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1993年，乡镇企业增加值较上年增长78.53%，增幅达到历史最高水平。之后，乡镇企业的发展速度持续下降，并出现了经济效益下滑，就业安排速度减缓，亏损面增大，负债水平提高等系列严重问题。在乡镇企业遇到的所有难题中，资产高比例负债经营尤为突出。这一问题不仅使乡镇企业本身陷入困境，而且加大了整个经济的波动。联系到近来东南亚发生的金融危机，人们有理由怀疑：乡镇企业是否同样存在着滥用社会资本，以及由此将导致信用崩溃、通货膨胀加剧和经济普遍衰退？
本质上，资产负债仅是企业信用关系的扩张，并不成为判断企业绩效的标准。乡镇企业曾利用负债这一方式积累了稀缺的资本，从而在要素市场残缺的环境中得以生存和发展。负债的后果与企业经营状况、债务水平和结构有关，乡镇企业现在的问题是，资产高比例负债与发展速度和效益下降同时联系在一起，结果普遍引起人们对它发展前景的忧虑。本文的目的就在于全面分析乡镇企业资产负债的现状和原因，客观评价高比例负债经营产生的后果，提出降低乡镇企业债务水平、优化其债务结构的建议。
一、乡镇企业资产负债的水平与结构
1.目前的负债水平
自1993年国家实施宏观紧缩政策以来，乡镇企业面临的一个突出问题是资产负债率骤然攀升，达到非常高的水平，其中尤以乡村集体企业为甚。1996年，乡村集体企业总负债14462亿元，比上年增长了15.7%，负债占资产的比重平均达62%。与高负债相伴随的是，企业的亏损面和亏损额都有较大幅度的上升。1996年，乡村集体企业亏损212亿元，亏损面达5.8%。负债和亏损两个指标同时升高意味着企业经营状况恶化，乡镇企业在最近的发展中的确遇到了麻烦。
2.乡镇企业资产负债水平的历史变化
企业与自给自足农户相区别的一个显著特征是它有更广泛的交易和合作伙伴。如果企业的盈利前景能使外来要素所有者确信，加入合作比自己生产更加有利可图，那么企业就不会局限于自己的财产约束，负债便是利用外部资本要素的一种方式。在乡镇企业产生和发展的相当长一段时期内，由于并不存在供其自由选择融资方式的资本市场，而传统的计划体制总是将财政拨款优先地给予了国有企业，于是，负债便成为其经营和发展的主要手段。周其仁和胡庄君(1987)早期提供的一项研究表明，80年代中期，乡镇工业企业的资产负债率即已达52%～57%。
周其仁和胡庄君研究的是200家大型乡镇工业企业，这些企业的固定资产在1984年平均为70.59万元，1985和1986年则分别达103.72、120.91万元，超过1996年乡村集体企业的平均规模。而且，他们所考察的1985年也正是国家实施宏观紧缩政策时期。考虑到企业负债水平受企业规模和宏观经济形势显著影响，在总体情况与目前的乡村集体企业相似的条件下，他们当时研究的企业的负债率要低6%～10%，那就意味着乡镇企业的资产负债水平10年来一直呈上升态势。
3.乡镇企业的债务结构
乡镇企业债务以流动负债为主，其比重达83.16%，这一点说明企业之间以及企业内部不同要素所有者之间的短期信用关系是支撑乡镇企业发展的重要因素。这种短期信用关系能否顺利维持取决于企业与外部的交易能否持续进行，所以乡镇企业更容易受宏观经济波动的影响。当经济上升时，乡镇企业交易量增大，信用关系得到扩展，与外部的交易关系顺利进行。一旦经济出现紧缩，某个环节出现信用脱节，连带效应将使乡镇企业普遍陷入危机，并进而放大整个国民经济的波动。
4.不同性质的乡镇企业的负债情况
