征地拆迁过程中的政府—农民博弈机制分析，本文主要内容关键词为：过程中论文,机制论文,征地拆迁论文,农民论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F301；C912.82 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2014)06-0024-12 一、解决征迁纠纷的视角：“制度”与“治理” 征地和拆迁(下文简称“征迁”)中，各方主体针对土地增值利益的分配进行激烈的博弈。各主体都试图争取和扩展自己的收益份额，各群体之间、各群体内部频频产生摩擦，其中最引人关注的是政府与村民之间关于补偿安置的争议以及由此衍生出的上访事件、群体性事件、暴力事件等等。征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。 各时期土地利益的分配，是“宏观—中观—微观”三层综合作用的结果。宏观层面主要指国家资源禀赋和战略目标，中观层面主要指各种土地资源分配制度，如土地产权制度、土地税赋制度、土地征收制度等等，微观层面主要指基层治理形态。宏观层面决定中观层面的总体变动方向，中观层面又决定微观层面的总体变动方向；中观层面影响宏观层面的具体实施效果，微观层面又影响中观层面的具体实施效果；三个层面相互制约、相互影响，但任何一方的变革不可能彻底代替另一方变革。 传统时代①[1][2]至新中国成立后很长一段时期内，土地的农业产出，是土地利益分配的核心。历朝历代政府关注的重点都是：如何从千家万户分散的小农手中提取农业赋税。提取的数量必须足够维持该时期的国家机构运转，提取的交易成本不能太高，同时还要保证提取过程不致破坏小农正常生产生活进而减损政权合法性。为达到以上目标，不同时期的国家管理者具体做法各有不同，但从总体方面看，都是通过中观资源分配制度和微观治理形态“双轨”式的改进来调整土地利益分配。晚清民国时期，中国土地利益分配遭遇了前所未有的挑战，缘起是中国的宏观战略目标发生了史无前例的变更——迈向现代化和工业化。②[3]无论是工业、军事发展，还是官僚组织构建，都将压力集中于乡村土地利益提取的扩大。国家权力欲深入基层，需突破隔在国家与村民之间的宗族和村落，晚清的“地方自治”和民国时期的“新县制”，都是此背景下的产物，国家希望打碎以往的村庄“权力文化网络”，通过任命制把村庄代理人纳入正式官僚组织。税费剧增的压力到达村庄，结果把乡绅等“保护性经纪”排斥出村庄的政治舞台；另一方面，地痞恶棍等“营利性经纪”却充斥于基层管理职位，他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊，这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”。[4]晚清民国统治者希望向现代国家转变，宏观层面与中观层面的变革导致提取土地利益数额突然增大，却没有微观治理机制与之相适应。新中国成立后，共产党利用“权力的组织网络”代替了传统时代的“权力的文化网络”，[5]新式乡村组织解决了国家政权“内卷化”问题，[6]国家实现农村资源向工业建设的输入和支援。20世纪90年代，“三农”问题凸显，农民负担沉重，干群关系恶化。国家提取农业利益同时往往伴随着乡村两级的中饱私囊、机构膨胀、各种暴力因素的介入，与晚清民国时期类似的治理“内卷化”现象再次出现。“三农”危机根源之一便是在该段历史时期内，缺乏有效基层治理予以支撑资源汲取。 进入21世纪，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用。征迁直接涉及各主体关于如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体(尤其是政府和村民)更为平和顺畅地分配土地非农利益、化解征迁纠纷矛盾，仍然需要“双重”途径，即同时着眼于中观资源分配制度和微观治理状况。当前学术界，学者们为化解征迁纠纷开出的药方多集中在中观资源分配制度方面，如财政制度、土地制度(所有权、使用权、开发权)、补偿标准等等，且不论变更中观资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不全盘出自中观资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理。 本文认为，征迁的“治理”机制和“制度”机制联系紧密又不可相互替代，“制度”和“治理”都会引发征迁纠纷，相应地，化解征迁纠纷亦需要有的放矢，“制度”引发的纠纷应通过“制度”途径化解，“治理”引发的纠纷应通过“治理”途径化解。虽然“治理”机制和“制度”机制同等重要，但由于“制度”尤其是“地权”在征迁研究中占据了绝大部分，“治理”要么被忽略要么依附于“制度”，作为补充，本文将注意力重点放在征迁的“治理”机制方面。 