权力、网络与社会控制——二十世纪三十年代新桂系对广西乡村社会的治理，本文主要内容关键词为：社会论文,广西论文,三十年论文,二十世纪论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K291/297 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2006)06-0183-05
1930年代初，新桂系主政广西之后，为了加强对广西的控制，提出“建设广西，复兴中国”的口号，并把乡村建设作为“广西，亦即整个全中国之希望”，[1]制定了“三自”、“三寓”政策，在广西开始了大规模的政治、经济、军事、文化等建设工作，其中“健全政治基层组织，推进建设事业”[2]成为其政治建设的重点。这里的“健全政治基层组织”主要针对乡村而言。今人对新桂系的研究虽然日益深入，然对新桂系时期广西基层政权的研究大多偏重于宏观的把握，而缺少微观的分析，本文则试图从微观角度对广西基层政权的建构做一阐释。
一、行政编组与政权下移
广西基层政权的建构是从行政编组开始的。1930年代以前，广西同全国各地一样，县以下并无严密的政治组织。由于广西地处西南边陲，多民族杂居，因而，基层组织形式更加混乱，各种组织层级不齐、名目不一。1928年广西省农民部曾对部分县行政区划做过专门调查，调查发现：上林县为区——团——排（甲）——乡制；宾阳县为区制；横县为区——团制；全县为乡——区——段制；灌阳县为乡——堡——（区）制；平乐县为区制；蒙山县为区——段制；永福县为区制。上林等八县除宾阳、平乐、永福相同外，其余五县均不一致，而且八县包含了一级制、二级制、三级制，甚至还有四级制四种层级结构，行政组织体系较为混乱。[3]
而乡村行政机构松散、组织混乱的局面，不利于政令传达。政令从上到下传达，往往只能传达到县，很难传达到乡村。正如当时有人说：“乡村乏严密之组织，虽有政策，亦不能深入民间，”[1]从而导致“行政上面常常不能收上下一致之效，上面的精神没有方法直贯到下层，而下层的情况，上层也不容易得到透彻的认识，彼此隔膜，工作上遂发许多障碍”。[4]
这种混乱的组织形式，与新桂系集团的要求大相径庭。正如白崇禧所说：“举凡政治的组织，都应像宝塔的树立一样，下层的基础愈坚，则上层的建设才能永久，如只单重上层的庞大则上重下轻，成为侧置的形势，则未有不崩溃倒塌的。”[5]时任民政厅长的雷殷也谈到：“国家如是一座大建筑物，地方基层组织就是这建筑物的地基，地基坚固，建筑物就不会坍倒，基层组织健全，国家就不致轻易被撼动”。[6]否则，“一群众多之人民，若不加以编制组织，是谓之乌合，又谓之—盘散沙，毫无用处”。[7]所以，在新桂系看来，要想加强对乡村的控制，必须从根本上重新建立新式乡村行政机构。
1932年9月，新桂系以广西省政府的名义颁布《广西各县甲村街乡镇区编制大纲》。大纲规定县以下的行政组织编制：农村为乡，城市为镇，农村民户多于城市民户的地方，城市归并农村为乡；城市民户多于农村民户的地方，农村民户归并于城市为镇。乡、镇以下，农村为村，城市为街。村、街之下为甲。甲由户组成，以10户为一甲，10甲为一村（街），10村（街）为一乡（镇）。甲设甲长一人。村（街）设村（街）公所，村（街）长一人，副村（街）长1-3人。乡（镇）设公所，乡（镇）长1人，乡（镇）副长一人。[8]新桂系要求：“凡人必归户，户必归甲，甲必归村街，村街必归乡镇，不许游离自由，无所归宿，这便是本省现行之组织。[9]甚至“工商业团体及公共机关如商店、工厂、公署、学校、会所、社团、寺庙、祠堂、教堂、船舶等皆分别编制为户”。“任何人不分久居暂居或旅行，必须编户及入户，违者由甲长报告村街长依照户籍人事登记惩处”，[10]少数民族居住区也依照广西省政府颁布的《广西各县苗瑶民户编制通则》规定，进行行政编组。这一举措使得广西有效统一了农村的行政组织名称与行政体系。
此外，乡镇公所都有一定的办公经费。乡镇公所之经费“由县地方收入或区地方收入项下支给之，其有区之县由区地方收入支给为原则。村街公所之经费由乡镇收入项下支给之”。[11]村街公所办公费“最高以每所月支国币2元为度，最低以每所年支国币6元为度”。[12]当时估计一村全年支出用费，包含村公所、基础学校、民团及其他用费，共须300元左右，较大点的村还不够。[13]乡镇公所的各项支出经费按照民政厅规定预算每乡镇公所每月经费43元，全年516元。[14]
