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中图分类号：F729文献标识码：A
在全球竞争日益激烈的背景下，美国始终把成人教育作为追求教育公平理想的重要途径，在成人教育规划、立法和政策实践中，充分体现教育平等的理念。美国成人教育在追求教育公平理念过程中获得的经验，值得我们借鉴和思考。
一、美国教育公平的实践
（一）以法律的形式确立教育公平理念
从二十世纪初起，美国政府在成人教育发展战略中充分体现教育公平的理念，而在跨世纪的教育发展中，更是出台了一系列涉及成人教育内容的战略规划。其中非常关注处于社会不利境地的人群，为他们提供补偿教育，显示了美国政府追求教育平等的理念。九十年代初的《美国2000年教育战略》提出，每个成年美国人能读书识字，并具备在全球经济中进行竞争的能力和责任。《1998-2002年教育战略规划》明确提出，要履行好保证教育机会平等，提高全民教育水平的任务，决心通过一系列具体政策，帮助来自各种背景的人——不论种族、肤色、有无残疾、年龄和性别，都能在美国教育体制下取得成功。《2001-2005年战略规划》强调：所有的成年人，特别是在教育上处于弱势的成年人以及残疾人，都应加强其识字能力和与就业有关的技能，通过终身学习来改善他们的挣钱能力。“9.11”后，美国联邦教育部推出了《2002-2007年战略规划》，指出要提高成人教育的质量，增加成人教育的途径，以求实现平等和效益的双重目标。2002年布什总统签署的教育改革法案《不让一个孩子掉队》，提出了通过高标准和教学效能核定来实现平等，其战略目标之一是增加高等教育和成人教育的机会，并提高保障制度的有效性。具体目标包括缩小由于民族不同、社会经济地位不同和能力障碍，导致的大学入学和学习中存在的差距。
教育公平的理念，在美国成人教育立法中得到了充分体现。1961年的《地区再发展法》旨在通过成人职业培训以促进失业者集中地区的发展；1962年《人力开发与培训法》规定要对那些在劳动市场中处于不利境地的阶层提供一定的职业训练；1963年通过的《职业教育法》规定，需要提高现有知识和技术水平的成人劳动者以及需要特别职业训练的失业者和半失业者，都有权接受成人教育；1966年颁布的《成人教育法》通过政府拨款，进一步扩大了成人受教育的机会，使所有希望继续受教育的成年人能至少提高到中等教育毕业水平。法案对各州实施成人教育项目提出了具体要求，其中强调教育计划应照顾到特殊群体和弱势群体的利益，如英语水平欠佳者、失业率高的城市的成年人、边远农业地区的成年人、移民、老年人、少数民族及妇女等。1976年的《终身学习法》，以所有公民获得终身学习机会作为目标，使其学习不受原先所受教育或训练、性别、年龄、生理缺陷、社会和种族背景以及经济条件的限制。1980年颁布的《中学后继续教育法》规定向各州投入资金用于促进成人参加中学后教育，帮助他们开发职业潜能，消除由于种种原因造成的使成年人在寻求中学后教育机会时处于不利地位的障碍，法案还特别要求相关机构制订计划，为农村或偏远地区的人们接受中学后教育提供便利。可以说，“公平”是美国教育核心理念，加强和发展成人教育，让成人通过学习掌握技能、提高素质、提升事业和改善生活，是这一理念实现的重要途径。
（二）以形式多样的实践形式确保教育公平
1.大力资助福利性项目，为弱势群体的学习提供支持。对弱势群体教育（如失业者、贫困者、大龄妇女、少数民族、残疾人、移民等）的重视和投入是美国成人教育的一贯传统，也是教育公平在成人教育领域的根本表现。联邦政府在成人教育项目选择上重点资助对国家发展影响较大的公民福利性项目，并经常督促各州开发针对弱势群体的教育项目，尽可能消除这部分人由于种种原因造成的学习障碍。如针对文化水平低下者的成人扫盲教育、针对学习困难者的补偿教育、针对移民的第二语言教育、针对残障群体的特殊职业教育、针对失业者的再就业培训、针对经济困难者和青年无业者的职业教育与培训等。政府对成人教育的专项财政支出也主要用于对社会特殊和弱势群体的成人教育项目。以成人扫盲教育（英语读写基础教育）为例，1999年联邦拨款为3.65亿美元，2000年为4.16亿美元，2005年达5.6亿美元，每年都有一定幅度的递增。此外，还有州政府投资、当地相关协会团体资助、民间捐款等经费来源。每年还有零星的补加投入，如2001年另有7000万美元联邦基金专款，用于各州为移民和英语欠缺者开展的“完善英语读写和公民教育”项目。政府对成人基础教育项目和大众福利性教育项目的关注和投入，为弱势人群的学习提供了充分的政策和资金保障。