征迁涉及多重主体的博弈：中央政府、地方政府、厂商、开发商、村干部、普通村民乃至灰黑势力。其中最为重要的一对博弈主体是地方政府和村民，其构成了征迁博弈的基础，在“地方政府—村民”的博弈基础之上，中央政府和媒体作为第三方对基础双方影响颇深，本文将围绕“中央政府(媒体)—地方政府—村民”三层关系对征迁博弈进行厘清和剖析。 本文分析和论述的并非某次征迁具体个案的博弈过程，而是征迁博弈整体的特征和发展趋势，即中央政府(媒体)作为第三方加强对地方政府的监督之后，“地方政府—村民”的博弈却往愈加无序化、愈加激烈化的方向发展，甚至“边缘策略”使用的频次也大大增加。 二、土地之于地方政府：资本化 古典经济学认为土地和地租非常重要。但20世纪20-30年代以后土地在西方经济增长理论中的地位日趋下降。舒尔茨认为，技术进步和知识积累减少了人们对于土地等稀缺性资源的依赖程度，像在英国、美国以及其他许多科技高度发达的社会里，经济已经摆脱了原先由土地施加的桎梏，土地收入在国民收入中所占份额下降到一个很小的比重。[7] (一)土地开发与国家发展 正如舒尔茨所主张的那样：不同的发展阶段，同一种要素对于经济增长的贡献程度或作用必然不同。当前中国，土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分，但土地的非农价值——为各种经济活动提供空间和场所，发挥着越来越重要的作用。林坚通过以省级单元为样本，对中国1996-2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”[8]丰雷等学者认为，1997-2004年间，土地要素对中国经济增长的贡献是显著的，贡献率为11.01％，超过了劳动力的贡献率。③[9][10]李名峰认为，丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量，未考虑其他建设用地(如交通运输用地和水利设施用地)的投入，这样无疑低估了土地要素的贡献率，李名峰提出，1997-2008年间，土地要素对中国经济增长的贡献率达到了20％～30％，大部分年份超过了劳动力的贡献率。④⑤[11][12][13] 改革开放后，中国从“赶超战略”向“比较优势战略”调整。[14]中国经济尤其是制造业的腾飞，主要依靠国内廉价劳动力和廉价土地实现成本优势，吸引外来的技术和资本。中国土地制度为经济发展提供了灵活的弹性空间，中国政府可以低成本向投资者提供企业用地，⑥亦能低成本地建设城市各种基础设施，⑦[15]前者削减了投资商的落地成本，后者形成一系列的投资配套，同样是吸引投资商的重要因素。由于用地成本低，中国才得以迅速吸收大量外资，才能以政府较少投资建设大量路、桥、楼、广场、公园。 中国不可能永远停留在附加值低、利润空间小的“中国制造”阶段，“中国制造”必然要向“中国创造”转型。随着中国劳动力成本上升，一些外资企业将工厂迁到劳动力更低廉的东南亚国家。“中国制造”向“中国创造”转型的道路艰难，“土地红利”可以继续为“中国制造”提供支持，并为正在进行中的转型做铺垫和润滑。 (二)土地开发与地方发展 光凭“人口红利”和“土地红利”，还无法全面解释“中国奇迹”。“中国奇迹”的一个重要因素是：地方政府拥有强烈的发展经济的意愿，地方政府成为经济主体之一，参与和推动经济增长。地方政府推动经济增长，土地开发是关键。土地开发不仅为工商业和城市建设提供物质承载，还形成“土地财政”和“土地金融”。土地资源具体如何运用，取决于地方政府与中央政府之间的博弈互动。中央政府通过对金融制度、财政制度等方面的修改，不断调整中央与地方的关系，地方政府对于土地的利用形式，也随之不断改变。改革开放后，地方政府的土地开发大致可分为三个阶段：第一个阶段是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”，主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。第二个阶段是1994年分税制以后的“以地生财”，分税制下，地方政府经营企业的风险增加而利润减少，地方政府更倾向于出让土地来增加收入。第三个阶段是在1998年银行市场化改革完成后的“以地套现”。失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行获取资金。[16]在以上制度安排下，地方政府的经济增长与土地紧密联系在一起：(1)通过土地出让金获取预算外收入，“土地财政”成为地方政府的“第二财政”；(2)通过财政担保和土地抵押的方式取得金融贷款来投入城市建设；(3)除了在土地上发展工商业获得税收，还通过城市建设获得建筑业、房地产业等营业税，⑧“第一财政”也依赖土地。