乡镇企业是一个总合范畴，它包括乡村政府兴办的集体企业和农民个人兴办的私人企业。一个引人注目的现象是，乡村集体企业的负债率明显高于私有制企业。1995年，乡村集体企业的平均负债率为62.8%，高于私有制企业27.5%的水平。
乡村集体企业负债率高并不是因为它有更高的效率和更好的信用基础。形成这一区别的主要原因是：首先，乡村集体企业规模一般比私有制企业要大，其交易面广，投入产出流量大，所以需要更多的投资和流动周转资金；其次，也是最重要的是集体企业的所有者乡村政府有动用银行信用的能力。相反，私有制企业由于长期受到政策歧视而难以从正规渠道获得贷款。私人企业在争取银行贷款时不仅在数量上受到限制，而且在条件上更为苛刻，如必须有一定的自有资金，有资产作抵押，甚至必须与乡村政府和银行信用社干部处好关系等。
5.乡镇企业与国有企业的负债比较
1996年，国有工业企业的负债率为65.06%，高出乡村集体企业3个百分点。在债务结构上，长期负债占乡村企业负债总额的16.84%，而同一指标在国有工业企业中为34.82%。在乡镇企业负债中，长期负债不占很大比重的主要原因是：(1)土地是乡镇企业固定资产的主要部分，集体所有制性质删除了农民对土地的法律所有权和转让权后，乡村政府可以低价或无偿获得土地资本；(2)长期以来，乡镇企业主要利用了国有企业淘汰的二手设备，加上其规模较小，企业本身因为社区封闭性而分散，因此没有必要进行大规模的设备投资和基础设施建设；(3)乡镇企业无须象国有工业企业那样承担诸如住房、学校、托儿所等系列福利项目建设。
乡镇企业与国有企业的差别不仅表现在负债水平和结构上，重要的是，两者因负债造成的影响是不一样的。乡镇企业负债主要是企业之间的信用偿付，银行贷款所占的比重不大，仅为29.91%。而且乡镇企业的效率较高，再加上其预算硬约束性质，因此它还债的可能性要大于国有企业。如果在相同的条件下发生债务危机，乡镇企业因负债导致的不利后果主要是使企业本身生产出现困难，并加剧国民经济波动。而国有企业将恶化整个经济，且有可能造成持续的通货膨胀。
6.乡镇企业的债务评估
负债标志着企业信用关系的扩张。负债虽然对企业与市场以及企业内部合作者之间的信用基础提出挑战，但负债并不必然意味着债务危机发生。良好的负债有利于资源更有效利用和分工合作关系进一步扩展。负债的优劣主要取决于企业的信用关系是否牢固，而这又与债务结构有直接关联。
乡镇企业主要是流动负债，它包括短期借款、应付票据、应付帐款、应付工资、应付福利等项目。流动负债是企业与银行、企业与企业、企业与个人之间的短期信用关系，它不要求企业为信用关系支付高昂的直接成本，但要求企业能迅速承诺兑现。一旦这种信用关系某一部位脱节，便立即对整个交易形成直接威胁，企业与企业之间的流动负债尤其如此。所以，高比例的流动负债给乡镇企业带来了债务危机发生的危险。
当然，企业连续的生产过程将不断产生新的收入流，只要有支付到期债务的收入，短期的信用关系便能维持。所以，债务危机最终是否发生与企业流动资产周转的快慢有关。流动资产由存货、应收帐款、应收票据、短期投资等组成，其中存货的周转速度一般较慢，而应收帐款、应收票据和短期投资则可迅速收回。乡镇企业存在的问题是：(1)流动负债占流动资产的比例相当高，1995年和1996年分别达93.75%、95.37%，这就使得信用关系极为紧张；(2)应收款周转率在1995年仅为11.8%，速动比率在1995、1996年分别只有64.35%和58.73%，流动资产中能迅速兑换为现金的比例不高。这两点也就注定了乡镇企业难以在宏观经济波动中作出快速反应，一旦出现经济紧缩，企业发生债务危机就不可避免。
