民办高等教育新发展中面临的问题，本文主要内容关键词为：高等教育论文,新发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1671-2714(2002)05-0001-05
一、发展概况
民办学校在中外教育史上由来已久。国外的民办学校最早可追溯到古希腊亚里士多德、柏拉图创办的“学园”。现代意义上的私立大学也有几百年的历史。中国的民办学校源远流长，可追溯到由孔子创办的私塾，私立大学（古称“书院”）始于唐朝，盛极于宋代。在建国初期，全国有高校227所，其中私立的高等学校69所，占39%。到了50年代，由于国家政治体制变革所带来的社会所有制关系发生了变化以及其他多种原因，私立高校基本改为公办。从此，民办高等教育在我国绝迹30多年。
1982年3月，全国第一所民办高校——中华社会大学在北京成立，标志着中国民办高等教育在经历了30多年的沉寂之后又重新登上了历史舞台。伴随着我国改革开放和现代化建设的进程，经过近20年的发展，我国民办高等教育从无到有，从小到大，不仅在数量上已经达到了相当的规模，而且质量也逐步取得了社会的认同，形成了一定的结构、层次和办学特色。近几年来，在“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针指导下，特别是在高等教育大扩招的政策推动下，民办高等教育得到了迅猛的发展，并逐步成为我国高等教育体系中的一支强有力的生力军，在我国高等教育迈向大众化的进程中发挥了重要作用。
据不完全统计，到2001年底，经各级教育行政部门批准的各类民办高等教育机构有1391所，注册在校生128.1万多人。其中经批准有学历文凭颁发资格的民办高校已经有89所（到2002年6月12日止已有105所），在校生15.11万人，学历文凭机构436所，在校生32万人；其他类型（学历文凭助考机构）772所，在校生81万余人。2001年全国普通高校1224所，在校生719万人，成人高校719所，在校生455万人，另外还有劳动部门审批的部分高级技工学校和近年来出现的公办高校民办二级学院以及采用新机制、新模式运作的高职学院未统计在内。民办高校已经占到我国高中后教育机构总数的40%。而在整个普通高校、成人高校和民办高等学校的在校生中，普通高校、成人高校为1174万人，民办高校128万余人，约占在校生总人数的10%多。（注：邬大光：《注重市场，办出特色，促进发展》，《浙江树人大学学报》2002年第4期。）根据浙江省教育厅下发的2002年招生计划，2002年浙江省民办本、专科招生3.49万人，另有运用新机制新模式运行的高职学院招生5.62万人。这样，运用民办机制的院校已经占到省内高校招生数14.15万人的64%。（注：根据浙江省高等院校招生委员会《浙江招生考试》（2002年9月10日）整理。）这是一个了不起的成绩。
从办学条件来看，2001年有关部门曾经对24个省市的民办高校进行了调查，情况喜人。调查数据表明，大约有200多所民办高校的办学条件已达到或接近教育部1993年颁发的《民办高等学校设置暂行规定》的要求，这些民办高校的生均面积已经达到12.5平方米，专业设置平均达到6.2个，校均规模达到1300多人；1993年教育部颁发的《民办高校设置暂行规定》明确了民办高校的设置条件为：生均面积10～16平方米，专业3个以上，规模500人以上。调查说明在1000多所学校里，有200多所条件是比较好的，基本达到民办高校的设置要求。但在规模方面，1997年普通高校校均规模是3111人，成人高校是2461人，民办高校和高等教育机构是1087人。2001年底，89所民办高校的在校生是15.11万人，校均也不到2000人。与公办高校、成人高校相比，尚有较大差距。