如此，“征地—土地收入—银行贷款—城市建设—征地”之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。[17] 地方政府通过土地资本化“经营城市”，推进了工商业繁荣，完善了城市建设，带动了城市周边农村的发展，而且土地收入减轻了地方财政对中央财政的依赖，中央财政可以更有余力在全国范围内进行财政再分配，如建设基础设施、如发展战略产业、如补助弱势群体尤其是中国广大的中西部农村主要从事农业生产的农民。但地方政府在土地资本化的过程中，经常“多多益善”地扩张土地开发范围，这造成一些地区的城市化只是依靠“大兴土木”的建设规模扩大，而没有工业化和第三产业的发展，[18]另外，任意扩大土地开发，还可能引起粮食安全、金融风险等问题。 三、土地之于村民：货币化 2011年年初媒体报道称“南京郊区农民不想种地盼拆迁致富”，[19]该报道一出，引起了许多的议论，有人表示诧异，有人表示需要深思，也有人表示质疑，另有一篇报道称该报道“不属实”，作者以一位村民的话为例证：“(目前)我儿子还没有结婚，能拿到240个平方，比如我儿子结婚了，除了240，我还能拿60，(现在)那这60我就拿不着，对我来讲，我肯定是不喜欢拆迁。”[20]其实这种“不想拆迁”的背后仍旧是“想拆迁”，只不过因为对当前所得利益不满意而暂时“不想拆迁”。这种“农民不想种地盼拆迁致富”的心理状态有多大代表性? (一)农民如何看待征迁 当下的农民，几乎没有不“盼开发”的，因为土地非农收益(无论是政府开发后的征迁补偿还是村民自己开发的房屋出租)比农业收益实在高出太多。但不同的村庄，村民对于征迁的看法仍有不同。根据区位可以划分三种村庄类型：城中村、偏远村、城郊村。 1.城中村 城中村一般开发时间都比较早，是当年最靠近老城区的一批城郊村，经过数年城市建设，这些村庄已在市区范围内，成为“都市里的村庄”。[21][22]城中村土地大部分被征收，仅剩余宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市发展溢出的增殖利益。 以沿海某省白沙区为例。1992-1993年，新良街道要建设工业区，青安村、朝阳村、香露村70％～80％的土地被征收。1995年后，越来越多的企业厂房开始建设，2000年基本形成工业园区规模，外来打工人口连年增加。如青安村常住人口有9万多，本地人口8000左右，剩余都是外来务工人员。大批外来务工人员租住在村庄中，村民获得可观的房租收益。青安村90％的村民家里都建有出租房，出租房收入占家庭收入一半以上。举两户村民家的出租房情况为例： 甲：老房子(上世纪)90年代建的，2001年改建，两层的旧房子拆掉，新建三层，一层200平方米，2006年又加一层，总共花了300多万，贷款100万(信用社贷款20万～30万，其余为私人借贷)，利息支付了60万～70万。一年可收租金10多万，租金一般8元/平方米，一间一般100～200元/月。 乙：1993年盖了两层，2004年全部拆掉，盖四层，下两层每层150多平方米，上两层每层100多平方米，共500多平方米，有11间房，下两层每间租金140元/月，上两层每间租金200元/月。 城中村村民经过了十多年、二十多年的开发，当初激动又忐忑的“盼开发”心情早已平复，现在村民对于征地的总体看法是“不迫切也不反对”。首先，村里早已无人务农，大家的主要收入来自于房屋出租；其次，经过了多年征收，土地大部分都已经被征走，剩下的都是一些零零星星的边角地，数量很少。村民已有房屋出租这条致富途径，并不急迫盼望着依靠“卖地”赚钱，“顺其自然”等政府慢慢征余下的土地，每年从村委会领一些当年征地分得的“零花钱”。 对于拆迁，村民则非常在意。尤其是青安村等房租收益特别好的村庄，村民不愿意拆迁或者说不愿意在现有补偿标准下拆迁。城中村拆迁整改是全国各城市普遍难以解决的问题。城中村的村民在无需缴纳土地增值税的情况下分享了城市建设发展的利益，他们不依靠政府拆迁也能实现土地的高额货币化利益。他们这种强硬的态度让他们在和政府的拆迁谈判中占据了主动位置，政府要说服这些村民，只有拿出更高额的货币化利益，因而才会出现“深圳岗厦村拆迁集体暴富，造就十个亿万富豪”、[23]“北京大望京拆迁村民一夜暴富，清洁工开30万车”[24]这些令人咋舌的新闻。 2.偏远村 偏远村是指那些离城市非常遥远的农业型村庄。这些村庄的村民多以半工半农形式维持家庭生计，来自工农的两份收入支撑起村民的生活。偏远村庄的农民占中国农民比例的大多数，他们是最劳累的一批农民，年轻人在外打工累，老人在家种田、带孙辈也累，他们当然同样“盼开发”，如果有征迁可能的话他们同样会选择放弃土地换取一次性变现货币。但由于区位关系，“开发梦”对于偏远村村民来说过于虚无缥缈，他们不可能享受到城中村村民坐享其成的好事，也很难在短期内进入城市的开发圈，村民是欲开发而不可得。 