二、乡镇企业出现高比例负债经营的原因
1.宏观经济紧缩提高了乡镇企业资产负债率
宏观经济紧缩对乡镇企业负债之所以有特别严重影响是因为：(1)长期以来，短期信用一直是支持乡镇企业扩张规模、增大交易的一个重要因素。当经济紧缩政策将货币收紧后，市场中原来扩展的交易关系便因交易手段短缺而被迫中止，于是整个市场开始乏力，原有的信用关系出现脱节，本来可以在信用中完成的生产和流通过程受阻，负债经营这一问题就突显出来；(2)在市场体制不完善的情况下，国家没有采取利率等经济杠杆，而是主要依靠压缩信贷规模来控制投资总量。由于1993年开始的经济紧缩政策是在1992年改革热潮后断然作出的经济治理，政策如此迅速使企业来不及对投资规模和结构进行调整。
历史地看，乡镇企业的发展轨迹与整个中国经济波动是完全吻合的，几乎任何一次经济调整都伴随着大量乡镇企业的亏损、破产倒闭和高比例负债。进一步分析将发现，乡镇企业的波动要大于整个经济波动的平均水平，因为：(1)乡镇企业一开始就在市场中运行，且很少有国家的金融和财政扶持；(2)乡镇企业的所有者乡村政府受预算硬约束，在经济紧缩时不能提供足够的保护；(3)政策上受歧视，宏观经济紧缩时国家总是首先削减乡镇企业的贷款额度。
2.乡镇企业效益高于国有企业，有较强的信用支付基础
目前的这一次经济紧缩只是提高了乡镇企业的负债水平，并使一些经济实力不足、信用关系脆弱和盲目扩张的企业陷入债务危机。我们已经指出，乡镇企业有史以来就有较高的负债水平。而且，乡镇企业与国有企业不同，没有一个最终支付者为其偿还债务，乡镇企业本身的性质不允许它将债务转嫁于社会。企业的债务、利息以至亏损和破产的代价最终都要由企业家本人、乡村政府的积累来支付。因此，乡镇企业能长期进行高比例负债经营便意味着它有支付债务成本的能力。
统计支持了以上的判断，乡镇企业总的资本收益率在1995和1996年分别达26.32%和25.12%，这一指标比同期银行利率高出1.4和1.3倍。而且，进一步比较可以发现，乡镇企业的全要素生产率及各项财务指标都要优于国有工业企业（金和辉，1993）。
较高的效益使乡镇企业进行负债经营有了基础。这一点还可以使我们区分乡镇企业负债和国有企业负债将产生的不同后果。乡镇企业发生债务危机时主要是给企业本身发展带来困难并造成宏观经济的波动；而国有企业由于没有相应的财富支持，其发生债务危机将引起通货膨胀和整个社会的信用危机。而且，解决国有企业的债务问题也没有乡镇企业这样简单。
3.乡村政府有动用银行及其他方面信用的能力
乡镇企业长期在不完善的资本市场中运行。在这种艰难的环境中，乡村政府的政治地位便能发挥出优势。首先，在信用制度和经济法律法规不健全的条件下，政府本身的政治地位便成为信用的标志，而政府的政治权力则更能保证贷款回收。所以，在相同的条件下，乡村集体企业比私有制企业更容易获得银行贷款和其他渠道的资本。其次，乡村政府有任命农村信用社干部的权力。在监督成本高昂的情况下，乡镇企业能获得贷款的多少往往不是取决于国家规定的贷款配额，而是更取决于本地区居民的储蓄水平。
乡村政府之所以有激励为企业争取银行贷款，是因为企业能为政府提供财政收入，并为乡村干部个人提供获利的机会。乡村政府为企业筹措资本，这一行为产生的作用是双重的。一方面，通过行政权力可以减少在融资市场不发达的情况下可能产生的大量交易成本，以较短的时间积聚部分资源，从而可以使企业更容易把握住市场机会，促进乡镇企业的发展；另一方面，乡村政府有滥用行政权力的危险。因为金融风险最终与政府成员个人不相关，结果乡村政府在贷款规模、贷款用途上就不如私人企业家谨慎，这在金融体制不健全的环境中尤其如此。在乡镇集体企业中，部分不良债务的形成和亏损企业的产生与乡村政府决策失误有很大的关系。