对于区的设置，广西省政府则规定：县之下一级为区，各县各依其原有区域面积之大小，乡镇之多少，及其地方之山川形势，及经济交通等状况，划分为3至10区。每区至少有10乡镇，不足20乡镇之县，且无特殊情形者，不必设区。1934年10月又作进一步修正，规定：县因区域辽阔，形势险要，或户口繁多，得化设为若干区。除地面辽阔，形势险要之区域外，其余每区以万户以上为原则，不满两区以上之县不设区。根据以上之规定，全省经核定204区。区公所之性质，在1935年度之前，属于地方一级基层政权，中间曾经一度全部裁撤，至1938年度，又陆续恢复，虽名称仍旧，而实质上已改为县政府的派出机关。
至1934年，全省基本完成甲、村街、乡镇、区的组织编制，全省99个县共2312个乡镇，24068个村街，247425个甲，2620742户，13651167人。[15]编组后的基层组织成为县——（区）——乡镇——村街——甲，名称统一，体系完整。通过编制甲、村街、乡镇，新桂系建立和健全了县以下基层政权机构，行政权力下移到基层。行政编组的意义其实并不仅仅在于乡村基层组织名称的整齐划一，而是广西当局借此编织了一张庞大的行政网络，行政的触角直接下延到每家每户之间，把全省人民纳入了掌控之中，从而奠定了新桂系统治的基础。正如黄旭初所言：“整个广西一千二百多万的民众都归到这个系统之下，好似一顶很严密的鱼网笼罩着一样。”[16]“有了系统，好像有了一条绳子把人民与政府上下联结起来，一牵便动”。[17]如此，无疑强化了国家权力在乡村社会中的渗透。
二、三位—体与军政学合一
广西乡村的基层组织除了乡镇村街公所之外，还有两个重要机构：一是民团，另一则是国民基础学校，两者并称为广西的“两种特殊建设”。[18]
清末广西即有民团，新桂系的新民团在内容与形式上与过去相比都有所改进。曾有人概括了新民团与旧民团三个不同点：“其一旧民团乃散漫而无统制之组织；即各村，各乡，各县自为组织，彼此极少联络。新民团则为有统制之组织，以村街为最小单位，各村街组织成乡镇，各乡镇组织成区，各区成县，各县组织成民团区，全省分为八民团区，区指挥部，复以省统制各民团区，使全省成一整体，其二旧民团大都为一部分壮丁之组织，且有行雇佣制者。新民团则为社会中全部壮丁之组织，完全为义务制，其三旧民团多为地方士绅所组织，且有变成豪绅工具者。新民团则由政府组织；并以革命主义训练青年干部，派为各民团单位之领导者，使民团成为真实之民众武力。”[19]这基本上道出了广西民团最主要的特点，民团的名称虽并无变化，但实际上其作用已大大改变，新民团处于政府强力控制之下。新桂系把民团作为推行“自卫”、“自治”、“自给”，进行政治、经济、文化、军事建设的组织和原动力。正如黄旭初所言“民团是民众自卫的武力；民团是组织民众训练民众，使大多数的民众能参见政治的一种工具；民团是民众劳动协作的组织；民团是灌输民众政治教育的机构，是提高民族文化的利器，是普及国民基础教育实施成人教育的有力辅助，是养成民众社会集团观念的要素。”[20]新桂系通过民团的组织形式，把广西日常生活状态下的居民，大部分地卷入了民团的网络之中。可以说，民团已经承担了部分基层政权的功能，成为基层政权的一部分。
国民基础学校，则是1930年代新桂系推行国民基础教育运动的重要机构。新桂系规定每个法定村街设立一所国民基础学校，每乡镇设立一所中心国民基础学校，由乡镇村街长兼任校长。[21]所有适龄男女儿童和16岁以上45岁以下的失学男女成人。国民基础学校的组织与普通学校不同，“国民基础教育不仅在求儿童及成人教育的普及，并须以国民基础学校作为改良社会的中心机关。尤须注重于民团训练，巩固村（街）自治的组织，推进合作运动等工作。”由此而看，国民基础学校不仅注重教育，似乎更注重教化。国民基础学校的训练工作，“不仅注意于义务教育、与传统之课程、教材、训育及组织等问题，乃是通盘筹划整个农村各部门训练上之连锁关系与办法。因此，国民基础学校之使命，乃是训练集团之力量，严密下层之组织，以谋全村建设事业为起点，以谋民族复兴之出路为归宿。”[22]这评论虽有夸大之词，但还是概括了广西国民基础学校的特点。“以谋民族复兴之出路为归宿”是假，“严密下层之组织”才正是国民基础教育的目的之所在。可见，国民基础学校已非普通的教育机构，与民团一样，成为基层政权的一部分。
