提高绩效管理的绩效 推动政府效能建设，本文主要内容关键词为：绩效论文,绩效管理论文,效能建设论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008-584X(2007)05-0023-06
人的问题是一切问题的根本问题。从人的重要性出发，发挥公务员积极性，提高公务员主观能动性，建设有效政府，是当代各国政府在面临市场化和民主化及其国际竞争激烈化压力下的理性选择，也是公众和社会对建立富于责任和效能政府的现实诉求。
一、绩效管理的内涵解读及其意义
绩效管理是人力资源管理的核心，它通过绩效计划、绩效辅导、绩效评估和绩效激励四个环节来指导、提高、评价和影响员工工作绩效。关于绩效管理或绩效评估的活动古已有之。在《古舜典》之中，就有“三载考绩，三考黜陟幽明”的记载；司马光在《资治通鉴》中说：“治本在得人，得人在慎举，慎举在核真”，核真即为考核真实情况的意思。[1]
公务员绩效管理是一个与整个政府职能、目标和战略相联系的科学管理系统，而不是孤立的管理手段，要解决的问题是：与政府职能联系，确定政府要达到的社会和经济发展目标，以及达到目标的方法，[2]6将政府的职能、目标及战略分解到各政府部门和公务员个体，公务员以此确定其价值取向和行为取向，并以此来协助公务员改善绩效水平，落实政府职能和发展战略。
进行公务员绩效评估，首先必须明确公务员绩效的内涵。从政府的公共部门属性和国家人民民主性质的逻辑起点出发，关于政府或公务员绩效界定的核心就在于政府承担什么样的公共责任，以及公务员在实现政府公共责任的程度和效果，从而公务员绩效管理的真正意义也就在于通过绩效评估的手段全面提升政府及公务员的绩效水平，实现政府的公共责任。政府公共责任对内表现为它作为政府公共部门内部管理的改革与完善，体现为放松规制和市场化的改革取向，是一种典型的以结果为本的控制，遵循效率逻辑；对外表现为改善公共部门与社会公众关系以及加强社会公众对政府的信任，体现服务至上的管理理念，[3]15是现代政治文明的深刻内涵之一。在深入理解政府绩效评估的内涵时，我们应充分重视效率逻辑与公共责任逻辑在其中的地位和影响，也就是说政府的效率逻辑应该为其责任逻辑服务，而不是为谋取某种私利，因为在现代民主社会中“效率只有用来满足社会公众的需要与实现公共利益时才有意义”。[3]15
温家宝在十届人大三次会议政府工作报告中，针对政风建设，强调要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”。一个科学、有效的绩效管理系统对于提高整个领导干部和公务员行为的合理合法性，落实科学发展观和正确的政绩观，推动政府能力建设无疑起到有效的监督制约和激励作用。其作用如图1所示。
图1 绩效管理系统作用图①
二、绩效管理和政府效能建设的逻辑基础
绩效管理和政府效能建设是当今实践和理论中的双重热点，但对于为何必须在政府进行绩效管理运动，却缺少必要的梳理和认知，而这恰恰却是理论建立的逻辑前提。这些前提构成公务员绩效管理和政府效能建设的哲学基础，是对政府进行绩效评估的合理内涵。
1.人性的假设。对人性的假设古已有之，自斯密提出“经济人”的假设以来，“经济人”假设就一直成为经济学和管理学的基本前提。所谓“经济人”就是追求利己主义，追求个人利益的最大化，否定人作为社会存在的其他一切特征，[4]是个人主义和功利主义的融合。“追求幸福和功利是人类的本性，个人的一切行为都是追求自身幸福，社会幸福只是个人幸福的总和，政府的义务就是促进社会的幸福，立法者的重要任务就是尽可能地增大一个国家中的幸福总量”，[5]28在英国功利主义哲学的创立者、经济学家、法学家边沁看来，人们作出某种行为是有原因的，这个原因就是人的动机，求得最大化的快乐就是人的行为的根本动机。政治家用权，商人图财，为的是他们所各自了解的快乐，[5]28这种快乐并不总是自私自利，也不总是利己的。有时享乐也是利他的，人能在他人幸福中找到自己的幸福，有时人不仅希望自己幸福，也寻求他人的幸福。[5]26这种对幸福的追求并不与公共利益相悖，对政府及公务员的绩效评估也是基于对“共同之善”的追求。
