动用武力反对恐怖主义的国际法问题研究，本文主要内容关键词为：恐怖主义论文,国际法论文,武力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来国际恐怖主义日益猖獗，对世界和平与安全的威胁日益加剧，反恐开始成为各国面临的重要任务。在《联合国宪章》签订后的半个世纪里，恐怖主义的规模与武装水平远远超出立法者的预期，恐怖袭击从刑法意义上的犯罪逐渐转变为武装进攻，其中最为典型的代表即是发生在美国的“9·11”事件。因此，国家单边动用武力反对恐怖主义的战争行为开始进入各国的视野。《联合国宪章》尽管在动用武力问题上作出灵活处理，然而，起草者着重于创造一种管理国家间冲突的制度，他们没有考虑到国际恐怖主义的存在，也没有预测到现代恐怖组织掌握的武装技术能够造成严重伤害。直到最近，诸如引渡与诉讼的法律途径仍旧是国家使用的最主要的对抗恐怖主义的手段，这种方式将恐怖事件视为一种纯粹的犯罪行为，由国内刑法处理。事实证明，尽管诉诸国内刑法体系是反对恐怖主义的重要途径，但面对国际恐怖主义时这一机制显得力不从心。面对跨国恐怖组织活动范围越来越广，并且越来越容易获得高端武器的事实，某些国家开始从“控制冲突”的视角审视恐怖主义，而非依旧囿于一种“法律实施”的视角。①采取控制冲突的视角意味着将反恐行动从一种执行国内法的行为提升到战争的层次，这就涉及反恐战争在国际法层面的合法性问题。 在反恐行动的历史中，2001年美国针对阿富汗的反恐军事行动是以战争形式打击恐怖主义的第一个案例，因而，阿富汗战争的法律性质的定位将对当前以及今后的反恐战争在国际法中的地位产生深远影响。19世纪末20世纪初以来，国际法的整体趋势是限制甚至禁止战争，《联合国宪章》取消战争的合法性，国家单边动用武力的唯一的法律依据在于《联合国宪章》第51条规定的自卫权，因此，反恐战争能否得到国际法承认的关键在于针对恐怖主义的军事行动是否符合第51条关于自卫权的规定，这需要解决三个问题。首先，恐怖袭击是否构成第51条规定的“武装进攻”；其次，恐怖组织以及支持或庇护恐怖主义的国家是否应当因为恐怖袭击承担法律责任；最后也是最重要的是，《联合国宪章》第51条规定的自卫权是否能够作为美国在阿富汗展开军事行动的合法依据。 一、武装进攻 《联合国宪章》第51条规定，“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”②在《联合国宪章》框架内，国家单边动用武力发动反恐战争的唯一合法依据在于自卫权。根据第51条，行使自卫权的前提是遭遇武装进攻，因此，恐怖袭击是否构成“武装进攻”成为考察反恐战争是否具有合法性的首要问题。 (一)武装进攻的标准 依据国际法，判断武装袭击是否能够构成“武装进攻”所依据的标准是袭击的规模与效果。国际法院是阐释国际法的权威机构，国际法院在“尼加拉瓜案”的裁决中指出，“武装进攻或许适用于一国派遣武装力量进入另一国领土，如果这类军事行动是由常规军事力量发动，因为其规模与效果能够被归类于一种武装进攻而非仅仅是一种边境冲突。”③由此可知，决定是否构成武装进攻的关键是军事行动的规模与效果。“如果[武装行动]不是重大的，它仍然有可能是一种非法动用武力，但它将不会成为一种武装进攻，因此不能以自卫作为应对措施”。②根据国际法院对“武装进攻”设定的标准，我们便可对恐怖袭击是否构成武装进攻进行判断：如果恐怖组织的攻击能力强大到能够形成大规模的攻击，并造成严重损失，便可达到“武装进攻”的要求。一旦恐怖袭击符合“武装进攻”的标准，根据《联合国宪章》第51条，受袭击国便可动用武力进行自卫，以抵御遭受的进攻。 (二)“9·11”事件前的恐怖袭击 1.