关于深化农业审计的四个问题——1997年9月22日在农业审计研讨会上的发言，本文主要内容关键词为：农业论文,研讨会上论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计机关成立以后，审计署根据不同时期党和政府的中心工作，部署地方审计机关开展了内容不同的农业行业审计。各地审计机关结合本地的实际，也开展了各具特色的农业审计工作。农业审计工作的广泛开展，对于促进国家农业投入政策的落实，促进有关部门和单位加强农业专项资金的管理，提高资金使用效益，促进农业持续、稳定、协调发展，发挥了很好的作用。
当然，任何事物都是一分为二的，农业审计还存在着不足，如发现的问题上报难，查出的问题处理难等等。在克服这些问题的同时，还有必要探讨农业审计的深化问题。从实践看，农业审计的对象大致包括四个方面，即：农业行政事业单位的审计；国有农业企业的审计；农业专项资金的审计；乡镇审计。以下有关深化农业审计的阐述，将从这四个方面展开。
一、在预算执行审计中深化对预算安排的农业资金的审计
自从《审计法》颁布、财政同级审展开以后，对农业行政事业单位的审计很大程度上融入了预算执行审计中，总体上看是顺利的。工作中不可避免存在着矛盾和一些值得研究的问题，在各地的表现形式不一，解决的程度也不相同。
农林、林业、水利部门是农业行政事业单位的主体，具有使用预算资金数额大，资金分配权力大的特征，是农口预算执行审计的重点。据了解，1998年预算执行审计的指导思想是帐户入手，下审一级，分析资金状况，提高资金使用效益。因此，对农业行政事业单位预算执行的审计，要跳出重点查证拨入拨出、违规违纪的圈子，在分析资金状况方面深入一步。要进行科学的分析，找出资金投入使用与事业发展的正负相关因素，为宏观决策提供有说服力的依据，必须要以系统地、连续地占有资料为基础。正常情况下，这些单位的预算执行审计每年都要搞，而不要轻易将其列入两年或三年轮审一次的非重点单位。
在预算执行审计中不仅仅农业、林业、水利等部门涉及农业资金，更重要的是还有财政、计划等部门以及一些金融机构掌握着农业资金的分配权。不对它们进行审计，财政资金的分配是否体现了农业投入高于经常性财政收入的增长幅度，农业总投入在各项具体项目之间的分配比例是否体现了集中使用的原则就难以搞清楚，对农业资金的审计就不完整、不全面。各地反映，由非农业审计机构（如财政处、金融处、基建处等）对财政、计划部门的涉农资金实施审计、搜集资料、查明情况、转交结果，农业审计机构感觉是隔靴搔痒；同时涉农资金如果数量不大，其他审计机构客观上也很难重视。然而这些资金的状况对农业审计来说是至关重要的。之所以出现“一项资金两家审”的局面，就是由于农业审计的范围既是按行业又是按资金划分的，在相当长一段时间内这个格局不容易改变。关于农业资金审计和预算执行审计的有机结合上需要探讨的，一是在审计内容上如何相互满足，二是在审计时间上如何协调一致。有同志提出组成共同的审计组进驻财政部门，这不失为一个办法，但也有缺欠，需要在今后的工作实践中加以研究，也有待在实践中逐渐磨合。
二、在国有企业改革中深化对农业企业的审计
农业企业审计的深化问题不是孤立存在的，它最终要与工业、交通、商贸等企业审计的深化问题一并解决。《审计法》实施后，农业企业审计正在经历一个转变，即从查企业成本核算的正确性、是否足额纳税等违规违纪问题为主，逐步转向资产、负债、损益的审计。这既是审计侧重点的转变，审计观念的转变，也是农业企业审计的深入。