2.资源稀缺假设。资源稀缺是相对于人的需要而言，而且资源稀缺总是具有一定的历史性，在一定时期内并不稀缺的资源，但随着社会经济和生产力的发展及人类需求的扩大也会变得稀缺。资源是有限的，同时制度经济学也说明，制度与其他物品一样，也是一种稀缺性的资源，绩效管理制度或人力资源管理制度，乃至其他一切制度，也是稀缺的，也需要得到更好的配置。如果没有资源稀缺性的存在，也就没有资源配置和充分利用的存在，也就不会追求效率的提高，不衡量效果，也就很难取得效果。
3.民主和自由的发展。“平等与民主的发展已经成为势不可挡的历史洪流，平等的逐渐发展，是事所民主，天意使然”[6]7，“国家统治者肩负的重要责任是逐步以治世的科学取代民情的经验，以对民主的真正利益的认识取代盲目的本能”，[6]9从这一点的意义上说公众对政府及公务员绩效的评估是权利的表达，政府对自身绩效的考核是对民意的遵从。应该明确的是公众的这种意识并不是要“通过摆脱国家享有自由，而是要在国家中享有自由”，[7]是因为“大多数人也不再愿意让那些充满野心的人统治他们”。[8]这种“对于自由的爱好和观念，只是在人们的身份开始趋于平等的时候，才开始产生和发展起来的，并且是作为这种平等的结果而出现的”，[9]对政府及公务员的绩效管理是人民民主性质的体现。
4.建设有效政府的现实诉求。“国与国之间的最大政治分野，不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度”，[10]现代政府的能力建设是现代国家经济和社会发展的关键，如果没有有效的政府，没有一个具有强大效能的政府，那么经济和社会的可持续发展是不可能的。[11]有效政府是民主在中国现阶段发展的具体目标。
三、政府绩效评估的困境与误区
对真理的追求，甚至于获得，往往首先来自于我们对谬误（或失误）的反思和认识，对历史及实践中失误的厘清和界定有助于我们向真理迈进。科学地进行政府和公务员的绩效评估是一个世界性的难题，无论是能力考核还是功绩考核都存在一些具体问题。对公务员素质进行考核，其考核比较难以量化和客观，印象占很大比重，对功绩进行考核，注重结果，比较客观，也容易量化，但功绩与素质之间并不存在一种线形对应关系，功绩好可以得到奖励，但却不一定能得到晋升。[12]但这不是绩效评估无法做下去或“绩效评估无绩效”的根本原因，也不妨碍我们对建立一个科学的绩效评估的研究（《国家公务员法》的颁布和实施就是对建立高效民主的国家公务员制度的努力尝试和实践）。现行对公务员绩效评估主要是把绩效考核的结果与公职人员的切身利益（如晋升、工资）结合起来，期望发挥激励的作用和效果的行政性目的，而不是把考绩作为人力资源发展的手段，[13]173不是帮助公职人员了解自己的工作能力，最终使个人得到发展，组织效益得到提高。我们不否认绩效评估应该具有根据工作绩效的好坏确定公务员切身利益的目的，但如果将评估行政性目的替代发展性目的而成为其主要目的时，这无疑是本末倒置的做法。这种目的的扭曲使考核者关注的不是考绩结果的正确与否，而是避开因考绩工作而损害与领导、同事及部下的社会关系，导致考绩宽松；[13]177被考核者关注的不是个人对组织绩效的贡献，也不是本身能力能得到多大发展，而是在考核评估之后个人将获得多少“好处”。考绩者倾向于给出偏高的考绩等级或使大多数人位于成绩的中间。在现实行政性目的占主导地位的情况下，我们的绩效评估可谓是进入了重重误区，已不是其庐山真面目。