4.独特的合约性质减轻了乡镇企业遭遇债务危机时产生的风险
乡镇企业债务的主要部分是流动负债。在流动负债中，未付利润、未交款、预提款是乡村企业对乡村政府的负债，三者共占流动负债的6.3%。其中未付利润是乡村政府作为企业所有者应得的收益，它是乡村政府与企业本身通过合约达成的剩余索取权分享，与企业经营绩效严格相关。未付利润这种特殊的合约性质使这一权利本身不如租赁制下的地租或借贷合约中的债务有约束约性。换言之，当企业不能产生利润或不能支付利润时，作为所有者的乡村政府就不能过于苛求企业什么，未交款和预提款也是如此。所以，在同等水平的负债条件下，乡镇企业偿还债务时就不如完全市场体制中的企业那样紧迫。
乡镇企业流动负债中还有一部分是应付工资、应付福利费，二者占流动负债的5.5%。应付工资是企业对生产成员的负债，说明企业没有支付职工规定的合约收入。乡镇企业的生产成员大部分来自本乡本村，他们相信企业的所有者乡村政府不会违背合约。一旦企业走出困境，将来必然会得到支付。因此，乡镇企业中的应付工资这部分债务的偿还要求肯定不如私有制条件下的企业如此强烈。至于福利基金，其约束则比应付工资更软，企业发生债务危机不能支付时，它很难构成对企业破产或所有权变更的危险。
乡镇企业流动负债中最主要的两部分是短期借款和与之交易的其他企业的应付款项。短期借款是企业对银行和别的企业的负债，它占整个流动负债的39.9%，其中的64.8%为银行借款。其他企业应付款项则包括应付票据、应付帐款、预收帐款等，共占流动负债的44.2%，其中50%为应付帐款，这一点反映了企业之间相互欠债的现象在乡镇企业中非常严重。
乡村政府和职工属于乡镇企业直接参与成员，企业对他们的负债是一种内部负债，负债的压力因相互之间的长期合作和信任关系得到部分缓解。与之不同，乡镇企业对外部经济组织或个人就不存在这样一层信任关系。现在的问题是，当乡镇企业遇到麻烦而不能支付这部分债务时，企业是否会因这些外部成员索取债务而破产或被拍卖？
债务不能偿还，这意味着债权人将要遭受损失。除非负债企业能表明自己还债的实力并再次与债权人续约，否则，欠债的企业将被债务清算机构接管，在市场中拍卖资产还债。“借债还钱”是市场经济中维护交易秩序不可或缺的铁则。但是，对于乡镇企业而言，这一规则的严肃性却因市场体制不健全而大大打了折扣。首先，由于银行和信用社经营时没有以自己的财产作抵押，在监督成本高昂的情况下，这些机构本身存在着产权软约束，因此它们不会就企业的债务进行认真清理，那些在贷款时搀杂了个人利益的金融机构尤其如此。其次，规则的执行必须依靠严肃的法律和强有力的执法者。中国目前的情况是，既没有完善的规则和法律，又盛行地方保护主义。真正将债务问题诉诸法律时，不仅交易费用极为高昂，而且还可能因为执法者的偏袒而难以获胜；此外，由于目前地方政府起着产权保护的作用，接受清算的企业将因失去这一层保护而出现贬值。最后，资本市场不发达，企业无法正确定价，拍卖存在着困难。这些足以说明，其他交易组织的债务对乡镇企业也是软约束。
乡镇企业这种特殊的合约性质所起的积极作用是，企业在宏观经济出现紧缩时不会被债务这条绳索勒死。除非企业多年亏损，乡村政府受自身财政硬约束被迫将企业拍卖、租赁或承包给个人。否则，陷入债务危机的企业仍将存在。一旦国民经济走向复苏，关闭的厂房重新开工，工人被重新召回，闲置的机器重新启动，产品重新被生产，企业再度焕发出生机。