十五大之后，对国有企业的审计会有一些新的变化。比如在所有制问题上的新政策、新理论，将会扩大《审计法》第22条所称的“国有资产占控股地位或主导地位企业”的数量，部分原来的国有企业有一部分将改为此种形式。随着政府对企业直接控制与管理的进一步削弱，使审计监督特别是揭示企业资产、负债、损益的审计监督更加重要。国有农业企业有相当一部分关系国计民生，要按照《审计法》的要求开展对农业企业的审计，会有一个学习的过程，适应的过程，这个过程同时也是深化的过程。
不可回避的一个问题是，按照现在中央的有关政策，国有企业中有相当一部分其审计工作要推向市场，由社会中介机构去完成。也可能借鉴法国、英国等国家的做法，国有企业既接受审计机关的审计，又接受中介机构的审计。无论如何，对于我们来讲都有一个利用中介机构的资料，对中介机构的审计质量依法进行监督的问题。这件事情办好了，我们对这些农业企业就立于再监督、再控制的地位，是农业企业审计的深化。
三、进一步扩大成果深化农业专项资金的审计
近几年农业专项资金审计取得了较好的成绩，进一步扩大成果深化专项资金审计的方向是加大效益审计的比重。目前实际工作中做得较多的是检查资金的真实性、合规性，注重资金的安全性，这是资金使用有效益的保证。发展农业一靠政策，二靠科学，三靠投入，没有一定数量的资金投入是实现不了的。在《农业法》中，政府扶植发展农业生产的第一措施就是资金。如果各级政府执行扶植政策打折扣，各级财政配套资金不到位，有关部门分散截留，资金使用单位贪污挪用，资金效益就无从谈起。
加大效益审计的比重，有以下四点需要进一步研究：
一是如何摆正审计机关的位置，恰如其分地选择效益评价的角度，找准切入点。过去我们对效益审计做得不多，即使在审计报告中提及被审计事项的效益情况，也往往是一些虚的套话，笼而统之。稍说多一些，被审计单位就认为这不是你的事情，或者说你讲还不如我自己讲得透。我们内部有同志认为，审计机关地位超脱，本身没有经济利益，评价效益更客观，这不无道理。但如若反问一句：如果被审计单位觉悟很高，立党为公，不图私利，是不是就不需要效益审计了呢？由此看来超脱一说难以服人。我们说农业专项资金审计深入一步是要加大效益审计的比重，而以什么姿态、什么面目，如何评价、从什么角度评价的问题要解决好，如果不解决，效益审计的步子迈不坚实。
二是评价效益的介入时间，即评价是事前、事中还是事后。传统审计理论不赞同提前参与具体决策，认为这有损审计机关的独立性。有的同志在扶贫、农业综合开发审计中发现，立项不当是造成资金使用效益差的主要原因，于是主张审计机关提前介入。有的地方审计人员参与立项的可行性研究过程，确实也起了一些作用。细究起来，这个参与不过是立项过程内部控制的有限完善，并非审计人员有何特殊功能，因此提前介入的利弊需要权衡，不应该急于完全肯定。对一个较长过程的项目来说，事中评价可以起到警示、纠偏的作用。不能简单地将事后审计、事后评价称作“马后炮”。事后审计的威慑作用很强，在有的资本主义国家，审计机关对某位官员的业绩评价不好，足以导致其下台，在位者时刻惦记着还有一个“讨厌的审计署”。现在我们国家讲究为官一任，造福一方。如果有严格的、无情的、客观的事后审计，“造福”还是“造祸”必大昭于天下时，我想“为官”的在“造”的时候是会慎重一些的。因此介入的时间如何把握还需要进一步探讨。
三是如何利用其他部门的资料。现在审计系统内部有个习惯认识，利用其他部门的资料不光彩。特别是在查证阶段，审计讲究亲自查证；在审计报告中往往也感觉用别人的材料有“抄”之嫌，讲究不是自已查的事情不要写。其实这样有些绝对化了。今年5 月中国农业审计考察团在以色列访问时，以色列同行曾向我们解释说，有些被审计单位内部就有揭示问题的现成资料，只是由于政治上的原因而未能公开，以色列审计长公署不受政治压力的干扰，这些资料就构成了审计报告很重要的内容。还有一些国家，审计机关通过分析被审计单位的内部控制制度来判断其资料的可信程度，内部控制完善的，其资料就可以利用，反之则加大抽查的比例。在审计分析时，更是要利用其他部门的资料进行对比。广泛搜集占有包括被审计单位在内的其他部门的资料，是对使用专项资金效益情况进行评价的重要基础。