2.努力拓展教育途径，为弱势群体扩大教育机会。利用高等教育对各层次的人们进行再培训已成为各国经济发展和解决失业问题策略的核心，美国也正以扩大教育机会为重点，发展高中后教育。而要使成人都能获得高等教育的机会，必须扩大教育途径，充分挖掘教育资源，并且通过政策努力，使低收入者得到入学机会。二年制社区学院是成人高等教育发展的先锋，它以满足整个社区对中等以后学校教育的需要为目标，以开放式的入学方式和低廉的学费（有的甚至是免费的）使所有希望得到高等教育的成年人获得了学习的机会，是教育机会均等理念下高等教育向大众开放的最好途径。其他途径如通过高校继续教育学院、企业大学、网络远程教育等，使得大批由于各种原因而从未有机会上大学的人，也可以通过适合自己的形式接受正规大学的课程教育。政府对成人继续教育直接投资相对较少，而是通过设立贷款方案作为弥补。如1997年8月开始实施的“终身学习税收信贷计划”主要是为成人的中等后学习提供财政支持。① 此外，州政府对本州参与成人高等教育的学习者提供特别的经费补助计划，不少公司和企业除了法律规定比例的继续教育投入，还愿意额外提供学费津贴作为员工福利，这些措施大大减少了成人享受高等教育的障碍。
3.强化务实的管理手段，促进成人教育质量的提高。教育质量平等是教育公平的重要内容，保障和提高成人教育的质量，无疑是实现成人教育公平的核心问题之一。虽然美国是世界上成人教育最发达的国家之一，但是教育质量仍面临严峻的挑战，美国政府对成人教育质量的现状存在忧虑，改善成人教育质量的使命感十分强烈。正如联邦教育部在一份报告中指出：“成人教育计划的制订者和管理部门应该寻求更高效的方法，保证成人投入的每一个小时、联邦投资的每一分钱都能得到高质量的利用。② 在此背景下，联邦教育部致力于创新成人教育管理方法，改革成人教育投资，帮助州和地方政府教育部门严格质量管理，提高成人学习效率，希望通过务实的管理手段使成人教育的质量得到切实的提高。采取的措施主要有：进一步严格和规范对成人教育的项目审批和资金管理，保证成人教育投资得到高质高效的利用；建立绩效评价体系，将拨款与教育成效联系起来，强调州和地区对学习成效的责任制；推广国家和州技能标准，建立评估和证书制度，用统一的标准来衡量所学的知识和技能；开展以实践为核心的成人教育研究，加强对州和地方成人教育活动的指导和评价；重视师资培养和成人教育专业建设，加强成人教育教学技术开发和服务等。
教育公平的最终实现，有赖于建立开放的、多元化的教育体制和灵活的学校制度，加速成人教育与其他教育类型的沟通。美国拥有以效率为本的开放式的教育体系，成人教育自始以来就不是一个孤立的概念，它与其他各级普通教育有着较好的贯通和融合，不存在制度上的障碍。在成人职业教育领域，拥有相对完善的专业证书制，无论是参加何种教育机构组织、何种形式的学习，都通过统一的职业证书以获取劳动力市场的认可。而在高等教育领域，社区学院和各大学之间有着灵活的转学制度；全日制大学向成人开放，获得学位后即可攻读校内各专业的更高级学位；校外学位制度，即由校外学位机构公布各自的考试课程大纲，对通过课程结业考试的人给予学分，当学分达到了规定要求，即授予学位证书。总之，教育结果用学生的知识来衡量，而不是学习的方式和地点，从而也促进了成人教育质量的提高。
二、对我国教育公平理念在成人教育实施的思考
（一）加强成人教育立法，以法律形式促进教育公平的实现
美国政府正是通过立法干预和对成人教育管理，其成人教育公平的理念通过立法得到了执行和体现。通过立法，可以确立国家实施成人教育的原则与政策，确立成人教育发展的公平理念，使成人教育纳入国家社会福利政策的范畴，增加成人接受教育的机会。通过立法，可以从法律上确认成人教育在我国终身教育体系以及学习型社会建设中的地位与作用，规定政府和各部门对成人教育应承担的义务与责任，保证成人教育的财政拨款及款项的管理，明确成人教育的管理体制，确认公民享有继续教育的权利和义务。党的十六大提出了构建终身教育体系，形成全民学习、终身学习的学习型社会的目标。党的十六届六中全会从优先发展教育和教育公平的角度对和谐社会构建下的成人教育提出了更高的要求。党的十七大又特别强调“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”我国须建立和完善满足公民终身学习需要的教育体制，使人人具有可选择、可望又可及的学习机会和条件，使成人平等接受教育的权利得到保障。目前，我国成人教育工作虽然有了很大发展，但离建设和谐社会的要求还有相当的差距。因此有必要将成人教育立法提上立法机关的议事日程，即使不是一部独立的成人教育法，也至少有一部与成人教育密切相关的法律，从法制化的角度解决如何扩大成人学习机会的实质性问题，并提高法规的务实性和可操作性，从成人教育的角度更好地促进社会教育公平的实现。
（二）完善政策机制，保障成人受教育的权利