因这种合约的特殊性质所导致的企业行为可作进一步分析。就债务而言，一个必然的结果是，以前陷入债务危机的企业必然再度负债，从而进一步提高债务率。因为当经济开始复苏、获利机会重新出现时，被困的企业要重新启动就必须向银行或其他组织、个人借入发展和周转资金。这时，银行或其他组织也愿意继续贷出资金，因为它们不仅看到了新的获利机会，而且希望以此能将先前的贷款重新收回。所以，乡镇企业已有的债务将导致将来更大的债务，这一特有的现象可以作为多年来乡镇企业负债率不断上升的部分解释。
5.所有制性质使乡村集体企业必然走上高比例负债经营之路
市场出现的获利机会和经济组织本身的生产效率为企业存在和发展提供了基础。在发达的市场经济中，当企业自有资本不足时，一般可通过三种方式进行融资，其一是负债，即向社会其他机构和个人借入资本；其二是与别人合伙，即通过让渡企业所有权来吸引新的要素所有者加入；其三是发行股票。同样，这也是通过让渡企业所有权来吸引新的要素所有者。与合伙制相区别的是，这种方式的融资范围更广，加入合作的成员更多，企业所有权更加分散，并有一个独特的治理结构和控制方式。
负债发展企业的优点是保证了企业的控制权，但负债本身也是一项有风险的选择。负债后企业不仅容易受到经济波动的影响，而且最终的还本付息有可能使企业陷入危机不能自拔，从而减弱了自己的抗逆力。合伙制的特点是利益分享，风险共担，但容易因决策上的偷懒和机会主义行为给企业带来损失。所以合伙制一般在亲戚和熟知的朋友之间进行，企业的规模最终将受到限制。相比较而言，采取股份制的方式更容易、更迅速筹措到资本，并有利于分散风险和形成合理的控制结构。
但是，乡村集体企业却不能利用后两种方式。因为首先，乡村政府以集体经济代表的名义作为企业所有者，政府成员个人与企业的效益并不切身相关，在计算融资的成本和收益时乡村政府就不是按市场中的边际条件进行的，它更关心的是自己能否掌握企业控制权。只要企业存在剩余，乡村政府就不愿意放弃企业所有权。其次，乡村政府是国家在农村基层的代理人，它必须执行国家的政治意志，如将企业部分利益投资农业、兴建社区福利项目、改善农村的生产生活条件等。乡村集体企业的所有制性质使外来投资者的利益得不到保证，结果对私人投资者缺乏足够的吸引力，负债也就成了必然选择。
三、乡镇企业高比例负债经营的后果
1.负债经营是乡镇企业早期成长和发展的主要手段
负债水平高低并不是判断企业绩效优劣的标准。如果企业有广阔的盈利前景，可以期待较高的回报率，那么，负债作为企业增大资本、扩大规模的方式便是可行的，这正是乡镇企业早期发展的经历。
1949年革命胜利后，党和政府怀着彻底改变中国社会和经济的宏大志向，坚定不移地推行工业优先发展战略。国家总的目标是：发展的早期，农业提供经济剩余作为工业的初始积累；一旦工业体系建立并形成规模后，先进的工业部门便可以为农业提供发展资本、物质设备、技术和管理经验，于是城乡和工农走向一体，现代化的目标得到实现。国有工业化虽然由于微观产业组织本身的缺陷受阻，但国有工业化过程却为经济发展创造了一系列有利条件。首先，这种模式模仿了发达国家的分工体系，通过引进先进的资本品和管理方式，我国积累了工业发展的技术知识和制度知识；其次，国家大规模地投资基础设施建设，改善了经济发展的物质生产环境；最后，国家坚持重工业优先发展战略，在垄断市场、扭曲要素和产品价格的同时，客观上创造了一些工业中间品和最终消费品需求。
