美国金融监管体系的问题与变革，本文主要内容关键词为：美国论文,监管体系论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在自由放任经济思想占主导地位的美国，曾经的市场万能主义主张最少的监管就是最好的监管，根本听不进来自不同方面要求加强监管的呼声。这种自由市场理念推动政府的去监管化及自律监管，金融创新过程中产生的过于复杂的金融衍生品难以监管，资产证券化过程中对抵押贷款公司和投资银行监管的缺失导致次贷发放的失控，而美国现有的伞形金融监管体制的“双重多头”存在“缝隙”和监管盲点，信用评级体系没有起到应有的监控风险作用。危机暴露现有金融监管体系跟不上形势的要求，自由金融市场并不必然趋向均衡，泡沫通常导致金融危机，危机反过来引起对金融市场监管的加强，不时发生的危机导致监管发生改革，这种变革不是矫枉过正、监管过度，而是更科学的监管，美国金融监管体系新方案正在试图达到金融市场效率与风险的平衡。
一、监管中自由市场与政府干预理念的拉锯
(一)“市场万能主义”：最少的监管就是最好的监管
在一定程度上可以说本轮危机的爆发是绝对的自由市场主义长期主导的结果。美国联邦储备委员(以下简称美联储)前任主席格林斯潘坚定地相信自由市场原则，在任期间一直是自由市场运行体制的倡导者，奉行最少的监管就是最好的监管、金融市场自我监管比政府监管更为有效，坚称“私人监管在限制额外的风险负担方面相比政府监管更为优越”，市场可以自动调节，导向整体福利最优，立法者不应限制市场。格林斯潘等人奉行“市场万能主义”，盲目迷信市场的自我调节效力，盲目相信银行家对其所作所为心知肚明，相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制它们的风险，不需要政府操心，市场可以实现自我均衡的思想观念导致那些负责人近乎不负责任，金融自由化的步伐迈得太大，使得对金融监管的必要性认识不足。
格林斯潘反对政府干预，他在2007年出版的新书《动荡年代》(The Age of Turbulence)里提出“政府干预往往会带来问题，而不能成为解决问题的手段”、“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的”，他认为监管往往总是会妨碍市场的发展和创新。在关于金融衍生品的监管问题上，格林斯潘一直是推动解除金融衍生品监管的领袖人物，因衍生品市场规模庞大，结构复杂的让人难以理解，为保护金融系统安全，联邦政府过去一度欲加强对衍生品市场的监管，但每次国会提出对金融衍生品进行监管，格林斯潘等人都坚决反对，无论是会见政府官员、出席国会听证会，还是在听众云集的场合发布演讲，他都主张衍生产品市场的问题应该由华尔街自行解决，他认为制定太多的规则会摧毁华尔街，促使交易者将业务转移到国外。即使面对美国曾多次出现的金融风险和局部性危机，美国政府仍然坚信金融机构对股东的责任心及市场自律足可避免系统性危机的发生。
美国政府不愿限制金融系统追求市场发展的动力，针对金融业实施大规模去规则化政策，对既有规则和监管的放松致使本国经济遭到过度的杠杆作用和风险。虽然他们一次次地对潜在风险发表评论，但总说风险是分布于银行系统之外的。当有州一级的官员试图对次贷发放实施一些监督时，小布什政府动用联邦权力，包括通货监理署的模糊权，阻挠了他们的行动。看来，风险性不仅是投资工具和投资者的特征，也是监管者的特征。“我知道，为次贷者放宽抵押贷款的条件会增加金融风险，为购房者提供补贴的计划会扭曲市场。但我当时相信，现在仍相信，增加拥有住房的人数有很多好处，值得我们冒一下风险。保护房地产权对于市场经济至关重要，我们需要大批房屋所有者支持现在的政权……”(格林斯潘，2008)。美国政府领导人对待风险持这种态度，其对监管的主动性就可想而知了，在监管当局缺位的情况下，金融市场注定会崩溃。