民办高校的成长和发展，改变了我国高等教育投资体制长期以来单一的由国家财政独家承担的局面，拓宽了高等教育资金的投资渠道，减轻了国家负担，增加了高等教育的投入，兴办了新的高等学校，扩大了我国高等教育的紧缺资源，缓解了我国高等教育供求关系严重失衡的矛盾，增加了高中毕业生读大学的机会，满足了人民群众对接受高等教育的愿望，为社会培养了大批经济建设和社会发展需要的人才，推出了新的办学机制，推动了高等教育的改革和发展。民办高等教育正在为越来越多的人们所认同，正在成为我国高等教育的重要组成部分，在我国社会主义现代化建设事业中发挥重要的作用。
二、发展问题
中国民办高等教育发展迅速，同时发展机遇与挑战并存。从民办高校的实践来看，还存在相当多的困难和问题，制约和影响了民办高等教育事业的发展。
1、事业的地位问题 这个问题，说到底就是对民办高等教育发展的认识问题，特别是政府对发展民办高等教育的认识问题。经过多年的努力，目前政府和社会各界对民办高等教育的地位和作用的认识有了一定的提高，观念正在转变。但就总体而言，认识还很不够。歧视、忽视甚至鄙视的现象还不同程度地存在。在对民办高等教育的认识方面，有五种论调。第一是多余论，认为民办高校存在的必要性不大，是多余的，只要把公办学校办好就行了。第二是冲击论，认为举办民办高校冲击了公办高校，公办学校培养出来的人岗位都不好找，还办民办高校？在生源上，民办高校和公办高校有了竞争，认为是冲击。第三是营利论，有的人只要一说民办高校，在感觉上就觉得他们是以办学之名行赚钱之实的。公办高校可以积累，可以贷款建校，民办高校投资者收回成本就难以容忍。第四是怀疑论，对民办学校持不信任态度。认为公办学校问题都不少，民办学校能办好？表示怀疑。特别是对民办高校的办学质量要求甚至高于公办高校。第五是过渡论，认为民办高校在公办高校不足的情况下作为过渡的形式发展是可以的，但随着公办高校的发展，民办高校就没有必要存在了。这“五论”严重地制约着发展民办高校的决策和政策制定，从而阻碍着民办高校的壮大和持续发展。
2、法律保障问题 近几年来，民办高校快速发展，但至今为止，我国还没有一部有关民办高等教育的正式国家法律。民办高校无章可循，无法可依。民办高等教育的投资者利益得不到保证，民办高校的办学行为缺乏规范，社会褒贬不一，成为社会热点。《民办教育促进法》历经近两届人大的酝酿和修订，由于在一些敏感问题上认识难以统一，迟迟难以出台；也有人担心，法律反反复复修改，使得一些大家关心的“热点”、“重点”条款缺乏执行的力度，最后起不到法律应该起的作用，对法律的期望值出现了弱化的心理趋向。至于发展民办高等教育的专用的立法，短期内更难以解决。立法的滞后，增加了民办高校投资者的担心和顾虑，影响了社会各界举办民办高等学校的积极性，严重制约了民办高等教育办学条件的完善和资金的再投入，从而影响了民办高校整体办学水平的提高。对于加入WTO后的高等教育竞争，更是一个隐患。
3、产权界定问题 民办高校的产权问题是伴随民办高等教育发展的重大问题之一，同时也是民办高校能否健康持续发展的关键所在。产权问题应该说是公办、民办高校共有的问题，但由于投资体制、投资渠道不同，民办高校的产权问题更加突出，特别是在多元投资或公办高校改制的民办高校中问题尤甚。由于目前我国对民办高校的产权问题可资借鉴的文件法规不多，因此产权问题已经成为涉及民办教育立法和运行争论最多的问题之一。
民办高校的产权问题，既有投资所形成的校产归属问题，同时也有一个学校办学积累资产的归属问题，而且学校校产的归属、使用与收益、分配同企业管理经营的概念颇不一样。由于我国民办高校投资主体异常复杂，不同的民办高校投资来源不尽相同，大量国营企业事业组织、接受财政津贴的社会组织和公办学校参与创办“民办高校”，各民办高校之间私人投资所占比例相差较大，一个标准也难以涵盖。目前，相当一部分民办高校采取股份制的形式起步，其资产界定是明确的。但是也确实有一部分民办高校的资产是不明确的，如一些二级院校、改制院校和合并组建的院校，甚至于一些股份制的院校，资产的界定问题至今无人提起。从另一个方面讲，由于主要是市场的运作，相应的就会忽视产权问题。有专家分析，在西安的民办高校就是私立高校，在浙江，说不清楚。在这个问题上，部分办学者认为，不搞争论，把主要精力集中到学校建设、教学工作和管理工作上来，有利于教学秩序的稳定和教学质量的提高。