县级政府机构设置研究，本文主要内容关键词为：县级论文,机构设置论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县级政府的职能
政府职能是指政府的行为方向和基本任务，随着社会主义市场经济不断成熟，政府职能转变到保护市场、社会管理、公共服务上来，让政府从一些不该管的事务中解放出来，已成为社会基本共识。
在某种意义上说，县是中国社会的缩影。县域作为具有独立性和完整性的基础行政区域，其机构齐全、功能完备、承上启下。它是中央政府、省级政府与乡镇、村联系的中间环节，是城乡之间的结合部，是整个国民经济和社会发展的基础层次。我国有2000多个县级区域，县域发展在整个国民经济和社会发展中占有重要地位。
由于我们过去指导方针错误，实行的是高度集权的管理体制，县级政府是区域内无事不可的万能的象征，县级政府集市场、政府、服务于一身，事无巨细，样样包办，政府管了许多不该管，也管不了、管不好的事。而那些应该由政府办的事情，如基础设施建设、社会保障机制设立、市场经济秩序维护、全民义务教育，却推给了企业及单位，推给了社会。这导致了机构臃肿、行政效率低下，与民争利，市场发育滞后，整个社会缺乏活力。这一现象在五六十年代就已发现，并且经过了几次机构改革，但由于整个社会运行模式没有改观，政府职能没有转换，政府机构一直处于膨胀——精简——再膨胀的恶性循环之中。
县级政府机构设置
政府机构设置是用来实现功能的，有什么样的功能必然要有什么样的设置相配套。在功能没有转变的情况下，对设置进行真正的改革是不可能的。这是建国以来多次机构改革仍逃不出精简膨胀——膨胀——精简循环的原因。因此，讨论机构设置的原则必须实事求是以社会变迁、政府功能转变为基础。湖北监利县地处中国中部，既不属于发达的沿海地区，也不属于相对落后的西部地区，具有一定的代表性，因此监利县政府机构设置对其他县级政府具有参考意义。我们以监利县为例，进行了实证调查。
监利县位于江汉平原南部，长江中游北岸，国土面积3238平方公1990年总人口1301623人。
建国40多年来，监利县机构编制演变走过了一条曲折、漫长的道路。
1949年解放时，组建了中共监利县委和监利县人民民主政府，设立了18个县直党政群机构。为了进一步巩固政权、发展经济、组织生产自救，1950年又增加行政机构5个，机关工作人员259人。
为了适应经济的发展和政治的需要，县直党政群机构也随之增加。1954年县直党政群机构46个，实有人数571人，对比上级下达的编制数493人，超编78人，使该县的行政机构、人数出现解放以来的第一次高峰。对此，县委、县人委根据上级指示精神，通过1957年、1958年两年的精简机构，使县直党政群机构由46个减少到38个，实有人数由629人减少到556人，减少行政机构8个，减少人数73人。
1959年，由于党内“共产风”的盛行，致使该县机构编制也出现了盲目增长的现象，一仅一年时间行政机构增加7个，实有人数增加246人。机构编制管理上的盲目性，不但不能促进经济的发展，而且还对经济的发展起阻碍作用。
1962年，精兵简政、下放干部，县直党政群机构减少到33个，实有人数减少到433人。精干的行政机构促进了机关的协调运转，优化的人员结构提高了机关的办事效率，同时也加速了经济的发展。
1976年粉碎“四人帮”后，逐渐建立和恢复行政机构，1977年，全县已建立和恢复各类行政机构53个，实有人数1207人。
党的十一届三中全会后，发生了全党以经济建设为中心的工作重心大转移。监利县1981年增设以经济管理部门为主的行政机构7个，增加从事经济管理的行政人员126人。为了适应经济的发展，以后又陆续增加了一些行政机构，但因对各行政机构职责划分不清，在增长幅度上存在过热现象。至1983年底，全县共有各类行政机构67个，实有人数1523人，行政机构与实有人数出现了解放以来的第二次高峰，而当年的社会总产值与国民生产总值的增长率，对比1981年分别下降11.2％和8.6％。机构与人数增加过热的现象，并没有促进经济的发展，而只是造成机构臃肿，人浮于事，办事效率低，互相扯皮。
1984年机构改革，精简机构9个，减少31人。这次机构改革，初步理顺了行政机构职责，调整了领导班子，实施干部队伍的“四化”政策，优化人员结构，提高办事效率。
然而，机构编制演变终究逃脱不了“精简——膨胀”的怪圈，从1985年至1990年的6年间，全县共增设县直党政群机构20个，增加人员413人，机构与人数平均每年以5.8％和4.6％的速度递增，而全县的社会总产值与国民生产总值却比1984年的增长速度分别下降17.3％和19.7％。机构编制增加的随意性，对全县经济的发展不仅没有起到促进作用，反而造成机构臃肿，层次重叠，人浮于事，加重了财政负担。
纵观监利县近50年来县级机构设置的变迁过程，可以看出，机构的设置与县政府工作重心的转移是密切相关的。
1949年至1979年，我国县级政府的职能在政治上服从于阶级斗争，在经济上服务于计划经济，因而机构的设置也就打上了阶级斗争与计划经济的烙印。
