新农村建设中的土地制度创新研究，本文主要内容关键词为：新农村论文,制度创新论文,土地论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设社会主义新农村是农村经济、社会全面发展的历史过程，也是坚持制度创新、不断深化农村改革、建立完善市场经济体制的过程，而制度创新的根本在于农村土地产权制度创新。
一、新农村建设中土地制度创新的意义
1.建立、完善农村市场经济体制的根本举措在于土地制度创新。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，完善市场主体、建立市场体系、充分发挥市场机制调控生产和配置资源的基础作用是建设农村市场经济体制的重要内容。当前最突出的问题是要素市场体系因土地市场的缺位而不完整，市场机制配置农村土地资源的基础作用得不到发挥，农户的市场主体地位得不到保障。只有在大包干的基础上进行农村土地制度创新，才能不断推动农村改革，尽快完善农村市场经济体制。
2.统筹城乡发展的关键在于土地制度创新。统筹城乡发展主要是建立和健全城乡统筹的商品市场体系、要素市场体系和社会保障体系，其中要素市场特别是土地市场是城乡统筹的重要内容。因此，通过土地制度创新建立城乡统一的土地市场是统筹城乡发展的关键。
3.农业可持续发展需要土地制度创新作制度保障。多年来，农村改革促进了农业的快速发展和农村的巨大变化，但由于长期行政手段的“均田制”导致了耕地过于分散和调整过于频繁，这不仅影响了农村产业结构调整，而且影响了农业生产条件的改善，造成耕地减少、地力下降、土壤污染、生态环境恶化、农业(特别是农田)投入不足等短期行为，严重影响了农业的可持续发展，影响了农产品的品质和竞争力的提高。土地制度创新必然会进一步解放和发展生产力，它不仅会促进农村生活资料的消费，而且会极大地调动亿万农民对生产资料的投入，促进土地改良、良种开发、新技术推广、农机具购置等农业投资需求。这不仅保证了农业的可持续发展，也必将拉动内需，推动经济增长。可见，解决农业可持续发展的根本措施是农村土地制度创新。
4.完善双层经营体制、发挥农户与集体积极性也需要土地制度创新。现行的土地制度不仅束缚了农民的积极性，而且导致了统一经营机制的作用没有得到充分发挥。因为现有的土地制度既封住了农民的土地收益空间，也缺少集体通过土地获得收益的渠道，要发挥两方面积极性也需要土地制度创新。
5.加强农村民主政治建设、保障农民民主权利的基础在于土地制度创新。由于没有土地产权作基础，农民无法充分实现生产经营自主权和民主政治权利。加强农村民主政治建设，切实维护农民的民主权利，需要以完善农民土地产权制度作基础。
6.农村社会稳定、构建农村和谐社会有赖于土地制度创新。农村社会稳定有赖于人心稳定，人心稳定有赖于土地制度稳定，有恒产者才有恒心。在当前农村社会不稳定的因素中，65％以上与土地纠纷有关，这充分说明了现行土地政策的制度缺陷，构建农村和谐社会、促进农村长期稳定需要土地制度创新。
同时，我们还应当看到，当前农村中的很多热点问题无一不是和农村土地制度联系在一起，如西部大开发中的退耕还林、退耕还草不仅是个投入问题，更是土地制度问题；农村劳动力转移不仅是劳动力剩余问题，更是农民对耕地的感情淡化问题；失地农民的安置不仅是农村社会保障问题，更是土地制度问题；农村耕地非法占用不仅是违规行政问题，更是土地制度的缺陷问题；近年来频繁出现的沙尘暴、沙漠化、水土流失不仅有自然因素，也有土地制度的人为因素；屡禁不止的秸秆焚烧其根本原因是培肥地力与农民个人利益不直接相关的问题；农村产业结构调整不仅要求土地相对集中，而且要求长期稳定；农产品质量的提高不仅是科学技术问题，而且也是土地环境和条件问题。
土地问题关系到农村改革、发展和稳定的大局，关系到统筹城乡发展和城市化、工业化的进程，关系到农村民主政治建设、构建农村和谐社会、社会主义新农村建设等一系列重大战略问题。在经历了“大包干”二十多年后的今天，面对建设社会主义新农村的历史使命和当前农村存在的现实矛盾，是应当把改革农村土地制度提出来、勇于创新的时候了。
二、新农村建设中土地制度创新的方向、目标和思路
(一)土地制度变革的历史回顾