偏远村也偶尔会涉及征迁，如国家修建基础设施如公路铁路等等经过村庄，又如地方政府以“增减挂钩”名义让农民腾出宅基地，近年“农民上楼”等行为皆出于此。但即使涉及征迁，村民获益也不多。建设用地地价与两个因素有关，一是建设用地的供给量，二是区位，[25]偏远村由于区位较差，地价不高，在当地认知体系中，地价多是指农业流转的价格，地价与农业产出挂钩而不是与非农用途挂钩。加上偏远村所在地的地方政府一般财力都很有限，属于“吃饭财政”，地方政府有时会进一步压缩原本就不多的补偿费，这进一步压缩了村民获得的征迁补偿。而当前许多地方实施的“农民上楼”，房屋补偿价格低，⑨更为不利的是，“增减挂钩”项目并没有让村庄进入城市的开发范围，“农民上楼”等一系列大动作只是为了节余出建设用地指标，让地方政府在城市中获得更多的建设用地指标，偏远村并没有分享城市发展的好处，相反，“农民上楼”还给农民的生产和生活带来极大不便，城市利益没享受到，农村原有的农业生产等利益反而削减。 3.城郊村 城郊村和偏远村村民的生计模式基本一致，即半工半农。城郊村村民半工半农经营比偏远村村民便利许多，城郊村和城市距离近，村民用工信息知道得多且及时，回家务农和照顾家人方便，各种作物的被收购也相对有优势。但城郊村村民比偏远村村民更为急切地希望抛弃掉“农”这一块，急切地希望征迁早日来到，这与村民心态有关。城郊村有朝一日划入城市开发圈绝非镜花水月，一些城郊村与已开发区也许只有一线之遥，村民每天目睹耳闻的，都是哪个邻近村庄又征迁了、哪个村民又获得了一大笔补偿，城郊村村民的土地变现预期已被充分调动起来。而且，城郊村中有大量的未被征收的存量土地房屋资源，这些土地房屋资源不在城市中心，没法创造高额租金，村民留在手中无法创收，村民的土地房屋如同一堆债券，没有兑换之前缺乏价值，但政府一来兑换，就有成千上万的货币入手，所以村民朝思暮想地期盼征迁快点到来，让土地房屋资源变现。一些见闻多的、胆子大的村民，开始提前“种树”、“种房”，等待征迁来临的时候有更多的收益。三种类型的村庄中，城郊村村民是土地变现欲望最强烈的、最盼望开发的，不仅“盼开发”，还“盼征地”，甚至“唯恐不征(迁)、唯恐少征(迁)、唯恐晚征(迁)”，[26]一幅美妙的致富图景近在咫尺却又可望而不可及，让城郊村村民心潮澎湃甚至几近失衡。 (二)农民土地观念的变迁 一些媒体报道征迁事件，往往使用文学笔调将征迁过程描写为对土地怀有神圣的依恋情结的村民，为保护世代居住的故土家园，坚决抵抗地方政府征迁的侵犯。这种报道把复杂事情简单化了，其将复合的现实世界统一塑造为单一模型，没有看到各地村民都在“盼开发”，“土地感情”、“土地情节”等口号很多时候是村民在征迁中为增添谈判砝码的道德话语，媒体却将这种道德话语作为村民真实心理的写照。同时，此类报道又把简单事情复杂化了，其将本来是利益博弈问题构建为观念对抗问题，增加了政府与村民双方解决征迁问题的难度。 部分学者已经注意到村民愿意甚至盼望土地货币化的倾向。朱晓阳认为，发展主义已成为核心价值，为国家和农民所共享，农民甚至在某些时候比国家更为激进地要求“现代性”。[27]梅东海也指出，当遭遇征地时，农民的经济理性会凸现出来，只要对征地补偿满意，农民就没有激励去保护耕地。[28]这种现象不仅出现在大陆，台湾地区亦是如此，美国学者葛伯纳通过研究台湾地区村庄发现，在现代化道路中，工厂已取代土地，农人中已有无所惋惜地出卖土地而转向工业投资的转向。[29]农民的土地观念已经发生了巨大变化。以往农民不愿轻易放弃土地，在于土地对于农民特殊意义：“祖业”和生活保障。但是现在，土地的这两种特殊意义逐渐在农民心中逝去，土地变为随时可以换算成货币的普通物品。 四、政府与村民的博弈 政府一方，有将土地资本化的冲动，村民一方，也有将土地货币化的意图，双方共享一套“发展”的话语，不存在意识形态或观念方面的对立，双方在征迁中的互动，本质上是一场利益博弈。土地开发和征迁，既然一个你情，一个我愿，何至于成为“天下第一难事”? (一)征迁矛盾的性质 征迁博弈中，一对最显眼的博弈主体是村民和地方政府，其余还有村民与村民、村民与村干部、地方政府与村干部、地方政府与灰黑势力、村干部与灰黑势力、村民与灰黑势力、中央政府与地方政府等等，村民和地方政府的利益博弈，最容易引发矛盾，也最经常进入公共视野。村民和地方政府博弈中的矛盾焦点在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征迁，而被征迁的村民想获得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在没达到自己的心理价位时就被地方政府轻易征收走，征迁博弈成为典型的“讨价还价”(bargaining)过程。 地方政府和村民在“讨价还价”过程中，出现停滞、反复乃至纠纷都是正常现象。