(二)政府干预理念的回归
贝尔斯登、雷曼、美林等公司的内部风险管理制度一向被认为非常健全，运作和监管体制一直被视为全球的典范，但在此次金融危机中无一幸免，惨痛的教训说明即便在市场经济高度发达、市场主体高度成熟的英美等西方国家，市场机制依然存在漏洞，市场并不是万能的，过犹不及，因此，不能过分迷信“放任的自由经济”的“无形之手”，适当的政府干预和监管是非常必要的。按理说谁获得利润，谁就应该在经济不景气时承担损失，但管理着大宗资产来获得超额利润的金融业虽然利润是私有化的，但风险却是社会化的，因为一旦条件发生改变，金融机构就因规模太大或结构太复杂而不能倒闭，只有借助纳税人的紧急救助，故为保护纳税人利益，金融机构必须接受监管。
金融危机爆发之后，人们开始对格林斯潘担任美联储主席期间的表现进行重新评价，格林斯潘走下神坛，他本人也对其秉承的自由市场理念进行了反思，承认缺乏监管的自由市场存在缺陷，自己错误地认为银行会出于自身利益考虑在放贷时谨小慎微，他说，“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性(交易的另一方为自身利益将严格把关，形成金融业内互相监管的机制)能够最大限度地保护股东利益和公司资产安全，现在看来错了……”。2008年10月23日，在美国众议院召集的听证会上，格林斯潘坦承，缺乏监管的自由市场存在缺陷，危机证明他对自由市场经济体系的想法和做法存在缺陷，这一点让他“震惊”，危机进一步恶化之后，这位自由市场主义的忠实信徒呼吁应加强对金融机构的监管。美国证券交易委员会(SEC)主席Christopher Cox说：“没有授权任何机构和人员监督投资银行控股公司，让它们放任自由是一个致命的错误，依赖金融机构自律是行不通的”。2009年2月美国总统奥巴马在记者会上表示，“必须制订更严格的监管制度”。
二、金融危机暴露政府金融监管的缺陷
监管环境的变化使得每次金融危机都像是处于独一无二的历史情境下。2007年诺贝尔奖得主埃里克·马斯金认为，“美国次贷危机爆发的主要责任在政府的监管失误”。从20世纪80年代以来，为配合金融创新和金融自由化的发展，美国更强调市场调节、放松管制、多重监管机构相互制衡的监管理念，由此出现混业经营下金融监管的重叠、缺失、弱效和金融风险失控等问题，金融危机爆发之后，监管存在的问题也暴露出来，政府的规制落后于市场的变化，政府监管出现滞后和缺位，金融监管跟不上金融创新的步伐，使得政府无法对众多复杂的衍生品进行有效监管。
(一)自律监管与去监管化
1.自律监管
尽管以德、法为代表的一些欧洲大陆国家坚持直接监管理念，强调监管的法律强制性、广泛的适用性和市场规则的外部性，主张实施政府主导的强制性监管，但美、英等国则主张间接监管理念，认为应更多地强调监管的非强制性、市场参与个体的差异性和市场规则的自发性，金融市场是有效的市场，投资者的行为总是理性的，金融市场具有自我修正的能力，而政府制定的行为规范有可能会扼杀市场自发的金融创新并阻碍市场效率的提高，反对在目前的监管框架下对诸如对冲基金的金融衍生品提出进一步的监管要求，主张尊重市场的天然特性，由市场自发地调节，实行高度自由的市场经济体制，监管原则亦应以市场为指导，市场自律监管为佳，保尔森认为金融市场监管越少越好，伯南克也表示金融监管机构不应为信贷衍生品和对冲基金制定特别规则，许多专家是去监管化的强烈拥护者，他们相信自由市场就是灵丹妙药，不管面对什么问题，这些专家都坚称只要放松监管，加大市场自由度就能解决这些问题。其实金融市场的稳定性并非一成不变，必须依靠监管当局的积极维护，监管当局不应放弃监管权力。