1.理念误区，概念模糊不清。在实践中，人们总是把绩效管理等同于绩效评估，又把绩效评估等同于打分和奖金发放，导致执行偏差。[2]7忽视了绩效评估和其他三个环节之间的互动和沟通交流，结果是评估指标错位，绩效评估的绩效不高，评估不公或缺乏效率。绩效管理中主要是人的因素，是政府公务员对绩效计划和绩效评估指标的了解与理解，并在实际工作中以计划和评估指标为标尺，规范自己的行为；是领导和管理者在绩效管理的过程中努力沟通，加强绩效辅导，提高绩效激励的激励效果，尽可能地做到客观、公平、公正、公开。
2.评估责任人误区，亦即绩效管理和评估主体误区。绩效管理中一个基本的问题是：到底谁来管理谁的绩效，谁来评估谁。[2]8绩效管理常被看成是政府人事部门或党委组织部门的工作，存在着明显的政府或党委自我评估和以简单的数量指标来衡量政绩的倾向，缺乏社会公众的参与和监督。这种评估方式由于政府或党委的“本位意识”使评估结果优化或趋向于集中，这种“本位意识”在哲学上表现为个人主义和集团功利主义。而实际上政府部门并不是一个脱离公众的独立机构，相反，现代政治文明要求公众参与公共政治，政府及其公务员的绩效评估也就不可或缺地要求公众参与，以体现现代政治民主的精神理念，实现公众和社会的监督权。[14]2转变政府公务员的责任观念，实现从对领导负责到对公民负责的进化。
3.绩效评估指标体系误区。由于受传统品位分类的影响，我们对公务员岗位缺乏科学、明确的工作分析和岗位说明书，对职位缺少工作分析，因此也就很难产生与工作相关的绩效考核指标，也就没有明确的职责，导致实践中绩效评估指标体系的建立缺乏明确的指导而出现两种错误：一是绩效管理的机械化，认为没有任何人为因素的绩效管理才是好的绩效管理；二是绩效指标过细，工作失去重点。[2]10现实中常出现的情况是一张考核表适用于所有的职位和职务，考核难以做到科学化，完全背离了绩效评估的意义。[14]2考核指标客观化不够，公务员的实际绩效也就难以全面反映，而考评存在人际因素大于工作实绩的情况，使得在公务员考核中，优秀指标的使用要考虑平衡因素和位置因素，甚至轮流使用优秀指标。
4.绩效沟通与反馈缺位的误区。绩效管理是一个持续的改善过程，而其中的改善，在很大程度上是通过绩效辅导而产生的效果。绩效沟通在整个绩效管理过程中是关系到绩效管理能否达到预期目的的关键因素，它能确保绩效计划制定的科学性和民主性，确保计划客观地反映社会经济发展和民众需求的真实性，确保广大公务员和公众积极参与绩效计划的制订和评估，确保政府职能和社会管理目的实现。据一项政府调查结果显示：在考核、评估前，46%的人对评估的计划、内容和程序并不了解；考核、评估之后，52%的人不知道结果为何。割裂了评估者和被评估者之间的关系，没有真正地认识到绩效评估的主、客体之间的关系。评估频繁却忽视了对员工的日常反馈与辅导，评估月月做，奖金月月发，但对员工的沟通和辅导却跟不上。员工并不知道为何拿到这些奖金，也不知道如何拿到更多的奖金，更不知道在何种情况下他们会失去奖金。久而久之，奖金成了每月的固定收入，失去了激励的意义，评估本身没有起到应有的作用。
5.绩效管理战略误区。绩效管理战略落后，跟不上我国社会和经济发展的步伐。企业要实现发展的战略，谋求更大的市场份额和市场利润，必然要求有优良的绩效；而在不同的发展阶段，企业有不同的人力资源战略，相应的绩效管理的方向、重点也就应有所调整。同样道理，政府在不同的经济和社会发展时期具有不同的职能、不同的发展战略与目标、不同的社会管理和发展的评价指标，因而政府对人才或人力资源的管理也就有所不同，相应的绩效管理的侧重点也就相应的有所调整。
四、提升我国政府绩效管理绩效的有效路径
绩效管理作为人力资源管理的重要内容，是包括公务员队伍建设在内的干部人事制度改革中的重要一环，其改革设计的科学与否，直接关系到整个干部人事制度的推进和落实，关系到整个政府组织长远和可持续发展战略的实现。因而建立一个科学、有效、符合我国国情的政府绩效管理系统，对全面实现小康社会和21世纪中长期战略目标，对我国政治文明建设，树立政府官员和公务员的正确价值观和政绩观都具有至关重要的作用。