原因之一是，征迁涉及利益巨大，尤其是对于村民来说，一辈子只有几次甚至一次将土地和房屋变现的机会，村民肯定不会轻松妥协；同理，地方政府在补偿标准方面也不会轻易松口。原因之二是，征迁尤其是拆迁过程中，各家各户情况差别大，需要“具体问题具体分析”，慢慢协商。依靠“一刀切”式的规则不利于补偿的公平合理，甚至会成为地方政府强制压低价格的理由。 征迁中“讨价还价”不可避免，出现矛盾也同样不可避免，因此我们需要客观和辩证地看待矛盾。征迁博弈的问题不在于有矛盾发生，没有矛盾、没有利益博弈才是不正常的。征迁博弈的症结不在于博弈的量——征迁必然引发大量的、持久反复的博弈，而在于博弈的质——博弈无序化，即政府和村民都偏好在基本事实厘定之外使用各式各样的策略向对方施压，而且这些策略常常在公共规则之外，缺乏原则和“底线”，最后沦为不择手段地“斗智斗勇”。博弈无序化让各主体更难达成一致、更难化解既有纠纷，另外博弈无序化本身亦会生发出更多纠纷。 “讨价还价”的具体内容可以分为两种，一种是基于明晰事实的主张，一种是纯粹的谈判心理学方面的技巧。博弈主体可能仅针对其中一种进行“讨价还价”，也可能二者兼有。征迁中有诸多基本事实需要清晰化，如田亩尺寸、田亩地上物数量和种类、房子总面积、有证面积、无证面积、房屋结构、室内装修、家庭人口等等，有时候存在一些模糊地带，政府和村民往往通过“讨价还价”来取得一致意见。另外，征迁中博弈主体有时会使用一些技术性手段给对方施加压力，从而寻求本方利益最大化，这种谈判心理学方面的技巧即“策略行为”(strategic move)。“策略行为”是指，“博弈一方以对自己有利的方式影响对方对自我行为的预期判断，从而达到影响对方决策的行为模式。”[30]村民与地方政府相互使用各种策略以便自己在博弈中占据上风似乎并非新鲜事，但如今“讨价还价”中，双方愈加偏向“策略行为”，并且重视谈判技巧甚于基本事实的明晰，而且“策略行为”不断升级，“策略行为”剧烈程度和多样化程度上升。 征迁博弈无序化与基层治理能力弱化紧密相关。基层治理的问题要从基层治理的角度“下药”，变更资源分配制度不能替代解决基层治理的病症，单方面冒进甚至会加重基层治理的病症。以征迁补偿标准为例，增加征迁补偿，具有一定的意义，尤其中西部地区一些缺乏财力却又想“大兴土木”以地生财的地方政府，给村民的补偿过低，提高补偿标准对地方政府是一种硬约束，防止村民因为征迁生活水平下降甚至跌落温饱线。但提高补偿价格不可能解决征迁博弈中的无序乱象，补偿价格提高只是提升了谈判的“起步价”，并不涉及谈判的博弈方式，单纯地提高谈判“起步价”而不改变无原则的博弈方式，反而会让无“底线”式的博弈更激烈，更难形成合意。 关于征迁引发的矛盾，可以简单总结如下：(1)地方政府和村民在征迁中的互动，本质是利益博弈而非观念对抗；(2)利益博弈过程中，出现矛盾是正常现象；(3)征迁博弈的症结不在于博弈的量，而在于博弈的质——博弈无序化；(4)试图绝对地、完全地消除矛盾，是不可能的，堵而不疏，反而会让矛盾更难解决；(5)试图单纯通过提高补偿价格消除矛盾，不能解决博弈的实质问题，反而有可能引发更激烈的无序博弈。 (二)地方政府的“经营性” 一些学者将改革开放以来的基层政府描述为“企业”、“厂商”、“公司”，[31][32]地方政府具有“经营性”特征。[33][34]本文认为，地方政府的“经营性”应该从两个方面来理解，一个是具体事务方面的“经营性”，一个是行事逻辑方面的“经营性”。具体事务方面的“经营性”，即地方政府不仅是消极的“守夜人”，更是积极发展市场经济的推动者。中央政府通过下放经济权力，打造了“维护市场的经济联邦制”，引入了地方之间的竞争，地方间为增长而竞争，促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，如资本和劳动力的流入，典型做法为：为要素所有者提供所有权保障、提供基础设施、帮助市场进入等。[35]在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府，中国的市场经济，首先是由地区间的竞争推动的。[36]当然，这在一定程度上也形成了恶性竞争，如地方保护主义和“诸侯经济”，产品与要素市场被各地区分割成碎片。 对基层治理影响较深的是地方政府行事逻辑方面的“经营性”。在地方政府推动经济发展过程中，亦遵循追求利益最大化的“效率逻辑”，并同时去原则和去价值，一旦“效率逻辑”不受原则和价值的制约，便转向非理性。地方政府处理事务时大量以“策略主义”⑩[37]这种无原则的方式进行，即任何有助于实现运作目标的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均被引入政府的运作之中，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点，用日常话语来表述则是“只问结果不问手段”、“不管用什么方法，只要能把事摆平”。