以英国为代表的一些欧洲国家对银行业的监管主要体现在准入门槛审核、强化CEO责任、公众风险教育以及日常数据检查上，尽量不干预银行的业务拓展，鼓励创新，在行业内部采用自律模式，由市场参与者进行自我约束，这种宽松的自律监管模式极大地促进了欧洲银行业的快速发展，但“成也萧，何败也萧何”，正是欧洲各国认为通过市场消化可以逐步缓解金融危机的冲击使得美国次贷危机最终演变成为欧洲金融风暴。须知在全球银行业竞争日趋激烈的大环境下，利润最大化是每家银行的目标，贪婪是人的本性，在风险爆发之前谁都难以适可而止地控制自己的经营行为，金融机构CEO不大可能都对复杂的金融衍生品深入了解，业务部门负责人为获取高额业绩，一般都不会主动暴露业务中的潜在风险，最终导致金融风险过度积聚而爆发金融危机。
2.金融创新过程中的去监管化
在华尔街，太阳下的任何东西，只要经过包装就能卖出去，只要有人买，就是证券，其金融衍生品名目繁多，随便一个股指拿过来就可以组装出一堆期权，因为在场外交易市场(OTC)交易，不需要标准化，成千上万衍生金融产品在没有被认清风险的情况下就被大规模推广。基于践踏道德底线的私欲和自利的恶性膨胀，产品链条恣意拉长，利益风险边界越来越模糊，成为市场风险的来源和放大器。
金融创新和去监管化是本轮金融危机中关键的因素。金融体制和金融衍生品的创新改变了金融界的面貌，但也正是这种创新导致了高杠杆率以及贸易和金融服务的全球化，金融业的去监管化使这一切成为可能。通过金融工程，西方的金融系统已经发展成更为复杂、内部联系更为紧密的网络，这种网络本来是应该分散风险的，但结果却将风险返还给了银行系统。金融创新和去监管化滋生了有毒产品，有毒产品引发了金融危机。
“两房”这样的政府授权机构将普通住宅按揭证券化为ABS，然后按不同的信贷质量分成几大块，以不同的资产做抵押，形成结构性的CDO，进入不受监管也无需资本的结构性投资工具一栏，借此可以将潜在负债从资产负债表中移出，银行在资本数量不变的情况下杠杆率更高，从“发起—分散”模式的“资本效率”中获益，一改往昔“借—贷并持有”的模式，之后像美国国际集团AIG之类的保险公司利用新开发的CDS提高债券的信用质量，评级公司在收费的前提下为这些结构性产品做出AAA评级。通过预先收取发行费，投资银行、评级机构和按揭机构大发其财，没有任何人对发行过程进行监管。当市场逆转，人们开始怀疑CDO的质量时，投资者开始撤出，银行不得不通过“回购渠道”回购这些有毒资产，保险公司不得不兑现对CDS的赔偿，整个银行系统巨大的流动性危机业已形成。
(二)过于复杂的金融衍生品增加了监管难度和监管盲点
次贷危机被人称为“21世纪第一个复杂金融衍生市场危机”，美国证券交易委员会主席克里斯托弗·考克斯(Christopher Cox)认为“大量的没有被监管的类似CDS的衍生产品为此次金融危机的头号恶棍”，美国前国务卿唐纳德·拉姆斯菲尔德(Rumsfeld，2002)说：“还有未知的未知，有一些事情我们不知道‘我们还不知道’”，确实，要求美联储预先识别并防范危机是勉为其难，因为这项重任确实无人能及，过于复杂的金融衍生品存在监管难度和监管真空，对相当复杂的金融衍生工具进行监管是一项巨大的技术挑战。
1.金融衍生品过于复杂，增加了监管难度
