当前影响党员行使监督权利的主要问题与对策思考，本文主要内容关键词为：对策论文,党员论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码:A 文章编号：1672—7835(2006)05—0070—05
《中国共产党党内监督条例（试行）》规定了六大执行主体，其中对党员在监督方面的权利和责任做了明确规定。为了充分了解当前党员行使监督权利的基本情况，寻求发挥党员党内监督主体作用的有效途径，笔者在湘、津、辽、蒙四省（市、区）七个地区进行了问卷调查和座谈。发出调查问卷4800份，收回有效卷2562份，占53.38％。被调查者主要是具有高中（中专）以上文化程度（共2421名，占94.50％）的中共党员（共1797名，占70.14％）。地区分布上，有沿海、内地、西部地区，以内地为主。年龄分布上，35岁以下的占41.26％，36～50岁的占47.85％，51～60岁的占7.42％，60岁以上的占3.47％，以具有较丰富社会阅历和实际工作经验的中青年为主。职业（身份）分布上，工人（市民）占15.69％，农民占6.67％，专业技术人员占22.40％，公务员占52.07％，企业主及军人占3.16％，以基层干部为主，其中按科级干部（占38.49％）、一般干部（占26.97％）、县处级以上干部（占12.30％）顺序递减。因此，调查对象具有较广泛的代表性，答卷较为真实地反映了当前党员行使监督权利的基本状况。
一 当前党员行使监督权利情况的基本趋向
1.对民主权利的尊重和保障的要求逐渐提高
我国已进入全面建设小康社会时期，工业化发展已进入重化工阶段，城镇化加速推进，社会消费结构开始快速升级，人们的经济权利得到了较好保障，政治文化权利诉求越来越高。被调查者中94.30％的人认为应该保障党员民主权利，但认为实现程度好或比较好的只占30.21％，认为实现程度差或很差的则占17.33％。另对一省会城市党校217名在校学习的科处级干部的问卷调查印证了这种情况。调查显示，认为党内民主状况发展“很好”的只占0.92％，认为“比较好”的占25.81％，认为“不太好”的占62.67％，认为“差”或“很差”的占10.14％。认为当前民主集中制执行情况“好”的占1.84％，认为“一般”的占62.67％，认为“较差”的占33.18％，认为“很差”的占4.61％。可见，党员民主权利的实现程度还很有限，必然影响党员在党内事务中的积极性、主动性和创造性，制约党内民主的发展，影响党的根本组织制度的执行，影响党员的自豪感。本调查显示，为自己是一名中共党员而深感自豪的占36.14％，“有一点自豪感但不明显”的占51.21％,“无所谓”的占12.65％。值得深思的是，干部党员的自豪感低于普通党员（比例分别是：科级干部为31.65％，处级及以上干部为39.24％，一般干部和普通党员为40.41％），年龄分布上呈两头高中间低的状况（35岁以下的为37.44％，36～50岁的为34.39％，50岁以上的为37.83％）。显然，36～50岁的科级党员干部自豪感最低。其实，他们工作生活在最基层，对现实情况最熟悉，其言行在一定程度上对普通党员起直接的示范和带动作用，决定着党的路线方针政策及党员监督主体地位能否真正落实。这种情况正说明党员对权利的诉求在明显提高，而以年轻党员要求最甚。
2.对行使党内监督权的要求普遍增强，行使监督权逐渐踊跃
监督权是党员权利的重要内容。现阶段党员对行使监督权的要求普遍增强，行使监督权逐渐踊跃。
第一，对行使监督权的认识逐步提高。群众监督是一切监督的“原点”。所有党内监督形式和监督活动都是从党员监督开始，最终要通过党员监督去实现。一旦党员监督作用发挥出来了，党内监督局面就活了。反之，整个党的监督体系都会受到干扰和破坏。反腐败是关系党的生死存亡的政治斗争，其伟力之最深厚根源在群众，只有动员群众才能进行斗争，只有依靠群众才能深化斗争。从近几年对社会公众最关心的社会问题的调查情况看，反腐倡廉一直高居榜首，充分说明群众痛恨腐败、渴望廉洁政治的普遍诉求。被调查党员相当一部分（占38.01％）认为严惩腐败就是对党的组织及其干部的强力监督形式，而严惩腐败，离不开党员行使监督权利。