即使在美国这样的发达国家，成人学习的“马太效应”仍十分明显，学历和经济地位高的人比低学历和经济地位低的人参加成人教育的比例更高，贫富阶层之间获得学习机会并不均等。我国是一个发展中的人口大国，保障成人的教育权利更需要一个相当长的历史过程，必须付出相当艰苦的努力。要从改革和完善成人教育政策机制着手，鼓励教育机构、办学形式、课程设置、学生成分和经费来源的多样化，努力满足不同阶层、不同行业、不同年龄的社会成员对教育的不同需求。政策机制的完善主要从两个方面考虑，一是通过适当的投入逐步满足成人补偿教育的需求。成人教育的重要功能之一就是为那些在青少年时期失去良好学习机会的成人提供各种补偿性的教育机会。由于历史条件的限制，我国当前有相当数量成人由于基础教育不足，在就业和社会经济生活中处于不利境地，因此必须充分重视成人基础教育，加大投入力度。弱势群体是影响我国和谐社会建设全面实现的重要因素，特别要关注城乡贫困人口、失业人群、残疾人、少数民族等弱势群体的成人教育，为他们提供文化技能和职业培训，帮助他们提高就业能力，只有通过成人教育实现“知识改变命运”的可能，社会各阶层才能正常流动、分化，社会才能充满活力、安定和谐。二是通过一定的政策倾斜为成人参加继续学习创造条件。“人人皆学”是建设学习化社会追求的目标，因此应努力从政策层面上消除成人参加继续教育存在的种种障碍，鼓励成人通过学习提高自身素质，大力发展成人高等教育，可尝试建立对成人高等教育和继续教育的资助体系，扩大高等教育机会。只有进一步加大政策投入的力度，全面增加学习机会，才能真正缩小并消除差异，更好地实现教育机会均等。
（三）充分挖掘教育资源，扩大成人受教育的机会
要维护公民平等的受教育权利，就必须扩大教育的规模，让更多的人享有教育机会。在我国当前条件下，教育公平只能循序渐进，发挥社会各界积极性、充分挖掘教育资源是扩大成人教育规模的有效途径。美国经济较发达，联邦和州政府每年投入成人教育资金巨大，但仍要大力支持和鼓励社会各界机构参与成人教育，发挥全社会的力量共同兴办成人教育。我国经济还不发达，教育资源相对紧张，更需要广泛发动和依靠多方面的力量介入成人教育，形成多层次、多途径的办学模式，使有限的资源得到最大化地利用。除了要发挥正规教育参与成人教育的积极性，充分挖掘正规教育机构的潜能外，还应重视其他社会教育渠道的作用。如我国刚刚兴起的社区教育，已越来越成为成人教育的重要途径，可以以社区教育为平台，横向联合，纵向沟通，实现教育资源共享，充分利用社区所辖范围内的教育机构和文化机构，使潜在的教育资源发挥更大的作用。要积极扶持各种社会力量兴办成人教育，要采用公有民营、民办、私人办学以及社会捐资助学的形式广泛吸纳资金，以使成人教育的办学条件不断改善。基于我国国情，成人基础文化教育和基本职业技能教育十分需要，但目前我国社会力量办学的兴奋点较多地投入了成人高等学历教育，因此有必要将社会力量兴办成人教育事业的重点，导向基础教育和职业技术教育。要鼓励和支持各种社会力量兴办多层次多形式的成人教育，以适应成人学员的多种需求。
（四）提高成人教育质量，保证成人学习的成效
成人学习成效直接关系到教育结果的平等，是成人教育公平的重要标志，也是成人教育得以健康快速发展的根本保证。因此，在把成人教育作为一项发展战略来考虑的同时，应始终把教育质量放在重要的位置。当前我国成人教育在迈向市场经济的同时，办学活力得到增强，但教育质量也受到了严峻的挑战。在这种情况下，应始终坚持“质量是成人教育的生命线”，积极探索和实施质量管理措施，提高成人教育的声誉。由于经济制约，作为教育体系四大部分之一的成人教育得到的经费投入十分有限，但不能因为投入较少而使其教育质量管理处于政策视野之外。反之，正因为成人教育经费短缺、资源紧张，更应该保证有限的投入得到优质高效的利用，更应该关注多渠道筹措教育经费的成人教育，其教育教学质量是否得到有效的监控。因此，各级教育行政部门在重点关注其他教育层次的教育质量的同时，有必要把保障成人教育质量纳入到教育管理中去。可以根据成人教育多形式、多层次、办学主体多元化的特点，树立全面的质量观和多元的质量观，通过政策手段使质量管理监控的重心下移，促进成人学校建立自我发展、自我约束的内部质量保障机制，并通过切实有效的措施和方式成为承担保障教育质量的责任主体。另外，应给予教育质量管理适当的专项经费保障，虽然不可能像美国等发达国家那样直接巨额投入，但可以针对公益性和非公益性成人教育的不同办学资金来源情况，制定相应的质量管理经费保障办法。只有得到必要的政策和经费支持，成人教育的质量保障才不会流于理论空谈。
本文发表在《浙江工业大学学报》：社科版2007年第4期。
注释：
①引自《比较教育研究》2002年第4期吴雪萍、赵传贤《美国终身学习的发展动力及策略》。
②U.S.Department of Education.Office of Vocational and Adult Education Fiscal Year 2005 Budget Summary[R].February 2,2004.6-7.