但学生往往被视为消费者和顾客，被排斥在董事会之外。也就是说，只有能够向大学贡献更多资源的主体，才有更多的资格参与大学的发展过程并控制其运行。我国民办高校是在激烈的市场竞争中实现生存和发展的，每一所民办高校的背后都凝聚着举办者的心血，举办者在学校创建和发展中扮演着“企业家”的关键角色，其办学理念和决策水平，其拥有的人力资本、经济资本和社会资本均在学校发展中发挥着最重要的作用。在带领学校发展和前进的过程中，举办者逐渐成为民办高校的“剩余索取者”和“剩余控制者”，实现了对董事会和整个学校的控制，而且其控制地位获得了大多数民办高校管理者和教师的心理认同。

       三、完善董事会制度的对策建议

       董事会制度不健全导致我国民办高校的发展严重依赖于举办者的办学动机和管理能力等个人因素。当举办者具备卓越的管理能力和良好的办学意愿时，学校就会稳定快速发展；若举办者管理能力不足、办学动机不纯，学校发展就会面临重大风险。由于缺乏现代大学制度的保障和支撑，一些民办高校的发展缺乏持续性和稳定性，举办者去世或变更后，学校便在短期内由盛至衰。建立具有中国特色、符合我国民办高校发展实际的董事会制度，对于完善我国民办高校内部治理结构、建立现代大学制度尤为迫切。

       (一)优化董事会成员结构

       董事会成员结构的合理化是提高民办高校决策质量的基础，是民办高校由“个人治理”走向“制度治理”的必要条件，也是民办高校实现基业长青的根本保证。首先，应根据《实施意见》规范民办学校董事会的成员构成，限定举办者及其代表的比例。举办者及其代表的比例可以控制在董事会人数的1/3以内，这样既可以保护举办者的办学积极性，又可提高董事会的代表性。其次，完善董事会成员的遴选办法，提高教育、财务、法律、管理等各类专家在董事会中的比例并赋予其必要的发言权和决策权。再次，适当提高教师代表在董事会中的比例并探索学生和校友等利益相关者代表进入董事会的办法。

       (二)加快董事会信息公开步伐

       联合国教科文组织1998年世界高等教育大会通过的宣言明确指出，高等教育机构应该被赋予管理内部事务的自主权，但是这种自主权必须建立在对政府、议会、学生和更广泛社会的清晰而透明的问责基础之上。[16]2010年开始实施的《高等学校信息公开办法》要求高等学校主动向外界公布“内部管理体制、机构设置、学校领导等基本情况”，很显然，大部分民办高校没有根据该要求实行信息公开。董事会作为民办高校内部治理的核心机构，其成员结构和运行规则必须向外界公开并接受监督。信息公开将形成一种“倒逼机制”，促使民办高校更好更快地建立现代大学制度。

       (三)完善民办高校的现代大学制度

       “听任大学决策权力主体‘唯一化’，是一个明显的错误。”[17]完善的大学制度“可以最大限度地减少人治的随意性，”“将一些在办学过程中积淀下来的优良传统和大学文化固定下来，使之成为不因个别人的因素就能轻易变动的传统和制度”。[18]有效的大学治理结构应该“将决策控制权按照实际需要，合理地分布于不同的治理主体手里，并使不同主体之间产生权力依赖和制约关系”[19]。要增强其他治理主体(包括党委、校长、教代会、学术委员会等)的话语权和决策权，实现对董事会和举办者权力的监督和制约。要坚持和完善党对民办高校的领导，确保民办高校的社会主义办学方向。要赋予校长在教学和科研等事务中的独立决策权。要完善民办高校的教代会制度，关注教职工的切身利益。要加快建立学术委员会制度，使其在专业设置、学科建设、职称晋升等事项中发挥论证、评价和咨询作用。需要注意的是，现代大学制度并没有统一的模式，要赋予民办高校在探索现代大学制度中的自主权，允许民办高校建立符合自身实际特点的现代大学制度。[20]

       (四)积极稳妥地推进分类管理

       分类管理有助于完善民办高校董事会，营利性和非营利性民办高校可采用不同的董事会制度设计方案。2015年1月，国务院常务会议审议通过了《〈民办教育促进法〉修正案草案》，决定提请全国人大常委会审议，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校，这在民办教育基本制度建设上迈出了关键一步。对于民办学校分类管理问题，在理论上并没有太大争议，只是在已有法律体系下形成的制度惯性和路径依赖造成了既有的利益格局难以突破。分类管理的关键是，在尊重民办高校举办者历史贡献的前提下，选择务实、灵活的改革策略，统筹兼顾各方利益，向新的制度平稳过渡。营利性民办高校可以参照企业的内部治理结构，保障举办者对民办高校的所有权和控制权。非营利性民办高校必须建立与其非营利属性相对应的治理结构，吸收各利益相关者进入董事会，使董事会的决策公开、透明、科学，为民办高校的健康可持续发展奠定坚实的制度基础。

       注释：

       ①有的民办高校称之为董事会，有的民办高校称之为理事会，两者无实质区别，本文统称董事会。

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