乡镇企业充分利用了这些有利条件，它不仅从国有工业部门获得了必需的机器设备和技术知识，而且恰逢其时地进入了短缺的工业品市场。在外部市场丰厚利润的诱致下，在不存在可供选择的资本市场的环境中，负债便成为乡镇企业发展和扩张最有效的手段。在1981～1985年和1986～1990年两个时期，乡村集体企业总投资分别为837和2436亿元，其中来自银行贷款和企业之间的商业信用分别占55.54%和53%，而来自企业自有资本的比例仅为39.28%和32%（中国农业银行总行研究室，1991）。
90年代是乡镇企业高速发展时期，与此同时，负债水平则继续上升。仍以乡村企业为例，在固定资产投资中，尽管银行、信用社贷款占的比重已由1990年38.58%降至1996年的24.56%，但仍是投资的第二大来源。乡镇企业负债在这段时期表现的一个特点是，银行借款的增长速度低于80年代，而企业之间的商业信用则显著上升，总的负债水平要高于80年代。
所以，历史地分析，负债经营是乡镇企业成长的必要条件。负债使乡镇企业积累了资本，有条件捉住外部市场中出现的获利机会。如果考虑到乡镇企业出现后完善了市场分工体系、改善了整个社会的经济结构、使稀缺的资本得到更有效的利用、提高了整个社会的配置效率、增加了农民的收入等系列客观事实，那么，乡镇企业早期的高比例负债经营在总体上是应该肯定的。
2.高比例负债加剧了整个经济的波动
负债是企业与经济组织和个人之间的一种信用关系。乡镇企业负债水平高，而且以流动负债为主，这种信用关系影响面广，且最为脆弱，能否顺利维持就与整个经济形势直接相关。乡镇企业的发展实践表明：高比例负债经营后，最终出现债务危机的直接诱因是宏观经济收缩，但一旦债务危机形成，乡镇企业自身的危机将进一步放大宏观经济的波动。
乡镇企业通过两种方式对宏观经济不稳定形势推波助澜。首先是企业之间的信用。当宏观经济上升、整个社会信贷规模扩大时，乡镇企业受到市场需求刺激，原有企业开始扩大规模，新的企业被组建。由于乡镇企业的特殊合约性质，上一周期陷入困境的部分企业并未被淘汰，加之乡村政府有较强的动用资源的能力，因此，乡镇企业的扩张十分迅速，结果很容易导致整个社会的投资和消费需求过旺。相反，一旦经济不景气现象发生，原有的信用关系难以维持，乡镇企业将因高比例的流动负债而产生连锁的亏损和倒闭，从而又加剧市场萎缩和经济形势萧条。
乡镇企业放大经济波动的另一方式是收入。1996年，乡镇企业吸纳劳动力1.35亿，支付工资5345亿元。尽管目前农民从乡镇企业获得的收入不占很大比重，但乡镇企业支付的是货币收入，与实物收入相比这部分收入能形成更大的购买力，对市场需求的影响也更大。如果乡镇企业因债务危机陷入困境，工人被裁减和降低工资水平就不可避免，结果也就必然减少农民收入，进一步导致消费市场不景气。
正在发生的东南亚金融危机提醒人们注意企业高比例负债经营的危险。1996年，乡镇企业增加值已占整个国内生产总值26.92%，其中乡镇工业的增加值占整个工业增加值43.42%。乡镇企业对国内生产总值和工业增加值的边际贡献率分别达43.06%和41.77%，已成为推动我国国民经济和工业增长的重要源泉。不可否认，乡镇企业发生债务危机将给整个经济带来的破坏更严重。但是，乡镇企业负债中银行借款不占很大比重，加上它有较高的效率，因此乡镇企业债务危机并不会引起通货膨胀和信用崩溃，这是它与国有企业的重大区别。
3.高比例负债增大企业成本，阻碍了企业规模扩大和技术创新