[38]“策略主义”伤害了基层政权的正义性和合法性，民众对于政府的行事没有了预期，甚至政府对于自身未来行事都没有预期，基层的“正气”在丧失。 地方政府的“经营性”可以解释征迁从何发生，也可以部分解释征迁矛盾为何发生。征迁自地方政府具体事务方面的“经营性”而起，其涉及“府际竞争”，即地方政府与其他地方政府之间的博弈，谁手上有更多的土地、更低的地价、更好的公共基础设施，谁就能吸引企业主的投资。征迁矛盾一部分来自于地方政府行事逻辑方面的“经营性”，在地方政府与民众之间的博弈中，政府不择手段的策略性行事引起民众不满。 (三)地方政府VS村民 如果只有村民和地方政府两个博弈主体，就算双方都用“策略行为”，政府也将完全处于上风。一方若试图以“策略行为”影响对方，让自己处于有利地位，必须向对方发出“承诺”，所谓“承诺”，是指有决心、有责任、有义务去从事某项活动或不从事某项活动，或对未来行动进行约束。承诺意味着要放弃一些选择和放弃对自己未来行为的一些控制。而且这样做是有目的的，目的就在于影响别人的选择。[39]“承诺”必须有“可信度”，即让对方确实相信本方的要求若没有得到回应，本方将会履行之前“承诺”。地方政府在“承诺”的“可信度”方面，远超村民。 “承诺”的“可信度”来自于“软手段”和“硬手段”。“软手段”如神情、动作、姿态、话语、身份、道具等等带有表演性质的手段，即使手牌不足也能唱出“空城计”；“硬手段”则是自身的实力足以实施关于对方不合作的惩罚。地方政府在软硬两方面都有优势，地方政府有足够的人手和道具来布置场景向村民施加心理压力，也掌握了足够的暴力资源使村民确信其有能力从事强制行为。而地方政府行事逻辑方面的“经营性”，更强化了其“承诺”的“可信度”：不仅可以在规章制度范围内对村民施压，更有可能在规章制度范围之外向村民施压，正式强制加上非正式强制，让村民深信在当地无法“斗”过政府。在政府的软硬兼施下，村民尤其是那些初次接触征迁的村民，很快就会心理崩溃，败下阵来。 五、第三方参与博弈 地方政府在征迁使用了许多又哄又骗又威胁的“策略行为”，让很多民众心生怨气，削弱了民众对于地方政府的“合法性”认同，而这迟早也会连带影响到对于中央政府的“合法性”认同。中央政府必须抑制地方政府的“策略行为”。中央政府的解决方式是：通过进一步调整与地方政府关系的方式来化解基层矛盾。“发展”和“稳定”成为中央政府衡量地方政府最为重要的两个指标。上访与媒体报道成为中央政府观测和审查地方政府行为的两种重要渠道。 (一)中央政府 分权初期，中央政府主要在财政、金融等“权利”方面进行分配，近年来，中央政府不断向地方政府添加“责任”，如稳定、安全、生态、文化等，其中最为重要的为社会的和谐和稳定，“维稳”是地方政府一项重要的考核指标，很多地方甚至是“一票否决”。将“维稳”列为最重要的考核指标，能对地方官员违法乱纪行为产生有效的震慑，但关键是，“维稳”如何操作化为考核指标? 中央政府一方面需要基层的情况反映上来，一方面又面临基层如“雪片”一般的不良情况反馈，中央政府本身缺乏甄别和解决具体事情的能力，只有将反馈的情况退回至基层，并用笼统和抽象的“稳定”指标约束地方政府解决现有矛盾以及防止新的矛盾发生。“稳定”指标太缺乏弹性，往往被操作化为“事件”的数量和剧烈程度。考察矛盾的数量和剧烈程度，这是一种最为直观和简便的量化，结果每一级政府都要求下级政府“矛盾不出XX(下级政府范围)”，这种“维稳”思路是消除矛盾而不是化解矛盾，是描述性地看待矛盾——有没有矛盾、矛盾大不大，而不是分析性地看待矛盾——矛盾的内容是什么、矛盾的性质是什么。 更为重要的是，增加“维稳”指标，将地方政府的考核指标从追求经济发展的“单任务”扩展为“多任务”，这将地方政府从“经济组织”重新定位为“政治组织”。“多任务”的地方政府需承担更多责任，但同时，地方政府“策略主义”的行事逻辑却未改变。当地方政府肩负的责任越来越多，而且责任考核标准重定量少定性，地方政府越来越“怕出事”。相应的，地方政府最简单的选择是“不干事”。但“不干事”就没有经济发展、没有政绩，地方政府更切实际的选择是“摆平理顺”。面对巨大压力，地方政府习惯性地以“策略主义”应对，且“策略主义”程度更甚于以往，各种模糊的、隐匿的、灰黑的、甚至离奇搞笑的手段被应用到“维稳”当中，“摆平理顺”扰乱了基层政治生态。 当具有“经营性”行事逻辑的地方政府以“策略主义”应对上级的“维稳”，便会出现种种“过度维稳”。“过度维稳”看似一时稳住局面，实际引发更多矛盾，并且剧烈形式的矛盾越来越多，“越维稳越不稳”。 “越维稳越不稳”有两种来源：(1)过分压制。地方政府为了“不出事”或不让已经发生的事件扩大影响，不恰当地动用各种强制资源进行压制，结果引起民众用剧烈方式反抗；(2)无原则妥协。