推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考，本文主要内容关键词为：政治协商论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政协作为协商民主的基本制度和组织载体，在社会主义民主政治建设中具有极其重要的作用。而要发挥好人民政协这一政治组织和民主形式的政治协商功能的关键，在于实现政治协商制度化、规范化和程序化，这也已经成为一种共识。中共两个“5号文件”的发布，为进一步推进政治协商制度化、规范化奠定了良好的基础。但我们也应当看到，推进政治协商制度化、规范化、程序化建设已经提了好几年了，虽然取得了显著的进步，但实际效果却并不尽如人意。其中原因固然是多方面的，但一个重要方面，是对政治协商制度化、规范化、程序化建设的内容缺乏应有的认识，从而也影响了政治协商制度化、规范化、程序化建设本身的制度化、规范化和程序化。因此，要切实推进政治协商制度化、规范化、程序化建设，应当注意做好以下几方面的工作。
一、明确政治协商制度化、规范化、程序化建设的具体内涵
在目前，政治协商制度化、规范化、程序化建设一语本身也成为了一种“规范”的表述，频繁出现在各种相关的文件、报告和文章之中，这也从另一个方面反映了社会各方面尤其是党的领导层对这一问题的重视。但同时我们也注意到，目前对于政治协商制度化、规范化、程序化建设在绝大多数场合是作为一种“要求”提出的，对于政治协商制度化、规范化、程序化建设本身的内涵和具体要求是什么，似乎并没有一个明确的答案，例如，什么是“制度化”的政治协商、怎么样才算是“规范化”了、政治协商“程序化”的具体要求是什么，等等诸如此类的基本问题，在官方文件中没有明确的说法。笔者专门在公共网上进行了搜索，并没有专门论述；在学术期刊网上，为数不多的几篇相关文章中，也没有比较明确的、一致的观点。试想，在什么是政治协商制度化、规范化、程序化建设尚未明确的情况下，进行政治协商制度化、规范化、程序化建设，其实际效果如何是可想而知的。因此，我们认为，推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的前提，是应当明确政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本内涵。
首先，政治协商制度化的基本内涵，应当是通过具体的制度设计、制度安排，将政治协商以制度的形式确立下来。这种制度一旦确立，除非以合法的方式和途径，任何组织或者个人都不得予以改变。应当说，目前在政治协商制度化建设方面，是做得比较好的，不仅在国家的宪法中明确规定了政治协商制度，而且还制定了专门的《政协章程》作为行为准则。在这方面进一步推进的一个关键问题，就是该不该实现、如何实现政治协商“法制化”的问题，因为《政协章程》从性质上说只是一个政治文件，缺乏法律上的约束力；而政治协商制度已经同民族区域自治、基层民主自治等制度一样，被明确为我国的“基本政治制度”，其他所有“基本政治制度”都有相应的基本法律加以规范的，惟独作为更加重要的基本政治制度的政治协商制度没有相应的法律规范，更不用说基本法律了，这种现状，与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。协商民主是一种制度化的协商，政协作为协商民主的基本制度和组织载体，没有一部专门的基本法律加以规范，这在实际操作中的确是很难想像的。因此，实现政治协商的“法制化”，应当是推进政治协商制度化建设的一个首要问题，也是实现政治协商制度化的基本保证。
其次，政治协商规范化的基本内涵，应当是通过一系列明确、具体的规范，来规范相关的政党和组织的行为，包括政治协商组织本身的行为，建立规范化的协商民主的秩序。比如说，政协组织通过什么方式开展活动、行使职权，政协意见和建议的提出、采纳以及反馈的行为方式等等。规范化是制度化实现的基本方式，完善的制度只有通过良性的、良好的运行才能实现其价值，政治协商的制度化同样也是如此，其功效只有通过规范化的运作才能充分发挥出来。协商民主的最大特点就是执政党和社会各方民主协商，平等议事。目前政治协商规范化建设的一个重要问题，就是如何真正实现规范化的“平等协商”。真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各政党和利益群体都是政策的提出者和制定者。也就是说，在协商的平台上，所有参与协商的群体或者政党都可以提出需要进行协商的主题和需要制定的政策，至于是否最终采纳，同样通过平等协商来决定。但在实际操作过程中，一般都是执政党提出进行协商的选题，然后拿到政协来协商，至于这些选题是如何产生的，似乎与政协没有关系了（这实际上涉及了政治协商程序化的问题），在这种情况下，政协只能就执政党提出的选题进行协商，尽管《政协章程》和两个“5号文件”中对协商的内容都有明确的要求，但由于缺乏具体规范，使得协商在实际操作中成了情况通报和征求意见，至于协商过程中提出的意见和建议的效力，也局限于决策的“参考”层面，而不是决策本身。其结果，是直接引响了协商的实际效果。因此，政治协商规范化建设的关键，是制定专门的行为规则，规范政治协商的行为。