第二，对行使党内监督权利的要求逐步增强，行使监督权逐渐踊跃。《党章》明确规定了党员的基本权利，现阶段党员的权利诉求具有不平衡性。被调查党员认为最需要实现的权利依次是知情权（占49.64％）、参与、表决权（占34.30％）、监督权（占31.55％）、选举与被选举权（占22.70％）、批评、建议权（占21.15％）、申诉、控告权（占12.47％）等。虽然这些权利的实现都与党内监督有关，但明确将监督权列在第三位，足见党员要求行使监督权利的普遍愿望，这与中纪委研究室“1996～1999年党风廉政建设问卷调查分析报告”所示情况基本吻合。该报告显示，1999年愿意“积极举报”的就达51.99％,“涉及自身利益才举报”的也有10.14％，“无论什么情况都不举报”的只占3.22％，说明大多数党员和职工对腐败现象有斗争的普遍诉求。从反腐实际情况看，各地查处的一定规模的腐败案件80％以上是群众以不同方式揭露出来的，尤其像河北的郭光允、河南的吕净一等人更是共产党员作为党内监督主体行使监督权利的典型代表。并且，这种舍生取义之士在逐渐增多。
3.党员行使监督权的形式逐渐多样化
当前广大党员行使监督权的形式呈多样化趋势，大致有如下五种常见的形式。其一，“交流式”。有的党员或口头或书面或在网上以BBS形式向党组织反映群众意见和要求，维护群众的正当利益。有的在党的会议上有根据地批评党的干部和党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点和错误。有的积极配合纪检机关调查取证。特别是工作在经济监督、权力监督、舆论监督等部门和各行政执法单位的共产党员在依法履行各自职责的同时，以不同形式向纪检监察机关报告其掌握的违纪线索，行使监督权。其二，评议式。广大党员能积极参加评议党员领导干部活动。本调查中，对有缺点错误的同志能“大胆”或“含蓄”提出批评意见的达70.95％。其三，提案式。有的党员通过专题调研，以建议或议案的形式行使监督权。其四，研究式。工作在理论研究战线的党员则以理论成果形式行使监督权利。其五，举报式。有的党员通过口头、书面信访、举报电话、电脑网络等形式向纪检部门积极举报，行使监督权利。这是能真正对腐败现象起切实监督作用的实质性形式，是当前党员主动行使监督权利、履行监督主体义务的最重要形式。
二 当前影响党员行使监督权利的主要问题
1.思想认识问题
第一，一些领导干部担心维护党员监督权影响其既得利益。有的担心影响其政治前程和仕途升迁，有的担心影响其经济利益。调查显示，61.05％的党员认为保障党员监督权对领导干部的利益“有一定影响”或“有很大影响”。其实，强化监督对领导干部的正当利益不仅没有影响，反而有所促进，但对其不正当利益将会产生巨大影响。
第二，党员普遍担心行使监督权招致打击报复。党员进行批评建议等一般性监督的效果往往不明显或不直接，而进行举报和调查作证这种实质性的监督又普遍担心遭打击报复。本调查中向纪检机关举报过违纪违法问题的党员只占6.07％，稍大于其他群众比例（5.23％）。党员如果举报，大多选择匿名方式（占65.28％）。其原因主要是“怕打击报复”（占62.44％），有的“担心纪检机关泄密”（占32.89％）或“不愿暴露身份”（占27.10％）。“不愿暴露身份”主要还是担心泄密而遭打击报复。事实上，当前对所举报问题泄密已是公开的秘密。不解决泄密问题就不可能确保党员监督主体地位的落实。
之所以如此，原因主要有二。一是封建残余思想的影响[1]。我国传统政治文化中有一种政治神秘主义倾向。从奴隶社会到封建社会，一直有人信奉“政不可知，则令行禁止；法不可知，则威不可测”的统治策略。这种观念在部分领导干部头脑中或多或少存在，他们对党员广泛参与党内事务并行使监督权，偏见不少。二是一些领导干部认识上存在误区。有的认为政府、企业实行首长负责制，党员了解不了解、参与不参与、监督不监督关系不大；有的认为普通党员参政议事能力差，让他们过多了解和参与党内事务不过是走走形式，没啥实际意义，还影响党内决策效率；有的担心党员过多参与并行使监督权会打乱现有权力格局，影响政治运作和政治稳定；有的认为党员广泛参与是搞群众运动，搞“大民主”，重新形成阶级斗争局面，影响党的团结统一；有的担心党员积极参与反腐斗争，会引发反腐热潮，形成总清算局面，引起政治大爆炸；有的为了逃避监督，故意不让党员了解、参与和监督党内事务。
2.体制机制问题
第一，缺乏充分知情权作基础使党员监督难以进行。