金融衍生产品的数理模型依据的许多假设如交易成本为零、金融市场有效、投资者理性等并不现实，且模型依据过去的数据来预测未来，不可能完全捕捉到未来走势的各种可能性，比如不可能考虑到从未出现过的全国性房地产泡沫并破灭的可能性。金融衍生产品交易链拉得过长：次贷、打包、信用增强、评级，再交给证券市场销售，上市过程中又搞保险，每一环金融交易都包含了新一环的委托代理关系，交易链条越拉越长，形成一个超级复杂而又混乱的交易网络，在世界范围内广泛交易，最终的投资者和最初的借款人之间彼此毫不了解，信息在不对称的前提下被扭曲，买卖双方存在极大的风险不对称，无论真正的市场杠杆有多高，投资者或监管者并不清楚，结果是基础资产的风险在层层设计中被更深地隐蔽，压根儿不知道风险具体在哪里，造成更高级别的金融衍生品危机。金融机构利用数量工具任意构建金融衍生产品，用很多工具倒来倒去，涉及许多精巧繁杂的数理定价、评级模型，使金融体系的复杂性显著上升，根本没有人能搞得明白。投资者不明白就易生欺诈行为，监管当局搞不明白就只好默认金融机构的模型是合理的。
尽管金融监管机构一直试图将复杂的监管简化为以原则为基础的监管，将以目标为基础的监管转化为以风险为基础的监管，但问题是越来越复杂，人们面对的是一个不断演化的多层面的金融衍生品世界，现代衍生品市场不断增长的复杂性有不断自我强化的趋势，远远超出现有监管体制可以容纳的框架。对此没有简单的答案，即使最优秀的实践者都有理解和掌握的困难，即使用速度更快的电脑和更先进的统计技术及模型也依然不敢说就能够完全管理风险。本轮危机中美国房地产泡沫的规模和系统杠杆化的规模，理解和度量的人肯定很少，那些负责系统稳定性的专家明显严重低估了泡沫破灭和杠杆反转对系统的冲击。连格林斯潘都说：“金融创新的速度太快了，以至于我们永远无法充分理解所有的产品和交易，同时，我们的监管根本跟不上业界的脚步”。
1999年1月，当时的美联储主席格林斯潘、证券交易委员会主席阿瑟·里维特和美国财政部长罗伯特·鲁宾批准成立了私有的交易对手风险防范集团，成员有12家活跃于全球市场的商业和投资银行，集团主席包括高盛的董事总经理杰里·科里根。在2005年交易对手风险防范集团的第二次会议上提出了新开发的金融产品太过复杂、各参与方的总体杠杆水平很难监控的警告，金融衍生品的复杂性和彼此相关性明显超出了银行管理层、投资者和金融监管机构的理解能力，监管者和市场参与者都搞不清楚系统真实的杠杆率水平以及多少资本是必需的了。如果金融监管者希望对市场进行有效监管，那他们必须理解市场，至少要了解市场这头野兽的性质。
2.金融衍生品监管存在真空
1999年交易对手风险防范集团的第一份报告就改进透明度、信贷实践、标准的统一以及风险管理的全面改进等问题提出了非常有价值的建议，建议主要集中于大型商业银行和投资银行应该如何改进自身的风险管理。报告中提到很难确定市场和流动性风险的衡量标准，金融业希望采用各银行自己的模型，而不是采用行业或监管部门制定的模型，这确实荒谬，每一个市场参与者都有自己看待风险的视角，而金融监管机构没有标准来判断系统杠杆率或单个机构的杠杆率是否过高，根本无法深入了解。监管者因担心自己显得无知而很难有勇气问一些显而易见的问题，如果问的话就说明你太没水平，所以对金融稳定只能信任金融工具设计者们提供的计算方法而无法具体核实。
2000年美国国会通过《商品期货现代化法案》，解除对金融衍生品的法律监管，作为华尔街金融创新的信用违约互换(CDS)之类的衍生产品没人管了，监控金融衍生品风险的责任转变成了华尔街投资银行等金融机构的内控了，俗话说“医不自治”，单纯依靠金融机构自身对衍生品风险进行控制是达不到防控风险的目的，政府对金融衍生品的设计与构造几乎不加干涉，金融危机发生证明这是一种纵容和不负责任的行为。
在CDS市场，任何人包括那些小型对冲基金都可以扮演保险业务提供者(卖方)的角色，担保对方(买方)不会因为风险投资而遭受损失，可是尽管买方向卖方支付了保险费，但当风险实实在在爆发时，提供CDS的公司却可能无力赔偿对方的损失，其所担保的金额绝非这些小型对冲基金所能负担得起的，企业在发行债券上的违约与对冲基金及其他金融参与者的金融产品同一时间蒸发，这就是CDS市场从一开始就完全不受任何监管的后果，这也就是CDS需要像正常的保险业一样受到严格监管，尤其是来自国家层面监管的原因。