新民主主义革命时期，共产党推动了“打土豪、分田地”的土地革命，土地制度的变革调动了亿万农民的积极性，取得了中国新民主主义革命的成功，其实质是变革生产关系，实现了农民与土地的直接结合，解放了生产力。社会主义建设初期，在“左”倾思想的影响下随意变革生产关系，实现了农业生产组织方式由初级社向高级社再到人民公社的急速过渡，结果严重损伤了亿万农民的积极性，造成新中国建国后30年未能解决温饱问题，其根本原因是靠政治运动使农民与土地分离，破坏了生产力。农村改革又一次调动了亿万农民的积极性，全国很快解决了温饱、基本实现了小康，其关键是又一次实现了农民与土地的结合，恢复了生产力。然而，这次变革仅限于土地使用制度的创新，并没有彻底解决土地产权问题。
当前农村自发地出现了许多由土地使用制度向土地产权制度创新的过渡形态，如“两田制”、股田制、“四荒地”拍卖等，特别是江浙一带开展的村级集体资产(包括经营性资产和资源性资产)的股份合作制改革，它们反映了农民的愿望和生产力发展要求，代表了土地制度的变革方向。但由于缺少制度创新和法律规范，还没有从根本上全面克服现行土地制度的弊端：(1)农村土地仅仅被当成资源来管理，只重视了它的社会保障功能，农民与集体都没有把土地作为资产来经营。(2)农村土地配置仅仅依靠行政手段的“均田制”，没有发挥市场机制配置土地的基础作用。(3)土地产权不清晰，责权不明确，“集体的概念和功能”变得越来越模糊。(4)农民没有把土地当成自己的，对土地经营存在短期行为。
(二)土地制度创新的方向
1.大包干是中国农村改革的第一步，它的历史贡献在于完成了土地使用制度的变革。“大包干”冲破了高度集中的人民公社体制，推动了农村土地使用制度的改革，实现了农民和土地的结合，培育了市场主体，扩大了农民生产经营自主权，调动了亿万农民的积极性。它不仅促进了农业发展，而且为农村第二步改革奠定了基础，指明了方向。
2.中国农村改革的第二步是土地产权制度改革。近年来，针对农村工作和农业发展中出现的新矛盾和新问题，国家采取了理顺流通体制、调整产业结构、取消农业税、实施粮食补贴、良种补贴等政策性调整和扶持性措施。这些措施不同程度地调动了农民的积极性，推动了农业发展，但这些都不是根本性的制度创新，未触及农村工作和农业发展中的矛盾症结。农村根本性的制度创新是土地制度创新，农村第二步改革应是土地产权制度改革。
(三)土地制度创新的目标
沿着土地制度创新的方向，新农村建设中土地制度创新的目标是“建立现代农村土地制度”。
建立现代农村土地制度：一是明晰土地产权，界定集体和农民对土地的产权关系，明确农民的土地产权主体地位；二是建立健全土地市场，在充分发挥市场机制配置资源的基础上，完善政府宏观规划、政策调控、依法行政的管理体系。
(四)土地制度创新的基本思路
实现新农村建设中土地制度创新目标的基本思路是：坚持生产力标准，以产权理论为指导，积极探索农村土地集体所有制的实现形式。
土地制度创新的基本思路有赖于对土地属性和农业生产特点的认识。从土地的自然特性看，土地位置固定不变、土地可永续利用；从土地的经济属性看，土地属于不动产，但它的价值形态可以不断流转。土地的自然与经济属性表明土地制度创新改变不了土地的终极所有者——国家，但能在农业生产者之间实现产权流转。又由于农业生产的对象是有生命的动植物、生产周期长、生产时间与劳动时间不一致、受自然条件的影响比较大、在空间上具有较大的分散性和明显的地域性等特点，决定了家庭经营自然适用于农业生产特点。国内外实践也证明，家庭经营不仅适合于传统农业，而且适合于现代农业，农村土地制度创新必须建立在家庭经营之上。
探索农村土地集体所有制实现形式的关键是重塑集体。具体来讲，对全国大部分农村地区而言，土地产权以实物形态明晰确权按人到户；就城郊结合部、经济发达地区或农业产值和农业收入比重相对较低的地区，土地产权则以价值形态明晰确权按人到户。重塑集体中，无论是土地产权的实物形态还是价值形态，都不应有使用期限限制。在此基础上，根据生产力发展的要求和农民的意愿，为不断完善双层经营体制、充分发挥农户和集体的积极性，可积极发展多种形式的集体经济和合作经济，如劳动合作、供销合作、科技合作、金融合作、基地+农户、龙头企业+农户等，不断壮大集体经济。结合西部退耕还林、退耕还草，在人少地多的地方可以逐步发展和建设一些家庭小林场、家庭小牧场、家庭小农场。
在深化农村土地产权制度改革的过程中，要始终坚持党对农村工作的领导，坚持有中国特色的社会主义方向。一方面要切实保障农民的民主政治权利，全面加强村民委员会的建设。村民委员会主要履行农村公共事业发展和村民自治管理职能，真正把社会主义民主政治建设落实到基层；另一方面，自始至终坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强党的基层组织建设，加强党员队伍建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员模范带头作用。同时，要十分注意处理好改革、发展、稳定的关系，把握农村工作大局；坚持以人为本，充分发扬民主，尊重农民的选择；增强法制观念，不断完善农村土地制度建设和农村法制建设。