恐怖组织单独发动的恐怖袭击 恐怖组织作为非国家主体单独发动的军事进攻是否是《联合国宪章》第51条意义上的“武装进攻”呢？《联合国宪章》并未明确界定武装进攻的内涵。有学者主张，“武装进攻”这一术语强烈表明，私人组织进行的恐怖活动并非《联合国宪章》第51条中的武装进攻。⑤这种意见遭到部分学者反对，例如克里斯丁·格雷就指出，作为非常规军事力量的武装集团的军事行动同样构成一种武装进攻，只要这类行为的规模与效果能被视为武装进攻而不仅仅是边境冲突。⑥但是，根据国际法院在“尼加拉瓜案”中的判决，武装进攻的实施者必须是国家，非国家组织并不能成为行为主体，因此，“9·11”事件之前，单独由恐怖组织进行的恐怖袭击不能构成“武装进攻”。 2.国家策动、支持或庇护的恐怖袭击 国家支持或庇护的恐怖袭击能够构成武装进攻与侵略问题密切相关。1974年联合国大会通过《关于侵略的定义的决议》，称“侵略”包括“一个国家或以其名义派遣武装小队、武装团体非正规军或雇用兵，对另一国家进行武力的行为；或该国实际卷入了这些行为。”恐怖组织属于该决议中的“武装团体非正规军”，因而《关于侵略的定义的决议》实际上将国家策动或支持的恐怖活动包括在内，似乎暗示国家策动或支持的恐怖活动构成侵略。⑦“国家支持的非正规军事力量形成的有组织的战役应当被视为一种‘武装进攻’。”⑧值得注意的是，国家为恐怖组织提供庇护并不构成武装进攻，因为只有国家主动策划或支持恐怖袭击才能被视为“实际卷入了这些行为”。因此，在“9·11”事件之前，如果一国策动或支持恐怖组织对另一国发动进攻，只要进攻的规模庞大，损害严重，这类恐怖袭击可视为国家发动的“武装进攻”，但国家为恐怖袭击提供庇护时并不能被视为国家发动“武装进攻”。 (三)“9·11”恐怖袭击 2001年9月11日美国遭遇恐怖袭击，“9·11”事件是发生在美国本土的最为严重的恐怖攻击行动，遇难者总数高达2996人。对于此次事件的财产损失各方统计不一，联合国发表报告称此次恐怖袭击使美经济损失达2000亿美元，相当于当年生产总值的2％，对全球经济所造成的损害甚至达到1万亿美元左右。⑨就军事行动的规模与后果而言，本次恐怖袭击已经达到武装进攻的水平，因为国际法是通过武装行动的规模与后果作为评判是否构成武装进攻标准的。 安理会1368号决议在恐怖袭击之后第二天通过，首先将发生在美国的恐怖袭击定义为“对国际和平与安全的威胁”，号召所有国家“立即致力于相互合作，将实施者、组织者与资助者绳之以法”，⑩并重新确认《宪章》第51条规定的国家固有的自卫权。“在这种情况下做重新确认非常重要，他暗示恐怖袭击侵犯自卫权”。(11)2001年9月28日，安理会通过1373号决议，“再次申明《联合国宪章》所确认并经第1368号决议重申的单独或集体自卫的固有权利。”(12)安理会第1368与1373号决议为反恐军事行动提供了法律基础。决议首先将恐怖袭击定义为“对国际和平与安全的威胁”，决议紧接着确认国家的自卫权，根据第51条，行使自卫权的前提是存在“武装进攻”，因而决议通过对自卫权的确认实质上已经将恐怖组织实施的“对国际和平与安全的威胁”等同于武装进攻。 我们注意到，“9·11”恐怖袭击是由本·拉登为首的基地组织单独发动的军事行动，同时，基地组织受到阿富汗政权的庇护也是不争的事实，因此，安理会第1368与1373号决议确认本次恐怖袭击侵犯自卫权，实际上是将恐怖组织单独发动的袭击，以及国家提供庇护的恐怖袭击都视为武装进攻。由上文的分析可知，“9·11”事件之前，国际法并未承认恐怖组织单独发动的恐怖袭击可以被视为“武装进攻”，另一方面，在承认国家支持或策动的恐怖袭击可以纳入“武装进攻”的范畴的同时，并不认为国家为恐怖组织提供庇护能够构成“武装进攻”。