其三，政治协商程序化建设的基本内涵，应当是明确规定政治协商的具体程序，保证各政党和利益群体在政协这个平台上公平、公开、公正地进行协商，使政治协商制度得以正常运行。一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要制度化、规范化的程序来保障。程序决定了结果。我们应当承认，《政协章程》中有关政协履行职能的规定和要求都是很好的，是符合我国国情的，关键是没有明确、具体的操作程序来保证这些职能的实现，比如对重大方针政策的协商，都是只有比较抽象的要求，没有具体的程序，包括协商的内容、对象、结果等等。这种协商实际上只能是形式上的协商，而非实质上的协商。程序的不完善同样也直接影响协商的效果。因此，政治协商程序化建设的关键，是制定明确、具体、可操作的程序，根据程序规则进行协商。
政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本要求，是通过一定的制度设计和制度安排，明确政治协商的行为准则，保证政治协商按照规范化、法制化的程序正常进行。三者之中，政治协商的制度化是确立政治协商的制度形式；政治协商的规范化是明确政治协商的行为规则；政治协商的程序化是规范政治协商的过程。
二、实现政治协商制度化、规范化、程序化建设的主要途径
政治协商作为我国协商民主的基本形式，核心是民主协商，而要真正做到民主协商，就必须实现政治协商的制度化、规范化、程序化。政治协商制度化、规范化、程序化建设不应当只是一种口号式的要求，而应当通过具体的途径来实现。从我国的实际出发，我们认为，政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本途径包括以下几方面。
首先，变政策性协商为制度性协商。政策性协商本质上是一种“咨询性参与”，协商的组织、内容、程序等都是由执政党政策进行调整的；而制度性协商则是一种“程序性参与”，协商的组织、内容以及程序等都是由国家的法律制度进行调整的。从本质上说，我国目前的政治协商依然是一种政策性协商，协商的组织、形式、内容乃至程序等都是由执政党的政策进行规范的。作为协商的制度载体——政治协商会议，尽管在政治上具有与地方国家机关平行的地位（所谓“四套班子”之一），但在制度上并没有被纳入国家机构的序列，这也可以说是我国的“特色”了。应当说，这种体制是有其政策依据的，因为从性质上说，政协是“统一战线”的组织形式，而统一战线是执政党在革命时期的“三大法宝”之一，政协无论是从组织形式还是制度形式来说，都是执政党的统一战线政策的需要，从这个意义上说，政策性协商正是体现和适应了这种需要。但我们也应当看到，在新的社会转型期，政协的性质、职能等都发生了变化，由原来的“统一战线组织形式”上升为国家的“基本政治制度”。在这种情况下，政策性协商的模式也应当相应地转变为制度性协商的模式，通过政治协商制度化、规范化、程序化建设，健全制度性协商。这也是依法治国和依法执政的基本要求。
其次，明确协商的内容和方式。政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本目的，就是充分发挥政协的制度优势。这就要求首先应当明确政治协商的内容和方式，这也是政治协商制度化建设的核心问题。目前我国存在两种非常接近、但又不尽相同的协商，一种是中国共产党与各民主党派（包括无党派人士）的政治协商，另一种是人民政协的政治协商。不少地方在谈到政治协商时，都将这两种不同类型的协商混为一谈，这在某种程度上也影响了政治协商功能的有效发挥。其实，这是两种不同类型的协商，它们虽然有着共同之处，但区别也是很明显的：
1、两者的协商依据不同。中国共产党与各民主党派的协商的规范依据主要是党的文件，如1989年的14号文件和两个“5号文件”；而人民政协的政治协商除了党的文件外，更主要的是《政协章程》。
2、两者的协商形式不同。中国共产党与各民主党派政治协商的形式，主要是民主协商会、小范围谈心会、座谈会等。除会议协商外，民主党派中央还可以向中共中央提出书面建议。而人民政协的政治协商，是以政治协商会议为制度载体，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议，以及根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等形式。这在两个“5号文件”中都有明确界定。