三、对土地制度创新中一些理论争议和实践顾虑的阐释
(一)关于“私有化”问题
中国改革开放至今，具有重大意义的思想解放有三次：一是“真理标准”讨论，冲破了“两个凡是”的禁锢；二是初级阶段理论解决了“姓资姓社”的疑虑；三是“都是手段”解决了计划与市场的争论。三次思想解放坚持了一条原则，即解放思想、实事求是；坚持了一个标准，即生产力标准，而不是生产关系标准。实践证明，社会主义以公有制为基础，也有私有成分；资本主义以私有制为基础，也有公有成分，而在农业的生产方式和经营方式上，二者都是以家庭经营为主。从中国的国情出发，建立符合农业特征和土地特性的、符合现阶段生产力水平的、符合农民意愿的现代土地制度是客观的必然选择，而不应戴上“私有化”的帽子。
(二)关于“两极分化”问题
土地制度创新不仅不会导致农村出现两极分化，而且会逐步消除两极分化。一方面，土地制度创新必然会进一步调动亿万农民的积极性，促进生产力的解放，推动农业和农村经济发展，这为共同富裕奠定了物质基础。另一方面，有党的正确领导，有社会主义制度的保障，有政府的政策调控，有法律法规的严格规范，一定能在农民致富和农村发展的基础上壮大县乡财政和集体经济，促进社会公益事业和社会保障事业发展。因此，旧社会的两极分化是不会出现的。
(三)关于“工业化与城市化进程”问题
长期以来，我国的工业化和城市化建立在农产品价格剪刀差和廉价土地之上，走了一条低成本发展之路。土地制度创新在一定程度上会提高工业化与城市化的成本，但它会从制度上解决我国长期存在的城乡发展不协调的问题。在土地制度创新过程中，统筹城乡利益和城乡发展，实现土地合理流转、农民有序流动更有利于国家工业化、城市化的健康发展。更何况在我国进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段以后，工业化与城市化再也不能立足于侵占农民利益了。
(四)关于“土地规模经营”问题
目前导致我国土地零散、规模经营进程缓慢的根本原因是土地行政配置方式的“均田制”。土地制度创新会调动农民土地投入的积极性，农民对劳动生产率和土地产出率的最大追求最终必然靠市场机制推动土地的适度规模经营，但这是一个生产力发展的渐进过程，而不是长官意志的“穷过渡”。
(五)关于“农村稳定和农村基层政权建设”问题
土地制度创新不会影响农村稳定和农村基层政权建设，相反，土地制度稳定了，人心才能稳定，农民才能稳定，基层政权才能巩固。由于土地制度创新明晰了土地的权属问题，不仅保障了农民的生产经营自主权，而且也保障了农民的民主政治权利；不仅为农村基层政权建设奠定了物质基础，而且能够推动农村基层政权精简机构、转变职能、转变作风、搞好服务，从而会在实际意义上加强农村基层政权建设。
(六)关于发展集体经济问题
多年来发展集体经济是农村工作的主观愿望，但多种原因导致了目前乡村债务沉重，集体经济总量实际上是负数。土地制度创新不仅不会影响发展壮大集体经济，相反，由于制度创新促进了农业发展，促进了多种形式合作经济的发展，促进了要素市场体系的完善，这为壮大集体经济提供了物质基础和制度保障。可以设想，将来农村土地流转环节的调控税收会成为县乡财政和集体经济的主要来源。
四、结语
土地革命调动了亿万农民的积极性，推翻了三座大山，建立了新中国；农村土地使用制度改革——“大包干”激发了亿万农民的积极性，解决了中国的温饱问题，并基本实现小康；农村土地产权制度创新必将为建设社会主义新农村做出历史性贡献。
农村土地产权制度改革，不仅是理论的创新更是实践的探索，像“大包干”一样，既要鼓励理论创新，更要支持实践探索。实践中必须尊重自然规律、市场规律和社会发展规律，最根本的是尊重民心民意，尊重农民的选择。
农村以“大包干”为标志的第一步改革率先由欠发达地区发起，因当时迫切需要解决的主要矛盾是温饱问题。而当前实践昭示人们，以土地产权制度改革为主要内容的第二步改革会率先在发达地区突破，因为当前迫切需要解决的主要矛盾是城乡统筹和发展市场经济。
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