1.加强理论学习，更新传统人事管理观念。政府领导和公务员应加强现代人力资源管理的理论学习，树立“以人为本”的理念，关注入的权利和潜能开发，从认知观念上意识到建立科学、有效的政府绩效管理的必要性和重要性。绩效管理并不仅仅是一个打分系统，也不仅仅是利益的分配机制，要将绩效管理的行政性目的进化到发展性目的上来，这才是绩效管理的真谛和本质所在。
2.评估主体多元化。政府的公共性质及承担的社会责任决定了政府或公务员的绩效不能仅由其自身来进行评估。公务员绩效的反馈和政府治理的效果都需要来自政府外部考核主体的参与。[14]4它不仅需要政府自身或上级对下级的评估，也需要公务员的自我评估、同事的评估、社会公众的评估。从多元主体的角度对政府官员和普通公务员进行评价，才能建立一个民主的考评机制，增强信息和绩效考核的科学性和有效性。在绩效评估中，应根据评估主体在评估客体中的重要性决定分配权重。如，对于政府政务公开问题，其主要目的是让公众了解政府动态，是公众参与政治、政治民主的体现形式，因而公众的评估应该占据更重要的地位和更大的权重。
3.明确工作分析和岗位说明书，建立标准化的考核指标体系。科学的工作分析和明确的岗位说明书是绩效指标体系建立的前提和基础，绩效评估指标的设立应根据岗位，尽量选择有效、简单和与工作关联度大的、可操作的流程和工具。工作性质和工作岗位的不同必然要求不同的工作能力和肩负不同的责任，其工作的内容也必然不同，因而评价的指标也不能千篇一律，评估的指标应做到反映工作的内容和性质。目前我们对公务员“德、能、勤、绩”的考核指标显得过于宽泛和抽象，缺乏明确而系统的考核指标，导致考核指标不能反映工作性质和内容，也不能反映具体的工作对“德、能、勤、绩”的具体要求，缺乏科学的权重衡量标准。因此目前我国公务员绩效评估的当务之急是建立规范的工作分析和岗位说明书，建立多样化的能反映工作性质、内容和责任的绩效评估指标。厦大教授卓越在这方面提出的主题、维度和示标的绩效评估模式值得我们借鉴。[15]同样，在这个问题上也必须科学分配各个评估指标的权重。
4.强化绩效沟通意识，加强绩效管理过程中的民主性，增强绩效管理的公众参与性。绩效沟通是联系政府、公务员和社会公众的纽带，有效的绩效沟通可以使绩效计划的制订更加符合公众和公务员的需求与意愿；可以使绩效指标的建立及其内容为大众和公务员所了解，提高指标设立的科学性，使评估更加民主、公正；将评估的结果通知公务员，使其了解自己的地位，了解公众和社会及其上级领导对自身的评价，并辅导他们认识自身的不足和优势，提高自身的绩效和对公众、社会的贡献，提高激励效果。
5.根据国家和社会的不同发展阶段制定不同的绩效管理战略和流程设计。在不同的时期，政府面临着不同的任务，具有不同的职能，肩负不同的责任。革命战争年代，我们党的主要任务是不断发展自身力量，夺取武装革命的最后胜利，因而考核的主要内容是德行和作战能力，在考核方法和流程上偏向于单一和高度集中的一元化管理。而在现时代，政府面临的是要发展经济，提高社会治理水平，构建和谐社会。政府在这一社会发展阶段既要提高宏观管理能力，又要对社会放权，减少对社会经济和生活的干预。这是对执政的新挑战，其对政府官员和公务员的素质提出了更高的要求。因而政府和公务员的绩效管理和评估要反映这些挑战和意识，从战略发展的角度建立适应社会发展和公众需求的绩效管理体系。
对公务员的工作及政府治理进行有效的绩效管理和评估是一项难度极大的工作，也是推动政府效能建设的关键。能否做好公务员的绩效管理工作和政府绩效评估工作是关系我国政府行政效能能否进一步提高的关键，是服务型政府建设和提高公众满意度的有效手段。故而路虽漫漫，然必将求索，在这里必须根绝一切犹豫，任何怯弱都无济于事。
收稿日期：2007-09-25
注释：
①此图部分参考了王通讯《人才资源论》第四卷170页，中国社会科学出版社出版。
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