调查显示，党员及基层干部普遍认为对党内事务特别是重大事务知情很有限，认为自己“知道”的只占15.92％，只“知道一些”的占71.45％,“不知道”或“无从知晓”的占12.47％。
对党务公开，认为“现在已经做得很好”的只占12.35％，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占62.72％，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占18.84％。特别是对高层官员更不知情，对其监督更难，举报更少。中科院清华大学国情研究中心对可查的36件副部级以上高官腐败案件研究结果显示，只有5件（占13.88％）属直接举报被发现。正因知情有限，认为对干部的使用“有发言权和监督权”的只占24.93％，“没有”（包括“无从知晓”）的占67.72％。知情权是所有权利之首，没有知情权作基础，监督就无从谈起。所以，党员将知情权摆在权利诉求第一位，应该说是符合实际的。当前，群众极为痛恨的党内腐败现象特别是吏治腐败（司法腐败只是吏治腐败的延伸和表现形式）仍然得不到有效遏止，与党员对党内重要事务如干部任用等情况的知情度低而不能进行有效监督密切相关。厦门市委党校问卷调查显示，被调查者（领导干部）的64％认为权力的获得取决于领导的赏识，“权力是领导给的”；30％认为领导赏识与个人努力各占一半；5％认为靠个人努力；只有1％认为取决于群众的认可。如果领导干部的权力主要来自“上面”，党员群众就难以知情，难以监督，党员监督主体地位就难以落实。
第二，对党员权利保障不够使党员监督举步维艰。
当前党内民主还不健全，党员切实行使监督权的安全平台较少，成本较高，向纪检机关举报风险很大。《党章》及《党员权利保障条例》都明确规定党的各级委员会、纪委及各级领导干部是保障党员民主权利的主体，实际上侵犯党员民主权利的恰恰主要是处于强势地位的党的组织和干部（占79.13％）。党员认为当前保障党员权利主要依靠对象的次序是：党的基层组织（占37.45％）、党中央（占30.83％）、地方党委（占27.88％）、纪检机关（占15.58％）、自己（占15.53％）。党员普遍认为保障党员权利一要靠中央颁布好的政策法规，二要靠各级组织贯彻执行。监督条例明确规定各级纪委是“党内监督的专门机关”，再一次强调其“保障党员的权利”职能，实际上群众却认为这是纪检机关履行最差的职能（按其履职最好排列：“教育”占55.37％，“惩处”占17.64％，“监督”占8.74％，“保障”占5.84％,“空项”占12.41％。“空项”指答卷者认为纪检机关没有履行得最好的职能）。同时，在党员民主权利受到侵犯时很难得到及时救济。调查显示，党员权利受侵害请求纪检机关保护时，认为纪检机关“积极介入实施保护”的占18.14％，认为“虽介入但无能为力”的占27.55％，有28.32％的人根本就没想到请求纪检机关保护，与纪检机关“没有联系过”。党员权利保障不够必然影响党员参与反腐败的积极性，缺乏充分保障的监督只能是极少数反腐斗士的特别行为，党内监督将因此流失广泛资源。同样，缺少党员支持和积极参与的党内监督必然导致大面积失效，进而影响中央刚出台的两个条例的真正贯彻落实。中纪委公开并肯定郭光允的举报行为预示着我国将建立相应机制，用法律手段消除举报风险，用法律形式保护举报者，促进激励机制的建立，激发干部群众积极参与反腐斗争，为党员行使监督权提供法律支持和政策保障。
三 发挥党员监督主体作用的有效途径
党员是党内监督的主体。存在上述问题的根本原因是党员作为党内监督主体的作用没有得到充分有效的发挥。全面落实党员主体地位、切实保障党员主体权力、有效维护党员主体利益，是充分发挥党员主体作用，全面激活党内监督资源，解决当前存在的影响党员行使监督权利的问题，从根本上提高党内监督质量的有效途径。
1.全面落实党员主体地位、大力推进党务公开以确保党员知情权是实现党员监督权的基础