高比例负债对乡镇企业最直接的影响是必须支付大量利息，从而削弱了企业自身积累和发展的能力。1995和1996年，乡村集体企业支付利息达626和703亿元，分别占企业增加值的6.7%和6.9%。而且，负债的条件是债权和债务人事先达成的合约，还本付息到时必须兑现。在不确定性的市场中，这一点容易给企业带来风险和波动。
如果将乡镇企业负债与其特殊的合约性质结合一起进行分析，高比例负债经营产生的负面影响还要严重。因为一部分确实存在问题的企业在发生债务危机时不能被淘汰，在下次经济繁荣时依靠举债可以重新进行生产，结果造成了资源的低效率使用和过度的市场竞争，并使乡镇企业整体上趋于小型化。特别是，由于乡村政府能凭借自己的政治权力动用银行信用，企业更容易依赖负债进行扩张，忽视技术和组织制度方面的创新。
四、如何优化乡镇企业的负债水平和债务结构
1.集体企业须摆脱对乡村政府的依附，成为真正的市场主体后才会有合理的融资行为
企业是不同要素所有者追求个人利益而达成的合约，当已有的财务资本不能满足发展需要时，企业便开始吸引新的成员加入合作。在一个发达的竞争性市场中，自主的企业将根据本身规模、产业特点、融资条件，权衡收益成本后选择合适的融资方式，通过商业信用和银行借款进行负债只是其中的一种。
集体企业由乡村政府控制。乡村政府掌握企业所有权后便按自己的意志行事。由于乡村政府控制的权利与个人所获得的利益及承担的责任不对称，因此它更容易滥用资本，兴建一些高风险项目以显示自己的政绩。此外，乡村政府为了保持自己的所有者身份，不愿意采取合伙或股份制的方式筹资，因为两者都将分割乡镇集体企业的所有权，削弱乡村政府的控制力。所有这些不仅增大了乡村集体企业融资的成本，而且提高了负债水平，并使其债务结构不合理。
集体企业要摆脱乡村政府控制，首先必须重新确立国家与社会合作的规则，将国家删除的、由乡村政府控制的部分权利归还给社会个人。作为国家在农村的基层代理者，乡村政府的职能不是直接组织资源进行生产，而是保护农民个人权利和财产安全，维持市场交易秩序，并以此换取社会的税收。其次，必须建立统一的市场体系，消除地对方对市场的分割和保护。无疑，这些都有赖于整个经济体制改革的进一步深入。
2.融资条件上应该给予乡镇企业以平等的地位
1996年，乡镇企业创造了26.92%的国内生产总值，43.42%的工业增加值，但从银行和信用合作社获得的贷款仅占7.1%。长期以来，国家政策总是将贷款配额优先地给予了国有企业，而对乡镇企业则设置各种限制，在宏观经济紧缩时尤其如此。由于乡镇企业难以从银行渠道得到必要的发展资金，结果规模难以扩大，设备难以更新，技术得不到改造，并使流动资金周转过分地依赖于企业内部之间和企业之间的商业信用，从而增加了企业负债的危险程度。
国家政策在国有企业和乡镇企业之间厚此薄彼源于计划经济时期形成的一个错误观念，即国有企业是先进的，属全民所有制；而乡镇企业则是落后的，公有化程度不高。这一先入之见虽然被乡镇企业以后高速发展的事实所否认，但政策上对乡镇企业的不平等待遇因部门利益争夺而没有得到改变。国家至今在财政扶持、银行信用等系列政策上都朝国有企业倾斜。
国有企业由于一直得到政府财政支持，发展时间较长，所以一般规模更大，技术水平较高。但是国有企业在激励结构上存在缺陷，生产效率低下。当国家将稀缺的资本要素优先投入这一部门后，实际上降低了整个经济的资源配置效率。相反，乡镇企业虽然规模较小，技术设备不如国有企业先进，但它有优于国有企业的产权结构，所采用的技术和资本结构也更适合于中国农村劳动力大量过剩的特征，因此，它表现出极大的活力，以极高的速度扩张着。