3、两者的协商内容不同。中国共产党与各民主党派政治协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期计划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。而人民政协的政治协商根据《政协章程》的规定，是指对国家和地方的大政方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行协商。主要内容包括：(1)社会主义现代化建设和改革开放过程中的重要方针政策及大政方针问题；(2)政府工作报告；(3)国家或地方财政预算、经济与社会发展计划；(4)国家政治生活方面的重大事项；(5)国家重要的法律草案和国家领导人选；(6)国家省级行政区划的变动；(7)外交方面的重要方针政策；(8)群众生活的重大问题；(9)有关爱国统一战线及各民主党派之间的共同性的重要事务和重要问题等。
因此，明确两种不同类型的政治协商，对于政治协商制度化、规范化、程序化建设，更好地发挥人民政协政治协商的制度优势，无疑是非常重要的。
其三，规范协商的程序。政治协商是社会主义民主政治的重要形式，而民主本身就是一种程序，没有程序就没有民主。而程序本身就是制度化和规范化的形式所确立的，是制度化、规范化的具体体现，具有制度化和规范化的约束力、两个“5号文件”虽然对人民政协政治协商的程序提出了要求，但由于过于原则，缺乏具体的约束力，结果就可能是不按程序进行协商，使协商仅仅成为“听取意见”。正如不少论者所指出的那样，想到了协商，想不到不协商；高兴了就协商，不高兴了就不协商；领导人有空就来协商，领导人忙了就不来协商。因此，对协商的程序应当有一个党组织和政协共同遵守的程序性规定，对协商的时间、内容，协商成果的处理机制等有明确和具体的规定，从制度上保证政治协商的程序化。
三、推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点建议
推进政治协商制度化、规范化、程序化建设不是抽象的口号，而是具体的要求。政治协商制度化、规范化、程序化，也是协商民主的具体内容。如前所述，就我国目前的实际情况而言，推进政治协商制度化、规范化、程序化建设涉及的问题是多方面的，政治协商制度化、规范化、程序化建设也不可能一蹴而就，许多制度化、规范化和程序化的问题本身还需要进行协商才能确定。因此，在一些带有根本性的问题尚未制度化、规范化的情况下，可以考虑在实践中进行一些探索，采取一些具体的、可操作的措施，逐步推进政治协商制度化、规范化、程序化建设。
首先，在协商过程中纳入辩论机制，使得不同的观点、意见能够得到充分的表达。协商民主是以公共利益为导向，以平等理性讨论为途径，求得共识，从而做出科学的决策。在政协这个平台上，不同的利益、不同的观点可以在公开、公正的程序中进行平等的协商、探讨、交流。为了使各方利益、各种观点得到充分表达，就应当引入辩论机制和程序。正如有学者所提出，要改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法，在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商程序的公开、透明。①辩论的目的不是形成对抗（尽管辩论的过程中必然会形成意见和观点的对抗），而是通过辩论，进行不同意见和观点的沟通与交流，最终达成妥协，形成各方都能够接受的意见，实现各方利益的平衡。这也是协商政治的基本目的。
其次，在实践中不断探讨、完善协商的方式和程序。目前协商的主要方式是以情况通报居多，这对于政协委员知情明政是非常需要的，但知情明政的主要目的在于民主监督和参政议政，作为政治协商而言，情况通报只能是一种形式性的协商而非实质性的协商。真正进行实质性的协商，就应当规范协商的程序，完善协商的方式。有学者就建议，在协商前，应提前若干天通知参加协商者，并提供相关的资料，让他们有充足的时间调查研究和讨论，从而提高政治协商的质量；在协商时，发表政见的具体程序也应有细致的规定。②我们认为，在协商过程中，以下几个过程是应当具备的：一是协商的准备程序，包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等，应当有明确的规定和要求；二是协商过程中的意见表达程序，协商应当是名正言顺，而不能仅仅只是通报情况，应当让参加协商的委员充分发表意见和看法，包括接受委员的询问甚至质询。当然，委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则，尤其是时间上有明确的限制，这可以参照相关的议事规则，以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会；三是协商结果的公开程序，协商不是为了追求形式，而是为了达到协商的目的，因此就应当在规定的时间内，向参加协商的委员告知协商的结果。同时，建立和完善协商成果的采纳和反馈机制，委员对结果有疑问或者不满意的，也可以通过既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法同样应当有明确的反馈机制，从制度上、程序上保证政治协商是“说了不白说”。
注释：
①何建津、代吉成：《协商政治与中国共产党多党合作制度的规范化建设》，载《福建省社会主义学院学报》2005年第4期。
②王安平、李智：《论进一步加强多党合作的制度化建设》，载《社会主义研究》2004年第2期。