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一、省以下转移支付的现状及存在的问题
(一)省以下财政体制的现状
分税制改革没有触及省以下政府间的转移支付。目前省以下的财政体制非常不规范，主要有如下几种财政模式：(1)市帮县型。市对县级予以适当照顾，减免原体制定额上解、降低递增上解率等。(2)市“挖”县型。市对县级财力进行再集中以保障本级财力需求。(3)市县平衡型。地市对县不集中财力，也不给予照顾。混乱的省以下财政体制中存在许多弊病，导致县乡财政困难。
财政体制改革不彻底还表现为分税制只对财权进行划分，并未涉及各级政府事权的划分。各级政府事权划分不清，财权上移、事权下放现象很普遍。农村税费改革更使县乡财政雪上加霜。取消屠宰税、乡统筹费、农业特产税，直至取消农业税，造成以农业税为主要来源的县乡财政收入锐减，特别是粮食主产区财政收入极为匮乏，常常无法维持正常运转，许多地方不得不举债度日。沉重的债务负担必然挤占基层正常的运转经费，甚至诱发专项资金的违规挪用。转移支付过程中的截留、挪用，使得处于财政体制最下端的县乡财政成为矛盾集中的地方。规范完善省以下转移支付制度已成燃眉之急。
(二)省以下转移支付制度本身存在的问题
1.现行省以下转移支付制度非法制化、非规范化，缺乏透明度
就规范性来说，省以下的一般性转移支付基本上是一市(县)一率，专项支付更无章可循。资金的分配与公共产品提供的数量与质量并无多大的相关性，靠的是讨价还价及寻租。转移支付需要以法制化来规范。世界上许多国家普遍以法律形式对政府间转移支付做出明确规定。而《中华人民共和国预算法》对转移支付制度没有规定，这使转移支付制度无法可依，对转移支付的分配方式和分配程序缺少法律制约。另外，转移支付资金分配办法缺乏规范性和公开透明性。不利于监督财政资金拨付方式和程序的公正性。而中国目前的转移支付制度从中央到省，透明度显然很差。缺乏法制化、规范化和透明度的转移支付制度，是导致寻租及财权与事权不对称的主要原因。
2.“因素法”在执行中未知因素过多，操作难以规范
目前中国省以下转移支付有的开始依照“因素法”的基本原理设计转移支付制度，而在测算标准收入和标准支出时出现许多问题：(1)常用的以财政供养人口作指标测定对一个地区的转移支付的数额，忽视了地区总人口的影响，使得农业人口较多的落后地区难以得到上级财政的转移支付；(2)影响因子的权重确定不合理；(3)标准收入无法准确计算，因为其中的增值税、营业税等税基没有一个科学的测定办法，只能将实际支出数视为标准支出数。
3.缺乏适当的激励机制与监督机制
为激励地方政府增收，大部分地方政府间转移支付制度都引入了激励机制。激励系数一般这样规定：激励系数=(上年度本地区财政收入增长率-上年度本省财政收入平均增长率)×一定比例。
公式中影响激励系数的因素只有财政收入这一项，就是说大多数省份的激励机制只鼓励基层政府增收，却忽略了鼓励基层政府减支以及对经济增长影响的评估。在这种激励机制下，一些贫困地区为了多得到转移支付而不断加大征收力度，结果导致企业负担过重，财源枯竭。有的地方设计的激励型财政转移支付制度，其中一项是奖励县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子。把纳税人的钱奖励给领导干部个人是不合理的。.更为严重的是，激励措施忽视了财政增收本身对经济发展的影响，在巨额奖金的诱惑下，或许会出台一些滥罚款、乱收费、低价出售、野蛮征地的政策，以促进财政收入增加。
4.1994年改革的指导思想是保“既得利益”，“存量不动、增量调整”，这种思想一直延续下来这偏离了公共服务均等化的目标，使转移支付制度的目标发生扭曲。要真正实现基本公共服务均等化目标，必须重新调整利益分配格局。
5.转移支付制度总体设计存在缺陷，结构不合理
我国的转移支付形式在6种以上，最不合理的是税收返还，这种转移支付形式不仅保护各地区的既得利益，而且按基数法确定，形成了一省区一种返还办法，非常不规范、不公正，根本无法通过转移支付缩小东部与中西部地区差距。专项转移支付政出多门，立项审批程序不透明，项目的确定和范围选择不尽合理；拨款办法不规范，拨款具有随意性；专项转移支付资金存在严重的跑冒滴漏现象，在地方财力紧张的情况下甚至被截留、挪用；缺乏对专项拨款使用的监督机制，没有具体部门负责核查专项拨款的使用。另外，有些专项资金还需要地方政府额外增加配套资金，结果加剧地区间财力的不平衡。
