新疆效益审计的实践与探索，本文主要内容关键词为：新疆论文,效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
效益审计是我国政府审计发展的必然趋势。
在新疆只有抓好专项资金效益审计和政府投资项目效益审计，审计的作用就能够得到充分发挥。这一思路，符合新疆的实际。
这两年，新疆把效益审计的范围锁定在专项资金和政府投资项目两个方面，在审计计划和实施方案中统一规划，要求审计中坚持“把握全局、突出重点”，以揭露问题为主，把真实、合法性作为效益审计的基础，使真实合法与效益有机结合起来；在方法上，充分发挥财政审计的龙头作用，抓住各项专项资金和政府投资项目资金的源头，从财政预算盘子摸清家底，搞清资金的来源、性质、指标、规模、用途和拨付渠道，做到心中有数、有的放矢，揭示管理和效益方面存在的问题，分析原因，有针对性地提出建议，达到促进规范，提高效益的目的。
（一）专项资金效益审计
1.选准项目，制定好年度审计计划。制定计划之前，向财政、发改委等有关部门调查了解新疆专项资金的安排情况，围绕当年新疆经济工作中心，结合以前年度审计的情况，把对经济社会发展影响大、政府领导关心、社会关注、关系人民群众切身利益的专项资金，作为审计重点，列入年度审计工作计划。2004年至2006年，我们连续3年安排了国债、社会保障、教育、扶贫等专项资金的审计和审计调查，连续两年安排了抗震安居工程专项资金审计，还安排了环保资金、土地出让金以及矿产资源补偿费等专项资金的审计和审计调查。另外，对自治区本级有预算资金分配权的12个主管厅局2003年至2004年度的各类专项资金二次分配情况进行了专项审计调查。
2.确定审计目标。在每年的自治区审计工作会议上，明确提出专项资金的审计目标。即通过审计专项资金的行业管理情况，各项政策的落实情况，资金的分配、使用情况，揭露不执行政策规定、挤占挪用、虚报冒领、损失浪费以及制度方面的缺陷，分析、评价资金的管理使用效益，促进完善制度，规范管理，提高财政资金管理水平和使用效益。
3.审计的方法和方式。在审计方法上，效益审计与财政财务收支审计结合，审计与审计调查有机结合；抓住资金和项目两条主线，从专项资金立项、拨付、管理和使用环节的管理制度入手，确定一定的资金量和覆盖面；对项目的落实加强跟踪审计；重点检查立项的科学性、资金分配的合理性、资金管理的规范性、资金使用的合规合法性，以及资金投入后项目取得的经济、社会和环境效益。在组织方式上，为保证专项资金审计反映的问题具有一定的深度和广度，我们按照“优先到面，以线定点，纵深突破、注重实效”的原则，统一组织，统一方案，“同级审”、“上审下”和组织地县审计机关审计相结合，并将专项资金审计列为预算执行审计的重点项目。如对国债、教育、扶贫、抗震安居等专项资金的审计，制定统一的审计工作方案，明确规定效益审计的内容。方案确定，除审计自治区本级外，还选择涉及该项资金量大、管理薄弱的1—2个地州进行“上审下”，同时组织4—5个地州及所涉及的县级审计机关进行“同级审”。审计结束后，汇总、分析各类专项资金的审计结果，撰写审计专题报告，揭示和反映资金及项目管理中影响效益的问题，从健全制度、完善机制、提高效益等方面提出建议。2004年至2005年我们上报的12篇专项资金审计报告和审计调查报告，自治区人民政府主要领导均作了重要批示。审计结果纳入了向自治区人民政府和人大常委会提交的“两个报告”内，扩大了专项资金审计结果的影响面，促进了被审计单位对专项资金的管理。从审计跟踪落实的情况看，专项资金问题一年比一年减少，资金使用效益也明显提高，审计效果逐步提升。
2002年、2003年，我们连续对某水利部门及直属的5个河流域管理单位2001—2002年度水利专项资金管理使用情况进行了审计，并延伸审计了部分二级单位，查出挤占挪用专项资金1395万元，用于公司开办费、注册资金、发放工资、归还贷款以及转存、出借水利专项资金等；隐瞒收入223万元；设立“账外账”443万元；编制虚假工程决算、工资表以及将资本性支出转作成本费用支出等415万元。同时，还发现筹集水利专项基金的政策尚未落实。审计厅在处理上述违规问题的同时，还建议政府相关部门切实加强对水利资金的监督和管理，各级水利部门要落实各项政策、规定。水利部门多次研究并要求直属单位制定具体可行措施，加强整改，对问题严重的单位追究了责任。
（二）政府投资项目效益审计
1.加强立法和制度建设。2004年3月1日实施的《新疆维吾尔自治区国家建设项目审计监督条例》第三条规定：“国家建设项目以及与国家建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位相关的财务收支，应当依法接受审计监督。”第四条规定：“自治区人民政府审计机关负责自治区国家建设项目的审计监督工作；州、市（地）、县（市）人民政府审计机关负责本级人民政府批准的国家建设项目的审计监督工作。县级以上人民政府发展计划、财政、建设、经济贸易、国土资源、环境保护等有关行政主管部门，应当在各自的职责范围内，协助审计机关实施相关的审计监督工作。”第十三条规定：“审计机关对国家建设项目的审计结果，应当作为建设单位工程结算的依据”。这些规定，明确了政府投资项目审计的法定性，增强了政府有关部门对投资项目审计工作的协作，为开展政府投资项目审计创造了良好的外部环境。同时，自治区审计厅依据《条例》，加强了政府投资项目审计的制度建设，出台了《新疆维吾尔自治区审计厅委托审计国家建设项目招标投标试行办法》、《新疆维吾尔自治区审计厅委托审计国家建设项目质量控制试行办法》、《新疆维吾尔自治区审计厅委托审计国家建设项目计费及质量考核试行办法》、《新疆维吾尔自治区审计厅委托审计评标委员会职责》、《新疆维吾尔自治区审计厅委托审计招标投标办公室工作纪律》等项制度、办法，对委托中介机构审计国家建设项目全过程加强监管。