“9·11”事件之后，安理会决议同时将恐怖组织单独发动的袭击与国家提供庇护的恐怖袭击视为武装进攻，这一扩张解释具有革命意义，它为动用武力反对恐怖主义提供了法律依据。 二、国家责任 在传统的国际法中，国家并不是恐怖活动的主体，因为传统国际法将恐怖袭击视为一种刑事犯罪，受国际刑法管辖，(13)因此，恐怖袭击并不产生国际法意义上的国家责任。然而，近年来随着国际恐怖主义日益猖獗，国家责任的内涵开始发生变化，国际法逐渐开始接受支持或庇护恐怖主义的国家应当为恐怖袭击承担国家责任的观点。 (一)国家责任的标准 1.“伊朗人质案” 在“伊朗人质案”中，国际法院提出一个重要问题，在伊朗政府认可并维持人质危机的情况下，伊朗政府是否应当为具有私人性质的激进分子控制美国人质承担责任。(14)该问题的实质是私人集团的行为是否能够归于国家，并由国家承担责任。国际法院将该案分为两阶段：学生围困人质阶段与此后长期占领美国大使馆的阶段。在国际法院看来，在第一阶段学生的行为并不能代表政府，因而伊朗政府不应当为他们的行为承担责任。伊朗政府的不作为行为不能导致国家责任，因为政府并未实质参与激进组织的活动，也未提供实质支持。在围困人质阶段结束之后，国际法院主张伊朗政府应当为激进学生的行为承担责任，因为此时伊朗总统阿亚图拉·霍梅尼发表声明支持激进分子占领美国大使馆，并暗示美国大使馆工作人员“遭到逮捕”。这一声明从根本上改变伊朗国家的法律地位，将学生占领大使馆的行为转变为一种国家行为，伊朗政府开始为学生的激进行为承担法律责任。(15)由此可见，“9·11”事件之前，国际法在国家责任问题上采取了比较严格的标准，国家承担责任的前提是主动参与或策动私人组织的武装行动，仅仅是认可或纵容这类活动并不需要负担国家责任。 2.“尼加拉瓜案” “尼加拉瓜案”中，国际法院延续了在“伊朗人质案”中的观点，在国家责任问题上采取相对严格的标准。国际法院声称“它并不认为美国对尼加拉瓜叛军的支援已经达到可将叛军行为归责于美国的程度”，(16)因为各方面的证据并没有证明“美国事实上已经达到一定的控制程度，足以让叛军行动代表美国的利益。”(17)事实上，尼加拉瓜叛军已经成为美国的军事代理人，在缺乏美国支持的情况下将无法生存，但是，“国际法院认为，美国在资金、组织、训练方面为叛军提供支持，帮助选择军事目标，为整个军事行为提供计划，这些行为本身仍然是不充分的。”(18)据此美国并不为叛军的行动承担责任，因为叛军拥有自主权。 在尼加拉瓜与伊朗人质案中，国际法院为国家承担责任设定比较严格的标准。“尼加拉瓜与伊朗人质案表明，一国必须直接指示或控制恐怖组织的活动，或者至少明确表示认可或接受他们的行为，恐怖活动才可归责于国家。国家仅仅提供资金、训练与后勤支持是不充分的。”(19)根据这一标准，一国为相关军事组织提供武装与后勤支持并不能直接导致该国承担责任，国家承担责任的前提是直接参与私人军事行动的策划，并将自身意图与意志灌输于军事活动中。 (二)支持或庇护恐怖组织的国家责任 阿富汗战争严重挑战了国际法院在“尼加拉瓜案”与“伊朗人质案”中为国家责任问题设定的严格标准，扩张了国家责任的范围。阿富汗反恐战争提出的新问题在于，如果一国对恐怖组织的支持未达到尼加拉瓜案中要求的按照自身意志行动的程度，或者一国容忍恐怖组织的活动，并且鼓励恐怖袭击，或者缺乏控制其行动的能力，该国是否需要对恐怖袭击的承担国家责任？ 1.国家支持恐怖主义的国家责任 国家对恐怖组织提供武器、信息与交通方面的支持，而恐怖袭击并非由该国策动，该国是否应当为该恐怖组织的恐怖行动承担责任？学者对此意见不一致。(20)鉴于恐怖主义在国家庇护与支持下迅速发展，不少学者主张如果一国对恐怖组织构成实质性支持，那么该恐怖组织的恐怖活动就应当归责于该国。