党员作为党内监督的主体地位应该是十分明确的，在我们党的《中国共产党党内监督条例（试行）》中已有明文规定。当前党员监督主体地位没有很好的落实的重要原因就是党务公开制度还不够完善和彻底。“秘密是民主的敌人”[2]163。按世界惯例，国家或政府的一定事务确需保密（法律明文规定），而党内事务对党员几乎是无秘密可言的。党内监督条例正式确立了“重要情况通报和报告”制度，其出发点是为贯彻落实民主集中制、用制度保障党员和各级党组织享有充分的知情权，以利于监督权的落实。其实，党员行使知情权的过程，也是对党内事务进行监督的过程。所以，应尽快出台党务公开的相关制度（可列入《党内选举条例》的相应章节），规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施，纪检机关对实施情况进行严格监督，使党内每一重大事务让党员特别是党代表切实参与，经得起党员特别是党代表的详细询问，确保党员知情权。党务公开必须发挥媒体的作用。故期待国家尽快出台《国家新闻法》、《信息公开法》等法律法规，以使党务公开依法依纪规范运行。
2.切实保障党员主体权力、理顺党内权力授受关系是实现党员监督权的关键
党内权力授受关系不清，法理依据不足，党员作为监督主体的权力得不到切实有效的保障，是妨碍党员行使监督权的最大障碍。尊重和保障党员监督权的前提是理顺权力授受关系，使党员权利得到基础性的制度保障。否则，党员监督主体地位必难落实，党内监督必难避免大失效局面。
(1)进一步规范党代表的选举
理顺党内权力授受关系的核心是实现权力授受运作制度化。授权的主要形式是选举。党内选举良性运作的基础是党代表选举的规范化。本调查中被调查党员“知道”本选区党代表是谁的占42.52％，“不知道”（包括“没听说过”）的占52.70％，认为“是谁都一样”的占4.29％。认为本选区党代表“能够”代表自己利益愿望要求的占20.26％，认为“不能够”代表的占33.44％，“不知道”能否代表的占45.58％。与党代表“经常联系”的占6.07％（包括自己是党代表以及与党代表是亲朋关系等情况在内），“从没联系过”的占64.33％，“有时联系”的占20.37％，“联系过但不是反映情况”的占8.79％。显然，党代表被认可的程度并不高，势必影响党代会及其选举的权威性，进而影响选拔工作的严肃性。所以，当务之急是规范党代表的选举，以推进党内选举的有序进行。
(2)进一步完善选举选拔规则
党章规定了党的“两个先锋队”性质，意味着党的各项工作应走在国家其他工作的前面，才符合和体现其先进性。客观地讲，当前党内选举实际上落后于人大选举，规范化竞争性的选举在党内并未展开，特别是主要领导干部选举的实际操作过程中还存在着很多不规范不透明的现象，往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式，如“内定”选举、等额选举、“超期”选举、该选举而直接任命、任期中随意调动等现象时有发生，实际上存在着较严重的失真现象，还没有从确认型选举过渡到竞争型选举，从严格意义上说，没有竞争就没有选举。特别是岳阳选举事件发生后，当地普通老百姓说：“老百姓都很关心，觉得很可笑。我们国家的选举都像小孩玩家家一样，全是做游戏。”他们由此事得出了对我国选举制度如此糟糕的评价（见蔡定剑博士文《岳阳选举事件的后果不容忽视》），不得不引起我们对党内选举规则及其操作规程的深刻反思。
所以，贯彻党的十六大精神，改革和完善党内选举制度，出台权威的《党内选举条例》，在党内通过制度化的选举建立理性的代谢机制已刻不容缓。在理顺党内“选举类”干部权力授受关系后，再按照相应条规理顺党内“选拔类”干部的权力授受关系，并建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。惟有如此，方能确保权源运作在政治法理逻辑之上，为党员监督权利的落实奠定制度基础。
(3)进一步改善党内权力结构
在理顺党内权力授受关系的同时，必须对党内权力进行科学配置、合理分解、明确界定，这是党内规范化竞争性选举得以实现的制度基础，也是实现党员监督权的制度保证。在当前实行“议行合一”的党委领导模式下[3]，党内立法权、执行权集于党委一身，监督机关又在其领导之下，集党内三权于一体的党委，成了一级党组织中唯一的领导机关。如此，党内权力实难平衡，党内民主实难发展，党内监督实难进行，权利保障实难落实。为较好地处理党内“三会”的关系，可以在党内尝试建立三权分立的权力结构，党代会是党内最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，执委会（党委会）行使执行权，纪委会在党代会闭会期间行使监督权，三权分立，互相制约。这样，纪检机关就能够作为一个独立的权力主体切实行使其最基本的职能即保障职能，确保党员监督主体权力得到真正保障，党内监督真正到位。