3.疏忽了对躲在“影子银行体系”后面的金融衍生品的监管
大量的金融衍生品如CDO、CDS等没有上市，主要通过场外交易的方式进行，多采用一对一的交易模式，以合同的形式存在于打包者兼销售商与买方之间，既不通过期货交易所进行，也不通过清算所进行合约清算，部分场外衍生品甚至不在银行间市场交易，而由投资银行或商业银行直接与企业交易，实际上成为合同性产品，具有不透明性和非标准性，既不受证券交易委员会(SEC)直接监管，也不受商品期货交易委员会(CFTC)直接监管，游离于监管体系之外，躲在“影子银行体系”里，银行和投资银行建立的这个交易系统十分可疑，在试图隐藏大量的风险，其中就有次贷风险。
此外，由于会计和监管标准允许金融衍生品通过结构性投资工具列在资产负债表外，银行及其他金融机构利用这一点精心设计了一套合法但诡谲的资产负债表外金融衍生工具。作为原则上的表外业务，金融衍生品不需要列在银行的资产负债表里，也不必要详尽披露金融机构运营金融衍生品的充分准确的相关信息，其金融资产的转移和定价非常隐蔽、涉猎领域广泛，而监管当局无从得知。表外投资实体的本质在于发起银行实质上拥有这类实体的控制权，并保留大部分相关的风险和报酬，却并不将其纳入报表中，正常运作时它独立于银行之外，不属于银行本身的业务，但市场逆转造成损失时，银行按照相关会计准则将其纳入自己的资产负债表，这是许多商业银行如花旗集团等在危机中形成巨额亏损的重要原因之一。
由于缺乏一个统一的金融衍生品清算系统，交易缺乏透明度，事实上监管当局根本不清楚市场上各种衍生品的交易规模与头寸分布。
(三)伞形金融监管体制的“双重多头”存在缝隙
美国现有采用的伞形金融监管体制的最大特点是“双重多头”：双重指银行业为联邦和各州两级注册，在联邦注册的国民银行归口联邦政府管理，在州注册的商业银行归口州政府管理，两级政府的监管机构对各银行机构实施监管，多头指有多个部门同时负责监管职能，如联邦层面就有美联储(FED)、货币监理署(OCC)、储蓄管理局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等多个机构。这种格局符合美国一直倡导的分权和制衡的精神，发挥了专业化的比较优势，“几个监管比一个好”(格林斯潘)。
1999年《金融服务现代化法案》颁布执行后，尽管提出了功能监管的概念，但随着美国金融机构混业经营的不断推进和金融的全球化发展，美国金融监管框架并未随之调整，仍保持原来的分业监管的格局，仍由各监管机构对银行、证券、期货和保险分别监管，而功能监管下多家金融监管机构交叉监管的“双重多头”体制出现越来越多的“缝隙”和监管盲点：不同部门、不同产品的监管标准不统一，监管体系太多，权限互有重叠，却没有任何一个机构能得到足够的法律授权来负责监管整个金融市场和金融体系的风险，没有任何一个监管部门可以独自解决市场的问题，容易让金融机构在不同监管部门中寻找空白和漏洞。事实证明，从贷款发放到证券打包销售及再加工的整个循环过程，没有一个监管机构有足够的法律授权来负责全部监管，在风险蔓延时，没有任何一家监管机构能够对风险进行全方位的覆盖并在必要时提出风险预警。国会议员之间的派系之争使得金融监管体系像个“大杂烩”一样凌乱不堪，支离的监管结构导致监管漏洞、惰性和内部争论，使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼。金融产品链条上众多衍生工具到底是由美联储、货币监理署、证券交易委员会来管，还是由联邦存款保险公司来管，没有明确界定，监管责任不明，尤其场外交易市场即使对包括监管者在内的外部人来说都是不透明的，最后危机爆发才发现监管没有跟上。