用外在形式定义矛盾，最后简化为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的治理逻辑。一些民众利用地方政府“怕出事”心理，以“闹”表达诉求，地方政府为尽快息事宁人，“花钱买稳定”，“用人民币解决人民内部矛盾”。[40][41]一些民众通过“闹”让自己的不合理诉求得到政府支持，而一些民众以平静温和方式表达合理诉求却无法纳入政府解决的视野，这种现象促使更多人通过“闹”表达诉求，并且无论合理的、不合理的要求都通过“闹”表达。过分压制和无原则妥协是地方政府“过度维稳”的两个极端，前者是“硬”的极端，后者是“软”的极端，由于缺乏原则，无论地方政府如何“软硬兼施”，最终都导致剧烈形式的矛盾越来越多。 (二)媒体 大众对征迁的认知主要来自媒体。媒体的报道，将征迁引入“公共领域”讨论。媒体具有双重性质：(1)“公益性”，即作为“看门狗”，代表民众监督政府，对政府的不适当行为提出批评；(2)“自利性”，即在市场竞争中实现利益最大化，关注如何吸引读者注意、如何提高媒体的订阅率或点击率。这两重性质在中国具体语境中，缠绕结合为一种报道倾向：无论任何事件都秉持批评政府的立场，而且立场比事实重要。中国各种形式的媒体林林总总，有各种声音和立场，但在社会上真正有影响力的是带有民粹情绪的、负面的报道，[42]这种类型的报道反映、契合并扩大了民众的怨恨感。 当前很多媒体关注社会矛盾时有三个倾向：(1)选择性地关注事件。媒体往往选择使用“策略行为”的、冲突剧烈的博弈，忽略围绕基本事实展开的、较为平静的博弈；(2)对事件进行有选择性地解读。在剧烈博弈之中，媒体又往往选择描述地方政府一方的“策略行为”，忽略民众一方的“策略行为”；部分媒体在报道剧烈博弈之中的政府“策略行为”时，主动塑造一些诱发读者愤怒和悲伤情绪的细节；对于民众一方的“策略行为”，无论合理不合理、合法不合法，媒体都表示同情甚至赞许，认为这是政府种种恶意的作为或不作为的结果，以至于最后上升至结构性的“体制”的批判。(3)常常主动介入抗争。即帮助抗争者设计各种具有戏剧冲突效果的符号和场景。媒体报道很多时候将地方性的、特殊的、非专业化的“钉子户”抗争事件转化提升为保护弱势群体利益、发动制度变革的专业化社会运动。[43]媒体等主体主动介入政治抗争事件并推动其发展，一方面可在比较抽象和普遍的层面上追问政府行为过错乃至制度缺陷，另一方面也有可能遮蔽抗争事件本身的地方性和复杂性。媒体“对抗争事件的持续发酵起到了资源动员的作用，从而推动了事件的规模上移和极化，”[44]主动介入抗争的媒体，一方面，转换了自身的角色，不再只是事件之外的描述者和报道者，还扮演了抗争专家角色；另一方面，也转换了事件的性质——事件的“政治维权”属性增强，同时却有可能忽略民众原初的基于利益表达的“日常抵抗”。 媒体“立场先行”式的舆论监督，极大地限制了地方政府滥用权力，但同时对社会秩序造成若干负面影响。(1)让所报道的具体事件中的民众和政府更加难以达成合意，有些民众本来只是希望多争取经济利益，但被媒体塑造为“政治抗争”之后，反而骑虎难下，与政府的谈判僵化和停滞。(2)媒体明显的倾向性，给后续的博弈带来了不良示范，很多民众模仿以剧烈方式表达诉求。 民众把事情“闹大”并实现“闹大”的效果，关键在于要有足够的公共舆论关注。公共舆论可由现场围观的人群发出，但围观人群身临其境却未必掀起压制地方政府的舆论波澜，而媒体虽不在事件现场却是隐含的“在场”，其能引起给地方政府造成巨大压力的公共舆论。村民在媒体隐含“在场”的条件下向地方政府发出“承诺”，能以低成本达到高“可信度”。对于地方政府来说，村民“承诺”可不可信的关键不在于“承诺”内容本身，而在于该“承诺”内容是否会被上级政府或媒体认定为是“事件”，如村民扬言围堵政府门口，地方政府主要考虑的不是村民能否组织起来、如果组织起来政府有没有能力控制，而是一旦围堵成真多大几率会被曝光、会被媒体进行怎样的宣传。村民发出“承诺”的重点在于，将要实践的行为会被上级政府或媒体定义为“出事”。地方政府接收村民“承诺”后考虑的重点在于，村民一旦履行“承诺”会出多大的事? 吸引媒体注意能够极大提升村民在博弈中的地位，自然有许多村民希望选择借助媒体曝光“事件”。但现实中，不是所有村民抗争都能进入媒体报道的视野。媒体选择“事件”曝光的主要标准在于是否能够激起读者阅读的兴趣。要吸引读者眼球，“事件”从表现形式来说必须推陈出新，或者够剧烈、或者够新颖、或者够离奇，才能引起受众人情绪方面的共鸣。“只有具有新闻价值的表演才能使抗争者达到预期效果，假如抗争行为戏剧性不足，则越不可能具有新闻价值，越不可能被媒介化、焦点化，也就越不可能达到预期效果。”[45]于是博弈中越来越多出现“表演式抗争”，“表演式抗争”的特点在于“通过戏剧性的表演将自己的利益诉求以一种离奇、揪心、震撼的形式表现出来，表演式抗争的策略是保持自身的利益点与新闻媒体的兴奋点之间的一致性。”