3.有效维护党员主体利益、构建履职安全平台是实现党员监督权的动力源泉
充分调动、切实保护党员参与监督的积极性、主动性，除了从制度上落实党员监督主体地位、从机制上建立保护党员监督权的权力运行机制之外，还必须注意发挥利益机制的作用，维护党员监督主体的利益，建构党员履职安全平台。
(1)建立科学合理的激励机制，为党员监督权利的实现提供强大动力
群众参与监督是一种特定的劳动方式，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[4]82。“利益是人们结成政治关系的原始动机，而政治关系不过是人们用以满足自己利益要求的特殊途径。”[5]69 实践表明，群众参与反腐败，大都与维护自己的切身利益有关。
组织、引导群众参与反腐败，必须发挥利益机制的作用。全国各地纪检机关已出台不少实名举报奖励办法，举报经查实的当前最高奖励也不过10万元（北京市纪委），这与实名举报者在处于“信息弱势”与“经济弱势”情况下所要冒的风险及付出的代价相比还远远不够，与公安部门的奖励力度相去甚远，这种奖励力度所起作用必然很有限，必须加大力度。可考虑由专门机关设立奖励基金，结案后按案值的10％到20％奖励举报人。允许民间成立纪检机关监控下为纪检部门查处案件提供重要证据、以获取政府反腐奖励为目的并依法运作的反腐公司，动员民间力量参与反腐斗争。同时，对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的必须依纪依法严肃查处，坚决予以打击。
(2)建立专门的举报网络，为党员履职提供强有力的技术支持
当前不少纪检检察机关公布了举报电话，建立了举报网站，对于推进依法治腐发挥了较大作用。但总的来说效果不佳。其重要原因在于保密性不强，没有建立全国性的举报网络，群众对此呼声很高。被调查党员认为“建立举报网络”是行使监督权的最有效方式之一（占27.55％，次于“严惩腐败”的38.01％和“一定范围的党内竞选”的35.84％）。建议由中纪委牵头建立专门的密码举报网站和全国联网的举报网络。举报人举报时，可不报本人具体情况，只需留下银行账户和自己的密码，线索一经查实，即根据“大案重奖，小案小奖，案案有奖”的原则将相应奖金输入举报人账号，举报人可直接到银行提款，不必到举报机关领取。同时，尽快出台《举报法》、《举报人风险保护法》等法规，加大对举报人和证人的保护力度。
(3)规范党代表权责，使其成为党员行使监督权的安全平台
党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”莫过于各级党代表，他们是党员的代言人，理应成为党员与各级党组织沟通的桥梁和纽带，每个代表都应成为流动的沟通平台。他们应将党员对权利的诉求、对党内工作的意见、对腐败分子的举报等向党代会或纪检机关及时反映，又将处理结果及时反馈给广大党员。这样，既能保证党员的知情、参与、监督等权利，也可使纪检机关获取源源不断的监督资源和动力，更可有效地保护监督者。同时，只有党代表及党代会才能有效地监督监督者，特别是对党委内部的泄密者实施严厉打击。当前泄密者即使被发现，一般由纪检机关内部做一定的党纪政纪处分。到目前为止，还很少看到对泄密者严厉处分的公开报道，即使有，也是在处理重大腐败案件时才做相关处理。必须改变这种状况。只要有了一个安全平台，并得到有关部门的赞赏和嘉奖，群众参与反腐败的热情必然高涨。官员长期处于党员群众的有效监督之下，必不敢肆意妄为，更不敢顶风违法违纪，群众对反腐败的满意率会直线上升。如果每一个举报者都可能面临郭光允吕净一等人的或被劳教或几近灭门的悲惨境遇，还有谁敢行使监督权，党员何以成为党内监督的主体？可以借鉴香港的做法。在香港，如果选区的选民两周内找不到议员进行沟通，该议员就有遭谴责或被罢免的危险。当然，要充分发挥各级党代表应有的作用，有赖于党代会常任制试点的进一步扩大及其运行的规范化，以及党代表权责的明细化，使党代表履行职能能够得到法规制度保障。
在理顺党内权力授受关系基础上建立党内问责体系，构建起党员向党代表问责、党代表向党组织问责、党组织向党的领导干部问责这样一个完整的问责链条。这样，才能保证党代表不敢懈怠而忠实于该选区党员，成为党员行使监督权的安全平台和可靠的服务者。
收稿日期：2006—05—20