二、转移支付改革目标与模式的选择
(一)转移支付改革的目标
转移支付的总体目标应该是多元化的，包括弥补地方财政收支的差额，优化地区资源的配置，确保整个国家公共服务均等化，实现政府的财政再分配功能，促进经济增长，实现宏观调控的目标。在这些目标中，当前最重要的是通过转移支付分步解决基本公共服务均等化问题。
(二)省以下转移支付制度改革的基本思路、框架和模式选择
1.完善省以下转移支付制度的基本思路
(1)确立两种不同的转移支付模式。本文将省以下转移支付分成均衡性转移支付和专项转移支付。在县级财政收入不足以维持正常运转所需费用时，通过均衡性转移支付来解决。均衡性转移支付的途径是以省为单位分别测算，以保工资、保公用经费、保正常运转以及履行基本职责为依据，合理测算县乡财力最低保障标准，对低于底线标准的由省级财政“托底”补齐。均衡性转移支付制度并非真正意义上的均等化。
专项转移支付模式是对具有战略意义的跨区域地方性重点公共项目、有利于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置、推行国家新出台的政策、针对某些突发事件、具有明显区域溢出效应的项目提供资金支持。基本公共服务均等化问题应以专项转移支付来解决。
(2)架设基本公共服务均等化项目转移支付的高架桥。设计基本公共服务均等化转移支付方案时，应就具体的基本公共服务均等化项目分别出台法律或条例，明确规定出资办法、具体实施方案、管理部门权责、监督方式、审计方式、绩效评价、问责制度等，然后将转移支付资金由国库直接到达指定的实施特定公共服务项目部门的账户上。用专项转移支付来落实基本公共服务均等化项目，一是直接用法律或条例规范了各级财政的支出责任，避免了其中的寻租行为。二是避免了用于均等化的专项资金被挪用来填补地方债务及别的用途。由于省以下的地方财政存在大量债务隐患，为防止因保工资、保运转和填补债务黑洞而挤占挪用基本公共服务的拨付资金，致使拟均等化的公共服务项目落空的情况发生，以公共服务均等化为目标的转移支付必须依托专项转移支付，通过专款专用的办法来解决，试图依托一般性转移支付落实均等化项目，面对地方政府的巨额债务，加上层层截流，一般性转移支付资金可能永远无法到达拟均等化项目上去。三是有利于提高均等化项目的实施效率。专项转移支付拨款直达承担具体组织实施责任的地方分管部门的账户上，避免了资金在各个环节的跑冒滴漏和上下级扯皮。四是有利于监督审查部门的监督检查和问责。因为有具体均等化项目转移支付以法律作依据，出资者的出资数额和计算方式明确透明，管理部门职责明确，绩效评价机制完善，便于监督。五是避免了由于地方财力不能满足资金配套要求，而无法得到相关转移支付资金的情况。
(3)通过规范的转移支付测算公式来确定转移支付的额度。加快省以下转移支付测算从“基数法”向“因素法”的转变，提高“因素法”的可操作性。科学计算标准财政收入和标准财政支出，要求不仅考虑标准供养人数，而且还要充分考虑城乡总人口、农业人口、贫困人口和GDP等相关因素，在此基础上合理确定纵向转移支付的额度。
(4)省级应将均衡性转移支付的重点放在县乡级财政。作为县乡政府正常运转和履行基本职责的财力保证，均衡性转移支付对维持基层政府正常运转有着重要的意义。
(5)对专项转移支付之外的转移支付，可做一些改进，比如尽量简化转移支付的形式，将有明显过渡色彩的支付形式进行归并。取消那些名不符实或过时的项目、归并重复交叉的项目。
2.省以下财政转移支付主体框架
首先必须确定省、县两级的主体框架。省对基层政府的转移支付应计算到乡(镇)、拨到县，县级政府的转移支付直接对乡(镇)，并由财政部门通过预算的手段，通过国库集中支付。对于均等化项目的专项支付直接拨实施部门，避免在中间环节的资金渗漏。
3.模式选择
以基本公共服务均等化为目标的转移支付模式，应该采取纵向专项转移支付模式。