“双重多头”伞形金融监管体系的缺陷可以归纳为以下几方面：一是缺乏统一、协调、全面和权威的监管机构，既没有机构间的协调机制，也没有任何单一监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息和权威；二是随着金融混业经营和金融产品一体化，监管重叠成为金融创新的阻碍；三是功能性监管对证券、银行和保险实施重复的分类监管，同时缺乏针对金融活动和金融消费者的统一监管和保护；四是多头监管导致美国监管成本过高，据估算美国监管成本占被监管银行非利息成本的10～12%，拿2006年来说，美国金融服务监管成本52.5亿美元，是英国金融服务局(6.25亿美元)的约9倍[1]。
原有金融监管体制结构产生了多种监管者，使得协调和执行监管的工作很复杂，成本高而效率低。危机过后，人们重新审视金融监管的整个理念及其在金融稳定政策方面的作用，出现建立金融超级监管机构的新趋势，在综合经营的背景下，分业监管已不可行，经营模式的转变和金融创新亟需一个覆盖范围更广的综合监管机构的出现。但即使在具有超级监管机构的国家里，单靠金融监管机构发挥作用也不行，还需要超级监管机构与中央银行和财政部的协调。实现金融稳定的根本在于维护金融稳定的政策必须得到贯彻和协调。
(四)信用评级体系监管的盲点
本轮金融危机暴露了美国信用评级体系监管体制的尴尬，三大信用评级机构受到来自各界的强烈谴责，投资者和市场借以衡量证券风险和价值的途径只有评级机构的评级结果，而评级机构并没有起到应有的监评风险的作用。
美国的风险评估大部分机械地根据历史数据进行推算，总是假定未来将像过去一样，后知后觉地方法论本身就有问题，泡沫越往上走，根据过去数据的评级就越高，直到市场崩盘，各种债券的评级才相应下调，过去没有过大的危机，怎么可能用过去的数据来预测未来的风险，显然缺乏有效的预警机制。
投资者依赖评级机构，这就使得评级机构本应中立客观，但评级机构的对象恰是雇用它们的公司或该公司的产品，给为自己“发工资”的客户服务，势必提供倾向性评级，无法做到完全的中立。评级机构收取价格不菲的评估费用和咨询费用，卷入复杂的抵押贷款金融产品的交易体系之中，这不仅破坏了金融交易的可信度，还会导致整个金融体系的最终失控。既给公司评级又从公司拿酬劳，还给公司做咨询，利益共生性显著，难脱替人做嫁衣裳、替人包装的嫌疑，这种关系是绝望、无解和不可调和的，穆迪员工评论自己更像是在把灵魂出售给魔鬼来换取金钱。
以往涉及公司债券的法律案件中，评级结果一般被裁定为“观点”，即言论自由范畴内的“意见”，“所谓信用评级是根据美国宪法修正第1条款(言论与出版的自由)针对债务的信用能力发表当时的意见”。评级结果只代表评级机构自身对金融产品信用风险的看法，并非投资建议，即使评级失真，投资者受到误导、遭受损失，评级机构除了声誉上的影响外，不会为失败付出任何代价，也无须承担什么法律责任，没有针对评级机构建立相应的监管以及问责机制，无需承担责任却能收取昂贵的费用，这是一种致命的背离。
2005年3月，国际清算银行支付和结算系统委员会资助的金融稳定论坛发表了一份有关信用风险转移的报告，报告告诫市场参与者要理解风险的复杂性，“不能仅仅依靠风险评级机构的评级”。2008年3月，美国总统的金融市场工作小组就次贷危机写的一份报告中也指出信用评级机构对次贷证券的评估有缺陷，要求改革信用评级机构的评级流程。
2007年8月，欧盟委员会宣布决定着手调查评级机构对次贷危机反应迟钝的原因，并审议一系列问题，包括评级机构的内部管理、对利益冲突的制约、资金来源以及在信用评估方面的表现；2008年5月26日，美国证券交易委员会表示已经开始调查标准普尔、穆迪、惠誉三大信用评级机构，要求它们提供评级方法，解释结构金融产品评级纠错的方法和程序及采取的纠正措施，并于6月11日公布了信用评级改革方案，方案强调三大问题：可靠、透明和竞争。改革主要从利益冲突、信息披露、内部管理以及商业惯例四个方面进行规范。