中国经济正处于工业化进程中，这一过程将延续相当长的时间。这期间，部分乡镇企业将成长为大型经济组织，一些乡镇企业发达地区将发展成新的城镇。而且，目前国有企业仍在进行艰难的改革。在这种情况下，国家政策就不应该先验地确立国有企业在经济中的特殊地位，而对其他经济组织实行歧视政策。企业是否有活力当由市场而不是主观意志来判定，而国家政策扶持的对象则应按产业而不是地域划分。
3.改革金融体制、发展资本市场、完善融资环境
乡镇企业负债水平虽然偏高，但银行借款和长期负债占的比重不大。而且，乡镇企业流动负债过高的现象正是资金缺少所造成的。乡镇企业难以从正规信用渠道获得贷款固缘于国家政策所作的人为限制，但农村金融机构不发达、金融体制本身存在障碍也是一个重要的因素。
国家规定农业银行和农村信用合作社为乡镇企业唯一的贷款机构，这就限制了乡镇企业融资的范围。而且，农业银行和农村信用社并未成为完全自利性的商业金融组织，机构本身缺乏拓宽融资范围、选择贷款对象、严格履行贷款程序和事后监督企业的激励，仍然更多地服从于乡村政府的意志。银行和信用社内部成员为谋取私利，往往一方面滥用贷款，造成债务沉淀，资金浪费；另一方面，使许多真正有市场前景和发展潜力的企业得不到贷款，其中私有企业更是受到歧视。
完善乡镇企业的融资环境首先是增加金融机构，让各类金融组织在农村设置自己的网点并进行自由的竞争，从而打破农业银行和信用合作社的垄断，拓宽乡镇企业的融资范围；其次是继续深化银行体制的改革，使银行和信用社成为真正的商业性盈利组织，唯此才能使金融组织摆脱地方政府的干预，消除对乡镇企业尤其是乡镇私有制企业的歧视。
乡镇企业发展还离不开包括债券、股票和产权交易的资本市场。这样才可以扩大企业融资范围，增加融资选择方式，同时有利于企业资产重组和完善企业内部组织结构。这一点在目前尤其重要，因为经过股份制和股份合作制改革后，部分乡村集体企业的存量资产以股权的形式界定给了个人，如果股权不能流转，那么这些改制后的企业将蜕变为封闭的职工所有制，结果将阻碍企业规模扩大，减少社会就业，并给职工财产带来风险。
4.建立支持中小企业发展的融资服务体系
乡镇企业正处于成长阶段，大部分规模不大，属于中小型企业。一般而言，受经济实力限制，中小型企业在技术创新和市场开拓上不如大型企业，但许多行业的技术特征适合小规模生产。而且，中小型企业能安排劳动力，培养企业家，是大型企业生产和销售分工体系中的重要组成部分。所以，即使是发达的工业化国家，中小企业在经济生活中仍起着极为重要的作用。
但是，中小企业在资本市场上竞争时却处于劣势，因为：(1)中小企业资本拥有量有限，在融资市场上信誉不足，给外来投资者的承诺乏力；(2)企业规模小，生产不稳定，加上财务制度不正规，信息披露不足，使银行和其他外来投资者认为贷款的风险太高；(3)相对于企业的融资规模，中小企业在金融证券市场上发行股票和债券时固定费用太高。故此，许多国家和地区为鼓励中小企业发展，往往在融资条件上给予优惠，并成立专门的融资组织和相关的信息咨询、贷款担保机构。
包括乡镇企业在内的中小企业将是中国剩余劳动力就业的主要渠道。虽然目前所处的发展阶段不允许给中小企业贷款以特别优惠的条件，但是放宽金融管制，使利率真正反映资本的稀缺性；增加融资方式，促进金融机构之间的竞争；废除贷款额度的计划分配，给予中小企业平等的机会等都是必须的。而且，中国正处于工业化成长阶段，许多中小企业经过一段发展后将面临技术和产业升级问题，所以，成立为中小企业服务的技术和信息咨询机构及专门的发展基金也很有必要。
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