新桂系把设在乡村的公所、民团、学校三种机构有效地结合起来，形成独具特色的“三位一体制”。它的主要特点是：“乡（镇）、村（街）两级必须设置三个主要机关，在乡（镇）是乡（镇）公所、乡（镇）中心国民基础学校、乡（镇）民团后备大队部；在村（街）是村（街）公所、村（街）国民基础学校、村（街）民团后备队。”从人事方面说，一人兼三长，即乡镇长兼任中心国民基础学校校长及民团后备队大队长；村街长兼任国民基础学校校长及民团后备队队长。从事务方面说，就是乡镇公所，中心国民基础学校，民团大队部三机关合并办公，一所三用。再从工作的性能方面说，则是以乡镇村街公所为中心领导机构，运用民团的组织力量推动建设，以基础学校实施教育，以教育的力量，辅助建设工作的进行，而统一于乡镇村街长的掌握之下。”[8]参看下图：
武鸣县基层政权组织图①
“三位一体”制下，民团、学校与公所均非单一职能部门，而是成为融政治、经济、军事、文化为一体的复合体。新桂系称，实行乡村行政“三位一体”制，是为了统一事权，集中意志，“形成以乡镇村街公所为领导中心”，通过民团的组织“以发挥民众集体力量”，通过国民基础学校运以用教育力量来促进建设工作的进行。[23]样，“不但人才经费可以节省。并且由后备队队部来训练民众，由村公所来管理民众，由基础学校来教育民众，而把三者俱于一体。在教育方面不论男女老幼，和哪一种职业的从事者，都要使他们受教育而并无丝毫妨碍工作”。[24]从而，民团、学校与公所形成了密切的互动关系，乡镇村街公所与民团及学校密切联成一体，在具体事务上，难分彼此。同时，三个机构合并办公和“一人三长”，又可以减少人力、物力和财力的开支，提高工作效率。
“三位一体”制是新桂系加强基层政权建设的又一重要措施，也是1930年代广西乡村政治的一大特色。“三位一体”的推行，使新桂系有效地统一了乡村的政治、军事、教育三权，整个广西乡村社会“上下有系统，左右有联络，便不像一盘三沙，而成为一个团体；[25]“三位一体”更是成为一种无所不包，涵盖甚广的庞大网络，网络的经纬线又凭借行政、人事、教育的不同触角而伸向基层社会的各个方面，使得地方行政机构日益正规化的同时，国家的权力直接伸入到县以下的各级行政组织。对于基层社会而言，国家权力的存在，是通过“三位一体”制度的控制实现的。“三位一体”既是政府统治的手段，又是国家控制权力的象征。乡村的行政主管、军事领袖与学校校长合而为一，在地方上形成极大的权力，使得其所作所为，均具有高度的合法性与有效性。[26]
三、干训生与基层“新人”
在进行行政改革的同时，新桂系还进行了乡村人事改革。接受过新式教育的新桂系领导层，对基层干部的重要性深有认识，白崇禧多次强调“推行一种新的政治主张或制度，必定要有受过相当训练的新的人才出来负责，然后这种新的政治主张或制度才可以实现。……行新政，一定要用新人，有了新的中上级干部，还要有新的中下级干部。[27]白还认为，当时的乡村干部“多半是已经老朽腐败了，纵然有些不老，他们对于军事学完全不懂，又那能充任后备队长呢？”[28]广西的民政视察员视察时也发现：区乡村甲长，“公正少而恶劣多，至办事方面，强干少而柔懦多。[29]可见，当时基层干部的素质难以符合新桂系的要求。在所需基层人才大量短缺，旧式人员又无法适应，以及新桂系领导人高度重视的情况下，新桂系提出了“行新政，用新人”的口号。
何谓新人？黄旭初曾提出了认定“新人”的三个起码标准：“其一，须具有三民主义革命者与民众运动领导者的精神及行动。其二，须具有行政官员的基本素养，对行政制度有深切的了解，对各种基层行政工作，有计划力，指挥力，办理力。其三，对于基层政治经济文化军事诸方面的建设工作，对民众组织训练活动，皆须具有领导能力与推动技术。”[30]无疑这是全方位的、综合性人才的标准，在当时经济欠发达、教育尚未普及的情况下，要达到上述标准，无疑困难重重。