三、美国金融监管体系改革法案剖析
重大金融危机的发生造就了金融监管改革的新契机，危机的爆发总是与诸多重大金融监管法律的出台紧密相连。金融危机促使监管当局在危机中发现问题和漏洞、反思金融监管及协调机制的不足，迫使他们放弃小打小闹的改良方案，另起炉灶建立新的游戏规则，政府决策者需要设计一个架构和一些方式来更好地监控金融机构在运用复杂的高杠杆金融工具时所承担的市场风险，因为合理的金融监管机制是提高监管效率、实现监管资源有效配置的基础。而今的问题已不是要不要监管，而是监管体系的设计应如何尽可能地公平和有效。从2008年3月财政部提案《现代金融监管体制蓝图的金融监管改革计划》，到2009年6月17日公布的方案《金融机构改革：新基础》，并最终于2010年7月21日以法律形式确定的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)对美国金融监管体系进行了重大的改革。这部严厉的监管法案旨在对美国金融监管体系进行重大变革以防范系统性风险和金融危机重演，必将对全球金融业的发展产生重大而深远的影响。
(一)改革法案的核心内容
法案的总体原则是强化监管，核心理念围绕系统性风险、消费者金融保护和通过改善问责制及提高透明度来促进金融稳定三方面，涵盖对消费者金融保护、系统重要性金融机构、金融市场透明性、金融衍生品市场以及高管薪酬等方面监管规则的调整和加强[2]。
1.重组监管机构和监管功能以防范系统性风险。增设金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)、联邦保险办公室及消费者金融保护局等机构来强化联邦层级的监管，美联储不但承担中央银行职能和银行业监管职能，而且还被赋予监管大型综合性金融集团的权力，开始尝试混业监管。FSOC的职责之一是识别和防范系统性金融风险，职责之二是协调金融监管以提高监管效率。
2.强化对金融消费者权益的保护。顾名思义，法案的全称已经强调了对消费者的保护。建立消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)来统一保障消费者与投资者，该机构拥有独立的规则制定权和监管权；增强金融产品透明度、公平性、可得性与简单化，以确保金融交易者的知情权、公平交易权等，充分体现了监管理念从“买者自负”向“卖者有责”的变化。
3.避免具有系统重要性机构“大而不倒”问题。为避免“大而不倒”金融机构可能对金融系统稳定性构成威胁，美联储把所有具有系统重要性的金融机构纳入监管，实施更为严格的资本充足率要求和更高标准的审慎监管，按“沃克尔规则”(Volcker Rule)限制银行及其控股公司自营业务、限制其投资私募股权基金和对冲基金及其他交易，其破产清算权限和程序归FDIC，本轮金融危机中美联储的紧急贷款权被转移给财政部。
4.加强对证券化及场外衍生品等市场的监管。《法案》加强对证券化市场、场外交易市场、对冲基金、私募股权基金、信用评级机构以及具有系统重要性的支付、交易、结算体系等领域的监管。绝大部分场外金融衍生品交易被移入交易所和结算中心进行交易和清算，提高该市场透明度与有效性，禁止银行间或银行与客户间进行，设立信用评级监管办公室监管信用评级机构金融衍生品交易。
5.强化对银行的监管。对银行实行更严格的资本充足规定，要求提高资本金质量，将衍生品交易按信贷敞口算入银行贷款限额内，改进对银行控股子公司的监管，提高存款保险上限至25万美元等。