[46]抗争者为了迎合媒体选择“事件”的标准，不仅注重“策略行为”多于事实厘清，而且在“策略行为”中加饰各种引人注目的符号：堵路、围政府大门、爬上高桥、爬上高楼、朝身上浇汽油、搬出煤气罐、房屋插国旗、拉横幅、手拿宪法等等，这些经典符号配合上特定时间、特定人物、特定场景就能成为具有轰动效应的“事件”，同时抗争者和媒体都在挖掘新的“符号”，如“武术之家”这种新型被拆迁人身份，[47]又如“吊活狗”这种新型标志物。[48] 村民越来越知晓：只有剧烈抗争才能进入媒体视野，同时许多媒体无条件站在剧烈抗争的村民一边。这两层因素诱使更多村民进行剧烈抗争。我们在沿海某省白沙区调研时发现，“表演式抗争”已被很多村民熟稔掌握，聚众堵路、搬煤气罐、阻拦工程等等已发生数次，其中，“老人”是最为有效的展示资源，如政府要来查村中违建房，房主便花钱雇佣多位老人至村口堵车；又如村民想向政府反映情况，亦是让多位老人围着下来检查工作的领导人下跪。在白沙区调查临近结束时，某村村主任正在计划组织一次群体抗议，即通过发动全村村民到村旁的高尔夫球别墅区静坐，要求该公司给予该村全体村民一笔补助。村主任在“布景”方面有一番仔细的考虑：如必须形成一定规模、对每天来参与的村民点名、最后发放的补助与参与次数挂钩；如让老人站到最前面一排；如各种横幅的书写；如请媒体到现场报道，而且村主任认为最好是外地媒体，本地媒体在报道方面会有顾虑，等等。博弈中，主体为了增加胜算，塑造各种符号也在情理之中，但当前，符号包装的重要性远超过诉求本身。 (三)第三方对征迁博弈的影响 西方传统社会运动理论如勒庞、斯梅尔塞等人的学说强调社会运动的负面效应以及参与者的非理性，新一代社会运动研究者则针锋相对地强调社会运动是理性行为。[49]从传统理论到新理论，不仅是学术理论自身逻辑的演变，也是现实中大众抗争活动逐步变化，从而映射在学术理论上。20世纪60年代以来，欧美出现许多大规模社会运动，如反战运动、女权运动、环境保护运动、民权运动、新左派运动等等。这些社会运动大多数被“制度化”，从而西方的社会运动总量大大增加了，但这些运动对社会的破坏力却变得越来越小，对政权本身的冲击力也显得越来越弱。[50]赵鼎新认为，“制度化”解决社会矛盾，就是把组织有序的由利益争执而产生的社会运动纳入制度允许的范围，使得人们能在法律框架下进行组织有序的“讨价还价”。[51]本文认为，“制度化”不仅是将利益博弈纳入法律框架，更是塑造政治中的基本原则和基本底线，抑制已经异化的各种策略。 当前中国各种大众抗争活动的最大问题是缺乏“制度化”解决途径。20世纪80年代社会抗争运动特点是：大规模、政治化，针对中央较多；20世纪90年代社会抗争运动特征转变为：小型化、经济化、地方化。[52]进入20世纪90年代以后，矛盾和抗争活动数量虽多，政府解决矛盾和回应抗争活动的能力却愈差，在民众各种抵制和抗争面前疲于应付、狼狈不堪。 以农民抗争为例。中国农民抗争大都局限于经济要求，很少有政治性的权利的要求，[53]即使有时候不只为了金钱利益，也不是在为法治秩序下具有普遍性的权利而斗争，而是为了“一口气”，“讨个说法”。[54]20世纪90年代以来，农民收入增长缓慢，农民负担日趋沉重，农村干群关系紧张，农民抗争活动时有发生，但这一时期尽管少数地区出现了农民与地方政府较为激烈的冲突，但绝大多数农民抗争都是消极和低组织的非对抗性抗争。[55]进入21世纪，农民抗争表面上的变化是：(1)抗争诉求变更，随着农业税费取消，针对农民负担而起的抗争消失；另一方面城市化的进程加速，因征迁而起的抗争增多；(2)农民抗争性质上的变化是：农民抗争趋于激烈化，之前的“消极抵抗”类似于斯科特所说的“日常抵抗”，[56]采用的方式也多是“弱者的武器”，而现在，更为激烈的、更为积极主动的抗争呈增势出现，[57]社会抗争从反应型朝着主动型的方向发展。[58]农民更激烈、更主动的抗争越来越多，不仅因为民众法律意识加强，还由于中央政府和媒体监督地方政府的方式欠佳。 中央政府监督地方政府，要解决信息不对称的问题，其主要方式有二：(1)允许村民逐级上访甚至越级上访；(2)借助媒体的曝光。中央政府和媒体在监督地方政府方面，形成一定程度的相互支持。中央政府需要媒体传达基层信息，媒体需要中央政府维护新闻自由，以及对某具体事件做出批示和处理。中央政府与媒体相互配合，有利于民生民权。但中央政府和媒体在实践监督时，都有一个相同的问题：注重事件的外在形式——剧烈程度和数量甚于事件的内在性质——来龙去脉。 中央政府和媒体两者作为第三方，预期角色为平衡者——扭转征迁博弈中地方政府强村民弱的局面。平衡的结果应是抑制地方政府各种不合理的“策略行为”，将双方纳入共同的规则之治中，让博弈回归基本事实的层面。但如今第三方的加入，不仅没有从根本上抑制地方政府的“策略行为”，反而还强化了村民的“策略行为”。这让博弈陷入更多的混乱，产生更多的矛盾(见图1)。