2.确定审计项目，分层次进行审计。《条例》第五条规定：“国家建设项目审批部门应当将本级人民政府批准的国家建设项目和项目计划抄送同级审计机关。”我们根据发改委、水利、交通等部门报送的全区投资项目情况表，依据项目投资额、所属行业、工程价款结算情况、竣工或交付使用情况、施工队伍情况、编制竣工决算报告情况等，进行梳理排队，选择对当地经济发展有影响的大中型建设项目，作为投资审计项目，列入年度审计工作计划。对政府领导关心、社会关注、关系群众切身利益的重要投资项目，由自治区审计厅直接审计。2006年审计厅对投资近7亿元的自治区体育中心及和田机场改扩建工程进行审计，其他投资项目委托社会中介机构进行审计。
3.委托社会中介机构审计，扩大审计面和审计成果。随着国家对西部地区投资的加大，投资审计的数量急剧增加，仅靠审计机关力量远不能适应需要。《条例》规定，审计机关委托社会中介机构审计国家建设项目，弥补了审计机关力量的不足，有利于发挥社会中介机构的技术和人才优势。通过实行招投标、择优选择社会信誉好、服务质量高的社会中介机构，对国家建设项目进行审计监督，有利于提高审计质量。
4.审计重点上，把握好五个环节。一是投资决策环节，审查项目立项决策程序是否符合规定，论证是否充分，有无将可行性论证变为“可批性论证”和搞“三边”工程，以及因决策失误或论证不充分造成项目无法正常运转、损失浪费和严重工程质量等问题。二是设计、监理、施工单位选择和材料采购供应环节，审查项目虚假招投标、垫资招标、虚假合同或压低造价、违法分包、层层转包等，造成损失浪费、质量隐患以及影响工期等问题。同时，将招投标中的违法违规行为与是否存在腐败行为联系起来，以发现案件线索。三是工程施工和质量环节，审查监理是否履行职责，施工单位是否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题，工程是否按设计内容全部施工。四是工程结算环节，审查工程造价和价款结算是否真实、合法，关注资金拨付、结算中存在的异常现象。五是逐步开展项目效益评价。
由于审计重点明确，已审项目取得了很好的经济效益和社会效益。如审计厅审计的乌鲁木齐至奎屯高等级公路建设项目，通过审计发现由于原设计单位地质勘察工作不细，部分路基路面严重沉降，造成返工沉降处理损失费约1.6亿元，属于一级重大质量事故，应在事故发生后2小时内速报省级交通部门和国务院交通主管部门。但至审计之日，有关部门并未按规定对质量事故进行认证及报告，我们及时披露后，促使问题得到了较好解决。
5.对审计中发现的普遍性、倾向性问题，进行宏观分析。（1）分析高估冒算的成因。目前，项目工程结算中虚增工程量、高套预算定额、虚列费用等问题比较普遍。例如，我们审计发现，某建工集团承建的一幢综合楼土建工程，仅因钢材价格年度调整不当，就造成多计工程价款499万元，占土建工程总投资的10.21％。究其原因，一方面是因为工程项目的各有关勘查设计、施工、监理等单位为了各自利益，违反国家现行定额标准、合同条款和有关文件规定，高估冒算工程造价或多计多取费用；另一方面则因建设单位监管不力，未及时纠正问题，甚至有的为了照顾本系统利益，有意多计多付费用等问题。（2）分析建设项目超概算的原因。2005年，我们对12个房屋建筑工程项目审计后发现，有8个项目超概算。这8个项目批准的概算总投资136,246万元，实际完成投资180,596万元，超概算44,350万元，平均超出批准概算32％。分析原因：一是建设项目的初步设计、施工设计深度不够，缺项、漏项较多，造成现场施工中变更设计，突破概算。二是在合同签订和工程现场施工中，业主追求高档次、高标准，要求变更设计，突破概算。三是目前监督管理部门缺乏行之有效的管理手段，弱化了对建设项目概预算的监管。因而，往往超出概算的投资项目，自治区发改委事后只能予以核批，财政部门无奈中予以核补或核补一部分。（3）揭露投资项目规避招投标和违规招投标行为。2005年，我们在审计中，共查出违规招标投标金额48,244万元。主要原因是政府有关部门招投标管理机构责权不明，对招投标工作监督不够。
针对上述三方面问题，审计厅向自治区人民政府提交了专题报告，并提出了加强宏观管理和微观监督的建议。
6.审计效果。近三年，自治区审计机关共完成建设项目审计772个，审计项目投资额111亿元，核减工程投资3.2亿元，为国家节约了建设资金，促进提高了建设项目的管理水平和投资效益。如2004年，审计厅审计了3个公路建设项目，对6个公路建设项目招投标情况进行了审计调查，揭露了公路建设项目中不按规定进行政府采购和招投标、项目建设超概算、侵占挪用建设项目资金、高估冒算虚报造价等问题。特别是公路建设项目招投标情况的审计调查报告，引起了政府领导的重视，督促发改委、财政、交通部门和金融单位认真研究，协调解决存在的问题。交通部门制定了具体整改措施，纠正了问题，促进了公路管理部门提高建设项目管理水平。
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