(21)其中最为著名的是奥斯卡·沙尔克教授，他指出，“当一国政府向恐怖主义者大规模提供武器、技术咨询、交通工具等援助，恐怖活动不能归责于支持国是不合理的。”(22)持这种观点的学者认为，只要一国对其境内恐怖组织的积极支持已经达到该国能够对恐怖组织形成实质支持的程度，那么恐怖组织的武装进攻可视为该国发动的武装侵略，受害国可依据《联合国宪章》第51条进行武装自卫。“9·11”恐怖袭击事件之后两个星期内通过的安理会1373号决议宣称，国家将对任何形式的支持或援助国际恐怖组织的行为承担责任。“恐怖主义行为、方法和做法违反联合国宗旨和原则，知情地资助、规划和煽动恐怖主义行为违反联合国的宗旨和原则。”(23)同时，任何国家都“不得向参与恐怖主义行为的实体或个人主动或被动提供任何形式的支持，包括制止恐怖主义集团招募成员和消除向恐怖分子供应武器。”(24)因此，“9·11”事件之后，国家支持恐怖主义将承担国家责任。 2.国家庇护恐怖主义的国家责任 美国将阿富汗的塔利班政权与基地组织联系在一起，其理由是塔利班政权为本·拉登及其组织提供庇护，并支持“9·11”恐怖袭击。(25)国家庇护恐怖主义表现为承认并容忍恐怖组织的活动，为其提供庇护场所与法律保护，这种做法遭到国际法学术界一致否定。1970年联合国大会第2625号决议通过《关于各国依照联合国宪章建立友好关系和合作的国际法原则宣言》，宣称“任何国家都不得组织、教唆、协助或参与他国境内的内部分裂或恐怖主义活动，或者认可在其境内加以组织类似活动。”(26)该决议明确指出，一国仅仅是承认发生于其领土范围内的恐怖活动就是对国际法的一种违背。(27)尽管通过的次数只有一次，某些学者认为《关于各国依照联合国宪章建立友好关系和合作的国际法原则宣言》是《联合国宪章》在国家责任问题上的权威表述，因为起草委员会的宗旨是重申国际法的基本原则。(28)“9·11”事件之后，安理会第1373号决议宣称，“任何国家都有义务不在另一国家组织、煽动、协助或参加恐怖主义行为，或默许在本国境内为犯下这种行为而进行有组织的活动。”同时，各国有义务“对于资助、计划、支持或犯下恐怖主义行为的人拒绝给予安全庇护。”(29)安理会的决议表明，任何国家向国际恐怖组织提供后勤、资金与庇护将被视为非法的国家行为，毫无疑问，国家负有责任控制其领土范围内的恐怖活动，这表现为一种国家义务，因此，任何容忍或认可恐怖组织的庇护行为都将引发国家责任的产生。 恐怖组织是以主权国家为核心的国家法体系的例外，恐怖主义得到国家的支持与庇护，因而获得较强的攻击能力，这种联系成为庇护或支持恐怖主义的国家承担责任的法律依据。依据国际法，一国策动、支持或故意疏忽在本国领土范围内进行的针对他国的不法行为，该国应当为此承担责任，在这种情况下，恐怖袭击被视为支持或庇护恐怖主义的国家发动的间接侵略，而且《联合国宪章》第51条并未要求武装进攻必须是直接行为，因而间接进攻也可被视为是一种武装进攻。此外，恐怖袭击的极大危害性已经可以等同于武装进攻，构成对国家安全的威胁，成为一国动用武力进行自卫的正当法律理由。 三、自卫权 在《联合国宪章》的国际法体系内，国家单方面动用武力的唯一合法依据限于第51条规定的自卫权，因此，反恐战争是否能够诉诸自卫权就成为判断其是否合法的关键。2001年10月7日，美国及其联军以自卫权为法律依据向阿富汗及其境内的基地组织发动军事进攻，然而，自卫行为要求国家在遭遇进攻时及时做出反应，从9月11日美国遭到恐怖袭击到10月7日美国动用武力进行反击，其间间隔时间几乎达到一个月之久，这样的情形是否能够构成自卫行为引起广泛争论。美国声称发动阿富汗战争的国际法基础在于先发自卫，即面对急迫的恐怖袭击威胁进行的预防性军事自卫，因为“9·11”事件只是一系列恐怖袭击的其中一次袭击，恐怖袭击必然将再次发生。