但资产的性质决定办学和管理的模式，资产归属不清晰，投资者利益的保证不明朗，势必影响举办者投资高等教育的积极性，弱化社会资金对民办高校的投入。产权关系说到底是一种利益关系，产权常常是利益分配的依据。在现阶段，没有产权就难以有持续的投资热忱和内在的投资动力。同时，对政府来说，产权不清，也存在着风险。由于政府对民办高校相对放松管理，而经营者的职责又不明确，增值部分的归属也是不明确的，相应的亏损的责任也是不明确的。一旦民办高校关门倒闭，只能由政府来托盘，到时候再做界定就是“亡羊补牢”了。这个问题不是危言耸听，国内此类案例已有出现。近几年来民办高校的扩张，基本建设规模空前，相当一部分靠银行贷款，如有意外，责任谁负？产权问题对民办高校的举办者的合法权益和建立正常的民办高校产权运行机制也具有重要的协调作用。说到底，产权界定工作对举办者、办学者和政府来说都是十分重要的。重视和抓好这个问题，对能否办好学校影响很大，同时也是民办高校人事制度的改革、学校后勤工作社会化实施过程中的教职员工的剥离等等所必备的基础。
4、经费筹集问题 目前，民办高校的财政危机仍然存在，并且有越演越烈之势。财政和经费筹集问题成为民办高校校长最头痛的问题之一。我国民办高校办学历史不长，经济发展的水平严重制约了社会对高等教育的投入。民办高校要接受教育行政部门对举办高等教育的刚性要求需要筹集大量建设资金；要参与国内已经举办几十年、在教育市场占绝对优势的公办高校的竞争和民办高校同行之间的竞争；要接受加入WTO后国际高等教育的严峻挑战；资金问题是个瓶颈。近年来由于经济的发展和各级政府对发展高等教育认识的深化，公办高校的办学经费有了较大幅度的增加，而目前民办高校除了向学生收取学费以外，几乎得不到政府的任何补贴，其他捐助形式收入几乎没有。由于民办高校的办学大都在大专层次，并且大都带有社会认可度较低的“高等职业技术”的帽子，低层次、高收费、办学信誉不高，使得民办高校的学费调整空间非常有限，而办学成本又不断攀升，经费收支难以平衡，导致办学条件日益恶化，优秀教师无力引进。在这种情况下，民办高校的持续发展可以说步履艰难。
5、公办、民办高校公平问题 从民办高校的角度来看，民办高校的办学环境还是不容乐观，其中相当大的一个问题就是公办、民办高校之间的公平问题。民办高校不仅得不到国家的投资，而且在办学环境方面也得不到应有的公平。除了得不到政府补贴的公用经费不说，在学生的待遇、教师评奖和科研、教师的人事档案保管和养老保险金缴纳、土地征用和税收、毕业生就业等等，许多方面都得不到政府部门政策的支持。近两年来，由于认识的逐步提高和有关方面的大声呼吁，情况有所好转，但距离还是相差很远。如民办高校教师的养老保险金缴纳标准和办理手续问题，政府部门非常清楚，有的领导也感到确实有解决的必要，但就是下不了手，迟迟得不到解决。
6、办学自主权问题 办学自主权问题，是公办、民办高校共有的问题，但相对而言，民办高校更加突出。民办高校的出现，最初的动因主要是为了解决高中毕业生上大学难和筹集办学资金的问题。随着改革的深入和民办高等教育的发展，认识逐步深化，使得人们能够从高等教育改革和发展的高度来看待发展民办高等教育的意义，人们希望民办高校在教育改革方面能够走出一条新路。作为民办高校的举办者，希望能在减少干预的环境下得到更多的办学自主权。但从目前来看，情况不如人意。教育行政部门往往用过去计划经济的尺子、用管理公办高等学校的办法来管理民办高校。在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面，基本上还是用计划经济年代的老办法来进行管理；在专业设置、课程及课程内容安排、教学计划、甚至教学大纲等方面，几乎还是用一个统一的标准来衡量。这种做法限制了民办高校办学的自主权，也使得民办高校难以办出特色。应该承认，近几年来，社会各界特别是教育行政管理部门，观念的改变和认识的提高是比较明显的，例如在民办高校设置问题上进展较快。2000年以前经国家教育行政部门批准的民办普通高校只有43所，2000年一年只批准了6所，而2001年一年时间里批准的民办普通高校就达46所，比过去近十年的总和还要多。但是，也应该看到，在民办高校的升格、民办高校专业设置和民办高校的办学特色等方面，有关部门一方面提倡个性，另一方面又强调统一性，这种自相矛盾的管理办法使得民办高校的办学自主权受到损害，民办高校办学活力被抑制，难以形成自己的办学特色。