(二)改革法案评析
仔细阅读法案，可领略到立法者对金融危机中金融衍生品、对冲基金、投资银行及普通投资者等的不同态度，但它强调的基本原则是：金融监管架构应适应金融体系发展的新需要，良苦用心在试图通过监管手段达成金融和经济发展之目的；重在建构监管架构而非进行实质性管制，实施还有待进一步的具体细化；重在提供更好的监管而非更多的监管，立法的精神在于提供一套更为完善的风险管理机制。严格的监管看似是国家干预主义还魂了，但实质上是在一套完善的监管制度下最大限度地保留市场配置资源的基本机制。
1.监管改革方案积极面显然。美国政府金融监管改革法案以安全为取向，试图纠正以前企业内控和行业自律的监管理念，重铸政府为核心的监管理念，强调消费者金融权益应得到保彰、金融机构应受强力监管、重大金融公司应受重点管理，方案甚至提出，当出现系统性风险信号时，政府有权(授权FDIC)将金融机构破产清算。该方案积极面显然：一是针对原监管体系在金融危机中暴露出的问题对症下药；二是针对原分业监管体系难以监管混业经营现状的痼疾，政府将监管的权力收缩到少数几个机构手里；三是强调加强对具有“系统重要性”的金融机构的监管；四是强调消费者金融权益保护；五是监管范围会拓展，全面监管金融衍生品市场，还把场外交易、对冲基金、私募股权基金、信用评级机构以及金融高管薪酬等纳入进来。资本充足率标准及会计标准将会提高，流动性监管会加强，衍生品市场透明度和有效性会增强。
2.监管集权与过度之虞。危机后美、欧的监管改革都强化了集权，美国的法案赋予美联储大量的监管职能，使之成为权力空前庞大的全能型监管机构，美联储集货币政策制定者与监管者于一身，能否保持其货币政策独立性？双职能会否出现冲突？法案授权FDIC对金融危机期间美联储的所有应急借款计划进行一次性审计，限制了美联储的应急借款权，但对美联储的监管和制约是否充分？加强金融衍生品监管和薪酬监管势必损害华尔街金融集团的利益，监管机构的整合和监管权力的收缩集中，势必引发争议和抵制。由于上世纪80年代以来美国金融业松散管制惯了，危机之后痛下狠手加强监管，会否走入另一个极端，监管不足蜕变成监管过度？至少眼下严格监管下的去杠杆化不利于危机后银行信贷的恢复和美国经济的复苏。监管方案付诸实践需要经历漫长的过程，在此过程中美、欧各国将会不断地努力在市场与政府监管之间寻求动态的平衡。
3.美国金融市场结构的变化。第一，银行业盈利能力削弱，“沃克尔规则”限制大银行自营业务、限制其投资私募股权基金和对冲基金及其他交易，势必减少银行业盈利，银行可能采取冒险措施以逃避监管；第二，银行业将由“发起—分销”模式向“发起—持有”的传统模式回归，因为资本充足率的提高、投资者净资产下限的提高、FDIC 保费计算方法促使银行减少非存款负债、资产证券化过程中至少5%风险资产自留等降低了银行的杠杆率；第三，尽管有增强透明性的要求，但法案没有针对对冲基金的其他明确限制，对银行业监管的从严减小了对冲基金的竞争压力，人才和资金可能涌入独立对冲基金或私募基金；第四，场外衍生品市场发展放缓；第五，大型金融机构的扩张发展受限，中小型金融机构将得到发展机会；第六，公司债券发行规模将会缩小；第七，没有明确的条文要逆转混业经营的模式，混业经营的全能银行模式仍将是美国金融业主流，不过各块业务的此增彼减有个过程。
4.美国金融监管标准的提高和强化如果没有世界其他国家的呼应可能会削弱美国金融业的国际竞争力。国际上监管标准的不一致可能引发资金的套利趋势甚至资金大转移，恰如上世纪30年代大萧条之后，美国政府颁布的Q条例引起后来五六十年代资金大量向欧洲货币市场转移一样。
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