新桂系领导层也意识到，在现实社会中不会找到一大批适合需要的现成人物，所以必须要特设学校，特设教育环境，以造就推行新政的基层干部人才。新桂系对基层干部的训练最早是从1931年5月在南宁成立的警卫干部训练所就已经开始了的。1933年7月由各民团指挥区设立民团干部训练队，选择现任乡镇村街长，分期训练，“此为广西基层干部普遍训练之起始。”[8]民团干部训练队虽名称为民团，而实际上“是培植社会基层人才的教育机关，也就是推行三位一体的制造厂”。[31]1936年5月，原来的八个民团干部学校，合并于南宁，改称广西民团干部学校。1938年6月，广西省政府通过并颁布了《广西省训练基层干部人员计划大纲》，对训练基层干部，进一步作了较为全面的规划，规定训练干部的目的在于培养政治、经济、军事、文化四大建设人才。确定“基层干部人员之训练，由广西民团干部学校分期办理”，训练的主要对象是乡村长。并明确规定“凡未受训之村街长，一律分别调训，又曾任乡镇村街长及小学教职员一年以上著有成绩者，亦得由县斟酌需要，考送受训”。[32]
经过民团干部学校毕业的学员被称为干训生，成为基层新人。至1939年，广西民团干部学校被改为广西地方建设干部学校，迁往桂林前，新桂系培训了大批的基层干部，造就了相当数量的基层新人，改变了基层干部的组成。参见下表：
1939年春广西基层干部状况②
内容 总数 受训状况年龄状况
52579 干训毕 百分比 未受干 百分比 20-30 百分比 30-40 百分比 其他 百分比
职务
业者
训毕业岁 岁
乡镇长
4565
3820
83.68 74526.32 25971
49.39 18864
35.88
7744 14.73
村街长 48014 10178
21.20
3783678.80
依上表来看，到1939年，广西全省已近84%的乡镇长和约21%的村街长经过了干部培训。新桂系未能完全以“新人”取代原来的乡村基层人员。所以在基层干部中，非干训生仍占有很大比例，尤其是在村街一级。在受训人员中乡镇长受训的比例远远大于村街长，这也可以说明，新桂系对乡镇一级的控制要比村街一级的控制严密，新桂系的国家权力还不能完全渗透到村街中去。同时，干部的年龄层次也有了很大的变化，基层干部以青年为主，20岁至30岁的青年所占比例已经接近50%，若再加上30至40岁的中青年，则比例高达85%。从学历上看，基层干部有学历者占82%，除干校毕业外，还有中等学校、基础学校，甚至还有高等学校毕业的。可见，广西基层干部的文化素质还是比较高的。
对于干训生在乡村基层的表现，李宗仁曾大加夸赞，他说：“我虽不敢武断地说，受过训练的都是健全的干部，没有受过训练的都是不健全，不过，受过训练的，他们对于军事政治经济文化各部门的建设，都有了一个基本的认识，对于国家的政治动向，政府的施政方针，有相当的了解，并且他们受过精神上的训练，热心勇敢，也比未受过训练的好些，这是健全基层组织中最重大的问题”。[33]以上言词虽然不乏溢美之处，但也在一定程度上表现了基层“新人”的新形象。在推行政令上，“这些年纪较轻，又经过相当时期严格训练的地方精英，在开始担任村（街）长职务，又手握地方武力指挥权（民团队长）以及地方教育权（国民基础学校校长或教员）之后”，[34]“都能以新受训的精神，来办理政治，对于传达命令指挥工作，都很便利，上级政府一道命令下来，很迅速地达到一般民众身上，马上实行”。[35]
而且与以往不同，广西的乡镇村街长、乃至甲长都不再是义务制、政府的编外人员，而是被纳入政府体制之内，领薪俸的正式公务员。这一大批有文化、又受过比较系统的现代知识的训练的青年，成为新的乡村社会精英，担当了新桂系政府的代言人，对于传达政令，贯彻新桂系的统治意图无疑起到了积极作用。
综上所述，新桂系先是通过行政编组，理顺了行政体系，接着又改造民团，建立学校，实行三位一体制，形成了自上而下的行政、军事、教育三种网络权力，在这种制度下民团已不是单纯的军事组织，而成为政治、经济、军事、教育四种的复合体；同样，国民基础学校也已不仅仅是学校，也同样成为政治、经济、军事、教育四种的复合体。民团、学校、公所所形成的自上而下的军事网络、教育网络、行政网络相互交织，成为一种无所不包，涵盖甚广的庞大网络，网络的经纬线又凭借军事、教育、行政的不同触角而伸向基层社会的各个方面，网络的结合点又是受过新桂系培训、纳入其体制内的青年知识分子，从而把基层社会牢牢掌控在政府之手。到1939年，广西的“县以下基层组织严密，政令之行疾应如响。”[36]足可凸现广西基层建设之实效。国家政权下移到基层，昔日散漫无章的乡村社会被有效纳入新桂系的权力体系之内，乡村社会完成了国家化过程，奠定了新桂系在广西的统治基础。
收稿日期：2006-09-08
注释：
①资料来源：《广西省政府公报》，第166期，1937年4月5日。
②资料来源：邱昌渭《广西县政》，桂林文化供应社，103-104页。