四是用科学的抽样审计结果推断全局。不承认使用科学的抽样审计结果可以推断全局，对农业专项资金的效益审计有相当大的影响。在实施扶贫、农业综合开发审计过程中，审计机关抽查了很多项目，非常辛苦，花费精力很大，但是在审计报告中只能讲“据对某某的抽查，是什么结果”。这样一来审计结果的现实意义就大打折扣。因为国家这么大，找个典型还不容易，比这个好的、比这个坏的全找得到。如果说从若干地块中抽一个地块，这个地块中应该打4眼井，可是只有1眼是真的，有水有泵有井房，其他3眼是假的，光有房子没打井， 我们为什么不能说：“据抽查，75%的井是为了应付检查的假井”呢？这种所谓的谨慎是一种桎梏。如全国的人口普查每10年一次详查，详查后有一次抽样复查，根据复查的结果对详查结果进行修正；每5年进行一次的1%人口抽样调查，抽样的目的同样是推断当年的全国人口的情况。更熟悉的例子是零售物价指数更是靠抽样得来的。社会承认的程度与实施的普遍性有关，推断结果的科学性与抽样程序的科学性有关。如果在这个问题上能探索出有效的路子来，农业专项资金的效益审计会有较大的发展。
四、因地制宜在实践中深化乡镇审计
乡镇审计对于相当一部分县级审计机关来说是热点问题。对于乡镇审计的深化可以从提高认识和指导引导两方面考虑。
对开展乡镇审计的意义可以说是仁者见仁，智者见智。但凡工作开展起来的地方必然是有需要、有认识、有可能，三者缺一不可。有些地方到目前乡镇审计也没有搞起来，原因很复杂，不能单纯地归咎于没有统一的法规要求。有些地方，负责实施乡镇审计的部门其工作性质好象与审计相距甚远，审计机关的同志对此颇有微词，其实用不着如此小心眼。如果按十五大精神办，思想再解放一些，对于开展乡镇审计问题能不能这么办：因地制宜，各显神通，形式不拘，热情支持。乡镇审计的发展，最大的推动力是社会经济生活的需要，即农民的需要，农村经济的需要和加强农村基层政权建设的需要。应运而生，富有生命力；强制推行，事倍功半。乡镇审计的工作重点，应该是县乡领导关注的问题，农民群众关心的问题，工作的侧重面可以有所不同，不强求一致。由此看来，深化乡镇审计的首要任务就是研究如何进一步推动其发展。
《审计法》第七条规定，审计署主管全国的审计工作。乡镇审计的侧重面不管在哪里，不管由谁出面组织，只要是审计工作，审计机关就是主管。就目前来说，对乡镇审计立法规范还不具备条件，时机不成熟，主管的手段只能是指导和引导。指导和引导的途径可以是直接的，如对乡政府设立的审计机构。有的可以是间接的，如按照《乡村集体所有制企业条例》所说的“会同有关部门”指导审计工作。在审计机关内部，对乡镇审计的具体指导集中在县级审计机关，分管的职能部门不宜强求一致。
审计机关对乡镇审计进行指导和引导的近期目标，可以概括为叫审计、干审计、像审计三句话。所谓叫审计，就是从事查帐、对财政财务经济活动进行监督的活动，可以使用审计的字样，使之更接近于问题的实质，勿须回避，审计机关也无意独占。所谓干审计，就是要扎扎实实地从事审计监督工作，不要打着审计的旗号干别的事情。所谓像审计，就是审计机构的人员组织、工作程序、职能任务、与被审计单位的关系等，都要符合审计的特征。特别是审计人员一定要恪守实事求是、依法办事、廉洁奉公的职业道德。像审计是指导和引导的重点。对于那些打着审计的旗号却从事与审计无关的事情，或者从事有碍审计职业名声勾当的，实践证明审计机关还是有手段干预的。
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