选择横向转移支付模式不利于基本公共服务均等化目标的实现。在发达地区和落后地区之间，是无法自动形成这种财政资金转移的，这不符合市场配置资源的基本要求。虽然目前有地区间对口帮扶的惯例，但是一旦将其硬性化为横向转移支付制度，则助长了经济落后地区的惰性和等、靠、要的心理；另一个原因是由于中国的税收制度财力高度集中，在这种情况下，最优的选择是依托纵向转移支付实现基本公共服务均等化的目标，如果选择以横向转移支付，依托发达地区向落后地区输送财力，结果必然是影响发达地区涵养财源，从而影响发达地区发展经济的潜力；第三个原因是，中国目前要实现的基本公共服务均等化，是一种托底水平的公共服务均等化目标，而发达地区不能仅仅局限于这种最低水准，而要为当地居民提供高出这种水准的公共服务，这符合效率的要求。
三、具体转移支付方案
(一)均衡性转移支付方案设计
均衡性转移支付应该包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等，将现行的这些转移支付形式统一整合为均衡性转移支付，有利于用公式法统一计算各因素的权重以准确测算出标准财政收入和标准财政支出之间的差额。如果不进行整合，而是对上述每一项转移支付方式都单独用公式法进行测算，则存在这样的问题：在测算农村税费改革转移支付时，实际上调整工资转移支付、民族地区转移支付等已经成为标准财政收入的一部分了，而这一部分本身又需要测算，这部分的测算又需要将农村税费改革转移支付作为标准财政收入的一部分，因为全面衡量地方财政收入，需要把所有的财力反映进来，这样就无法准确测算每一项的支付额度了。
用公式法计算转移支付额度需要计算出各地的标准收支差额乘以相关系数来确定。这种测算不应以各地实际的财政收支为计算依据，而要以各地的客观收入能力和支出需求为依据。比如，在确定标准财政收入时，为全面衡量地方财政的收入能力，需要综合考虑人均GDP、人均财政收入、政府组织财政收入的努力程度等因素。在确定标准财政支出时，不仅要考虑财政供养人员的经费和公用经费等指标，还要考虑总人口、人口密度、城镇化程度、地理环境、可居住面积、山区海岛面积等情况，同时还要兼顾特定地方的特殊支出需求及成本。
均衡性转移支付方案设计步骤：
第一步，确立地方标准财政收入。标准财政收入内容包括一般预算收入、税收返还、专门补助等。由于一般预算收入由“非税收入”和“税收收入”组成，“非税收入”具有波动性，只能按一定比例计算收入能力，由此“税收收入”成为收入能力的一个重要指标。准确计算“税收收入”的关键是合理确定某地税基。由于体制的差异，努力程度不同，税基确定会受到影响，因此计算可分两步进行。一是根据4～5年的历史资料，从各种税种中选出能作税基计算的税种，通过税基乘以税率得到相应的税收收入。二是对于没有资料的税种，暂时按财政预算收入占GDP的比例进行估算。二者之和即为一般预算收入中的“税收收入”。由此某地标准财政收入=一般预算收入+税收返还+体制补助+调资补助+结算补助-专项上解+因征收努力程度而调整的标准收入。其中，税收收入+非税收入=一般性预算收入。
第二步，测算地方标准财政支出。标准财政支出即为财政需求，地方标准财政支出的计算，是通过调整影响地方政府提供公共产品能力大小的各种相关因素的系数来实现的。在具体分析各地财政支出需求时，首先要合理界定地方政府的事权范围和支出责任，界定的理论依据主要是政府职能分工层次和公共产品的受益和规模标准。然后，选择与维持政府正常运转和履行日常职能支出需求相关性较强的因素。方案设计时要注重人口的影响，这不仅限于财政供养人口的影响，而且还包括总人口和人口密度等因素的影响。一般来说，人口愈多，社会公共服务的支出总额愈大，二者成正比；人口密度越低，人均财政支出越高，二者成反比。同时还要兼顾县乡一些大额刚性支出因素的影响，如教育支出、行政管理费、公检法司支出等。
第三步，确定均衡性转移支付拨款额。某地均衡性转移支付实际拨款额=(标准财政支出-标准财政收入能力)×均衡系数。均衡系数应在上级政府平衡好公平与效率两种因素后，统一协调，商议定夺。
(二)专项转移支付方案设计