这里存在一个重要的理论问题，即针对急迫威胁的先发自卫能否获得国际法上的合法性。对某些学者来说，先发自卫是已有的内涵广泛的自卫权的继续，这种权利长期存在于国际法中，国家一直以来都享有先发自卫权，而对于另一部分学者而言，这是建立在对第51条重新解释基础之上的新权利，并未得到国家的普遍接受。(30)然而，国际法体系似乎已经对先发自卫的合法性作出判断，这表现在安理会通过的关于恐怖主义的1368与1373号决议中，并通过各国的国家实践在国际习惯法层面得到确认，最后在2004年联合国发布的《威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告》中得到、明文确认。 (一)安理会决议 “9·11”恐怖袭击之后，国际法针对恐怖主义的态度开始转变，安理会1368号决议在恐怖袭击之后第二天通过，号召所有国家“立即致力于相互合作，将实施者、组织者与资助者绳之以法。”(31)1368号决议在谴责恐怖袭击的同时明文确认国家自卫权，暗示着遭遇恐怖袭击的国家可依据自卫权采取军事行动。2001年9月28日安理会通过1373号决议，“再次申明《联合国宪章》所确认并经第1368(2001)号决议重申的单独或集体自卫的固有权利；重申必须根据《联合国宪章》以一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁。”(32)“在‘9·11’恐怖袭击之前，联合国安理会从未明确通过一项决议授权行使个别或集体自卫权应对一次特殊的恐怖袭击。安理会表现出前所未有的意愿根据第51条行使自卫权应对‘9·11’恐怖袭击，是一个重要的行为，帮助美国的军事行动成为合法的武力使用的行为。”(33) 美国针对阿富汗的军事行动的法律基础并非严格意义上的自卫权，因为《联合国宪章》第51条规定的“受武装进攻时”这一标准并不满足，美国发动战争时恐怖袭击早已结束。“据信采取自卫行为做出反应都受到暂时性的限制，自卫权似乎要求立即行动。”(34)美国的军事行动并非一种立即的反应，2001年的阿富汗战争是美国基于自卫采取的预先军事行动，因为恐怖组织持续进攻的威胁仍然存在，“9·11”恐怖袭击是针对美国的一系列袭击的一部分或者说高潮，这种情形构成“急迫威胁”。“在阿富汗的军事行动属于自卫权概念的范畴是因为来自于基地组织的威胁是急迫的，而且阿富汗公开向大量基地组织成员提供庇护所。”(35)美国军事行动的国际法依据是内涵得到扩张的自卫权：先发自卫，其前提条件是存在急迫威胁，它的目的是“防止与吓阻对美国的进一步袭击”。(36)安理会在明知恐怖袭击的武装进攻已经结束的情况下通过决议确认美国享有自卫权，暗示着认可美国有权进行先发自卫，间接承认了先发自卫的合法性。 (二)联合国《威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告》 2004年12月，联合国发布《威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告》，《报告》起草者包括著名的国际法律师与外交人士，他们在报告中建议安理会在预防国际恐怖主义问题上作出改变。《报告》指出，尽管《联合国宪章》第51条的用词是“限制性”的，然而“根据长期以来形成的国际法，只要形成的进攻威胁是急迫的(imminent)，受威胁国就能够采取行动，采取这样的措施是适宜的。”(37)前澳大利亚外交部长加雷思·埃文斯(Gareth Evans)供职于该高级小组，他反对对第51条进行严格的解释，“国际社会普遍接受的是，尽管第51条规定只有‘武装进攻已经发生’的情况下才能引发自卫权的行使，但是，根据存在于第51条之前的国际习惯法还是国家实践，自卫权的行使不局限于武装进攻已经发生的情形，假设有明显的证据证明威胁迫在眉睫，而受威胁国并没有其他可供选择的办法，该国在未首先获得安理会授权的情况，毫无疑问有权‘先发地’动用军事力量。