党的十一届三中全会以后，随着国家工作重心的转移，县级政府的职能开始转变。这一时期，县级机构的设置出现了多元化趋势。为了适应政府职能的转变，机构的设置处于一种试点和探索的阶段。在这个阶段，一些机构的撤并频繁，新建的机构也开始增多，另外还设置了一些临时性机构代替政府的职能，如经济体制改革委员会、房改办公室、医改办公室等等。这一时期的机构设置虽然对引导县域经济向商品经济转轨迈开了步子，但也出现了一些机构重叠、职能重复、职责不清等问题，如政府为加强农业的管理，政府机构有农业委员会、农业局、畜牧局、水产局等。这些机构设置的重复和职能的混淆，严重障碍了县域经济的发展。
80年代中期，城市的改革进入攻坚阶段。这一时期，不仅农村大量剩余劳动力涌向城市，而且城市企业自身吸纳劳动力的能力也开始减弱，就业矛盾日显突出，因而，80年代中期以后的政府机构设置，已经明显暴露出政府机构设置的主要功能，不是服务于经济的发展和提高政府的效率，而是为了解决人员的就业问题。这一时期县级政府机构内人员增多的主要来源有：（1）在50年代和60年代初参加工作的人员，到80年代中期年龄达到50岁或50岁以上，由于在80年代以后对干部文化水平要求的提高，这一部分人员便退到政府的职能部门。（2）复员退伍军人被安排到政府的职能部门。（3）干部和职工子女的安置。（4）大中专毕业生的就业安置。这里面也不排除领导干部利用职权将亲属子女塞进政府机构之中。正是上述种种原因，形成了80年代中期以来县级政府机构人员膨胀和人浮于事、效益低下的局面。
随着我国法制的逐步健全，法律条文的增多，80年代中期以后的县级机构设置，一般都成为行政执法主体，因而县级政府机构已与1979年以前大不相同，拥有较大的权利，特别是行政执法权（包括行政处罚权）。这些职能部门正是利用了执法的大权而乱收费、乱摊派、乱罚款，成为三乱的主要源头。这是80年代中期以后，我国政府机构设置和行政法实施的最大败笔。另外，机构臃肿，人浮于事产生的原因，除了把政府机构作为安置人就业人员的载体以外，政府的职能部门有收费的手段，有所谓财政预算外资金的处置权是更重要的原因，政府部门的脚也就因此而越伸越宽，越伸越长。
党政不分，以党代政，是我国近50年来政府机构设置一直没有解决的问题。在县级机构中，党管什么，政府管什么，本来是非常明确的，但体现在机构的设置上，却是党政不分，职能混淆。比如，县委设农村工作部，除了管农村政策的贯彻外，重要的是组织全县的农业生产。而政府机构设置中却有农业局、畜牧局、水产局等。
目前，经过新一轮的机构改革，监利县县级政府机构设置有：人事局、劳动局、民政局、财政局、税务局、审计局、物价局、统计局、规划建设管理局、建设局、国土局、农业局、水利局、粮食储备管理局、交通局、文化局、计划生育委员会、体育委员会、科学技术局、工商行政管理局、技术监督局、公安局、司法局、环境保护局。现有县级政府机构23个，对比原来的42个精简19个。
其精简步骤为：
（1）裁减了所有虚设的中间层次“大办”，如经贸委、农业委、财办。其职能一部分由原有下设的科局承担，一部分自然消失。
（2）根据政府职能转换撤销的单位是：工业局、轻工局、燃化局、纺织局、建材局、物资局、乡镇企业局、对外经济贸易局、商业贸易局等。过去这些主管部门对下属企业只存在收管理费的职能，使下属企业感到过去这些“婆婆”太狠，“婆媳”总是难以和好，现在将这些主管部门一并撤销，使企业真正感到无“婆婆”的轻松。
（3）将“血吸虫病防治办公室”并入卫生局，为卫生局内设机构。
（4）减县志办，其职能由民政局承担。
（5）将外事侨务办公室改为政府办公室内设机构，对外挂牌办公。
（6）将政府法制办改为县政府办公室内设机构，对外挂牌办公。
（7）将编制办改为人事局内设机构。
（8）将水改办公室改为县水利局内设机构。
（9）将农业区划办改为农业局内设机构。
（10）将老区办扶贫办改为县民政局内设机构。
（11）撤销体改办，体改办职能由政府研究室承担。
（12）撤销接待办和驻汉办、驻深办。接待办工作由县政府办公室内设的行政科分别承担，驻汉、驻深、驻京办事处改制办成企业。
（13）“邮政局”、“电信局”和“移动公司”目前已由邮电局一分为三，都已办成企业，不属政府行政部门。
（14）水利部门：目前长江河道管理部门和监利洪湖所特有的“洪湖分蓄洪工程管理局”并入县水利局，同时，县“防汛抗旱指挥部办公室”亦不宜单独设置，而作为水利局内设机构，对外挂牌。
（15）“房产局”可并入财政局中的国有资产管理机构，不再单设。
（16）“房改办”、“医改办”等单位均属体制变更时期的临时性机构，不宜单设。因而将房改办并入财政局内的国有资产管理机构将医改办并入卫生局，作内设机构，财政局派人参与监督。
（17）供销社、商业局、石油公司、盐务局和烟草专卖局今后都不作为政府的机构单设，而另设商业贸易局，承担这些部门过去的部分管理职能，而作为商业性质的企业行为，政府将不再干预。
需要指出的是，自80年代中期，中央实行财政分灶吃饭，扩大了地方自主权，但进入90年代以后，中央又陆续将某些部门进行直管，人事权和经济权全部上收。如税务局，先是将国税局从地方分离出来由中央控制，后来又将地方税务局也进行直管，长江河道等行政事业单位，权力都被上收。地方政府在推进机构改革的过程中，对这些直管单位的设置是无能为力的，因此，如果要在大范围推行县级机构改革，还必须打破条条管理体制，下放权力让县级拥有机构改革的主动权。
当前，中国社会仍处于变革的过程中，政府、市场、社会三元互动的社会体系仍不健全，政府功能还要继续转换，政府机构有待进一步调整。随着中国加入WTO，市场化高度发育、社会组织的成熟将会形成政府体制改革的第二次契机。