7、质量和评估问题 高等教育的质量问题是社会十分关注的问题，尤其是高等教育扩招和高等教育实行收费制度以来，人们对高等教育的质量和教育消费的价值更加敏感。值得一提的是，由于长期以来人们对民办高校的偏见，民办高校从产生以来，人们心目中就产生了对质量的疑义。在人们印象中，民办高校是与高收费、低质量结合在一起的。校舍靠租、教师靠聘、资金靠收费的“三靠”起步，办学低层次、学生低考分等等因素客观上也带来了提高教育质量的难度。同时，实施高等教育大众化以后，人们的高等教育质量观仍停留在原来精英教育的水平上，习惯于用精英教育的眼光来看待大众化后的教育质量，使得高等教育改革步伐更加缓慢。而有关部门在教育评估中，往往也只用一个标准来衡量，使得社会对民办高校的偏见难以改变。起点不一致、条件各有异，而标准一个，要求一样，在很大程度上没有可比性。从民办高校与公办高校的特殊性来看，也难以用一刀切的办法来衡量。比如对师生比的统计，民办高校教师主要是教学工作，但在一些公办高校中一部分教师主要从事科研工作，统计就可能产生偏差。
8、配套改革问题 民办高校应该用改革的思路来办学，但目前社会改革不配套，使得民办高校一些应该实施的改革也无法实施。比如，在民办高校教师队伍建设中，民办高校教师的职称评定及科研经费的到位、人事档案存放及个人养老金的缴纳、工作业绩的评奖以及人才的流动等等，都难以得到落实。而民办高校教师问题是办学中碰到的最关键问题，教师问题的存在制约了民办高校质量的提高和教学秩序的稳定。有关部门虽然对这个问题有所了解，但苦于国家没有出台相关文件，操作缺乏依据而难以实施。
9、内部建设与管理问题 除外部环境外，民办高等教育的内部建设与管理问题也是制约民办高校发展的重要因素。由于体制的不同和办学目标的差异，民办高校的管理就应该有自身特点。但是，由于传统习惯势力的作用，使得民办高校的管理工作自觉不自觉地向公办高校的管理模式靠拢，逐步失去民办高校自身的管理特色。社会筹资、收费为主、自主办学、注重质量、机构精简、人员高效、机制灵活、思路新颖等等，是民办高校的办学特色和优势所在，然而目前许多民办高校不仅体现不了这些特色，有的方面甚至比公办高校还要“公办”，这样的民办高校为数不少。个别的民办高校甚至出现回流现象，即有关领导部门给予学校一个帽子，给予领导一个级别，民办转回公办。发生这样的事虽然是少数，但它混淆了民办高校的性质，造成管理上的混乱，影响很大。
10、科研和信息传递问题 从总体上看，我国民办高等教育乃至整个的民办教育仍处于发展的起步阶段。由于特有的国情，我国民办高等教育既与国外的私立高等教育有较大的不同，又与过去精英教育时期的私立高等教育有着较大的区别。如何走出一条有中国特色的民办高等教育办学道路，需要业内人士、有识之士的不懈探索和经验积累，需要各校之间的经验交流。但目前民办高校之间联系甚少，地区间的民办高校之间联系也不多，就是本省各类民办高等学校之间，来往也不多见，信息不灵，缺乏一种联系的纽带，处于独立操作，孤军作战、各自为营、各自为政的状况，更谈不上信息交流和资源共享。全国还没有一个跨省的民办高等教育学术团体，而全国民办高等教育规模庞大，类别不一，活动组织也很困难。从浙江省来看，省民办学校协会至今尚未建立高等教育分会，实际上尚未涉及民办高等教育领域。对民办高等教育的研究更是滞后。见诸于报端的民办高等教育研究机构寥寥无几，面向整个民办高等教育研究的主要是厦门大学高等教育研究发展中心等为数不多的几个机构。近年来，在民办高等教育研究方面，出现了一些新人，展现了一些研究成果，一部分课题被列为全国重点课题，在民办高等教育研究方面发表了一些论文和专著，取得了一些进展。但系统地研究我国民办高等教育发展的课题和文章尚很少见。比较整个教育研究，我国民办高等教育研究力量单薄，成绩更待努力。