如果一支军队已经开始调动，其造成损害的能力与意图是清晰可见的，任何人都不会郑重地建议你等待对方首先开火。在这种意义上，通常被描述为‘先发自卫’的行为是合法的。”(38)《报告》实际上扩张解释了第51条的自卫权的含义，认可先发自卫的合法性，由于该《报告》由联合国发布，我们可以合理推断，联合国已经接受先发自卫作为反对恐怖主义的合法手段。 在“9·11”事件之前，国际法并不承认反恐行动中的先发行为，然而，大规模恐怖袭击导致国际法对自卫权进行重新定位，开始接受先发自卫的合法性，为国家单边诉诸自卫权进行反恐军事行动提供了法律基础。“9·11”事件之后安理会通过1368与1373号决议，紧接着出台《威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告》，从国际法层面直接处理了这个争论已久的议题。这两项决议暗示受国家支持或庇护的恐怖袭击构成武装进攻，国家有权诉诸先发自卫权动用武力进行反击。 四、结论 在反恐问题上，二战后各国反恐战略演变的基本趋势是从被动应对转入积极进攻，在法理层面上将反恐从执行法律的措施上升为一种战争行为。这种趋势在“9·11”事件发生后达到顶点，并在国际法层面引起三个方面的变动：第一，国际法开始将恐怖活动纳入“武装进攻”的范畴之内。国际法院曾在“尼加拉瓜案”等案例中将军事行动的规模与损害后果作为评判是否构成“武装进攻”的标准。“9·11”事件表明，恐怖袭击已经具备足够的攻击能力，可以纳入“武装进攻”的范畴，因而受害国可根据《联合国宪章》第51条进行武装自卫。第二，国际法扩张了国家责任的范畴。国际法院在“伊朗人质案”与“尼加拉瓜案”中所确立的严格的国家责任中，一国只有策动私人武装发动进攻才会因此承担国家责任。“9·11”事件发生后，国际法将支持与庇护恐怖组织的行为纳入国家承担国家责任的条件当中，并因此成为动用武力自卫的对象。第三，反恐战争作为一种诱发事件将先发自卫纳入现行国际法体系。“9·11”事件是国际法发展的刺激因素，恐怖袭击的冲击使得国际法确认先发自卫的合法地位，从而为国际反恐提供了强有力的法律支持。 注释： ①Jackson Nyamuya Maogoto,Battle Terrorism:Legal Perspectives on the Use of Force and the War on Terto,Surrey:Ashgate Publishing,2005,p.3. ②U.N.,Charter of the United Nations,http://www.un.org/zh/documents/charter/. ③U.N.,Charter of the United Nations,http://www.un.org/zh/documents/charter/. ④U.N.,Charter of the United Nations,http://www.un.org/zh/documents/charter/. ⑤Bruno Simma,The Charter of the United Nations,A Commentary,New York:Oxford University Press Incorporation,2002,p.802. ⑥Christine Gray,International Law and the Use of Force,
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