基本公共服务均等化转移支付的具体思路是，按照特定公共服务均等化项目的具体类型来分配资金总额，并根据中央、省、县在公共服务均等化中的责任，分项目按比例承担投入资金，采用分类分级投入、省级统筹支付、管理以县为主的模式。就是说，根据规模和受益原则，对规模大、受益范围覆盖面广的均等化项目，要将支出重心适当上移，加大中央和省市政府的支出责任，并以法律或条例的形式加以明确和规范；加强省级统筹、保障的责任；县乡主要承担具体的组织实施责任，保证上级有关政策和资金落实到位。具体实施中可以采取“按比例分担”、“按类型分担”和“按类型分比例分担”三种方式。“按比例分担”就是根据某种基本公共服务的受益范围和规模大小，分别由中央和地方各级政府按一定比例承担相应的支出责任；“按类型分担”就是按照某种基本公共服务的支出类型划分政府间的投入责任；“按类型分比例分担”就是在合理划分基本公共服务支出类型的基础上，对保支出中规模较大、一级政府难以独立承担的某类支出，可以在不同政府间进一步确定分担比例。对各地因情况不同因而需求状况不一致的均等化公共服务项目，像饮用水安全等项目，可以考虑由省级统筹拨付专项转移支付。
四、相关配套措施的改革
(一)进行财政体制改革
1.清晰界定事权，明确财政支出责任
具体来说，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事业发展支出。省级政府侧重于管理全省性和省内跨区域的事务，省辖市无法独立承担或完成的公共管理事务，涉及全省整体利益的公共管理事务及办理国家授权或委托的属于国家基本政策执行中的公共管理事务。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。对涉及全局性的义务教育、公共卫生、国土资源保护和环境治理、国道建设维护等，作为中央、省和地方政府的共同职责，统一规划、统一调控，并以专门的法律形式来确定各级政府参与度和事权范围。
2.扁平化管理
中国政府级次较多，这不仅造成各级政府的事权和财权的界定及划分的混乱，而且使转移支付出现渠道不畅通，截流、渗出、蒸发极为严重。为此，在现行行政体制大体不变的情况下，在省以下大力推行“省管县”和“乡财县管”的改革试点，逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区；虚化乡财政，将乡镇预算内容归入县级财政管理，逐渐将乡镇变为县级政府的派出机构，向中央、省、市县三级行政架构、三级财政体制的方向发展。三级架构有利于清晰划分事权、构建与事权相匹配的分级财税体制，显著降低行政体系的运行成本，建设高效服务型政府。
(二)建立健全财政转移支付监督、绩效评估机制
1.健全财政转移支付的监督机制
完整的转移支付制度，不仅具有科学规范的资金分配办法，还应包括对财政转移支付资金使用效果的评价、考核和监督机制。对一般性转移支付和专项转移支付，都应建立起有效的监督、审计系统。对违反规定的地方政府，制定相应的处罚措施，强化监督管理，使地方按照转移支付目标的要求来使用转移支付资金，确保转移支付支撑的事权的落实。
2.要对各类转移支付资金的使用效果进行考评
在注重程序监督的条件下，更要注重绩效的衡量。根据目前转移支付资金的类型和用途，设计一套比较科学合理的效益评价与考核指标，对转移支付资金的使用效益情况进行评价和考核，以确保转移支付资金符合政策要求和效率要求。对于一般性拨款主要考评资金运用的社会效果，对于专项拨款主要考评专项资金的运用方向和使用的经济效率。考评的具体量化指标可以由有关技术部门制定出数量化的具有操作性的标准和等级，依此标准计分考评。
(三)完善财政转移支付的法制化建设
用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督机制等确定下来，这有利于减少人为因素的干扰和影响。中国亟须尽快制定完善《预算法》、《财政转移支付法》。
(四)省对下转移支付激励约束机制设计
建立省对下转移支付激励约束机制，具体思路是根据对转移支付的绩效考核予以相应奖励，奖励资金作为均衡性财政收入的一部分下拨。
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