试论我国出境旅游管理体制改革问题，本文主要内容关键词为：试论论文,管理体制改革论文,出境旅游论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F590 [文献标识码]A [文章编号]1002— 5006（2000）03—0013—06
出境旅游是我国新兴起的旅游市场。适时对出境旅游管理体制进行改革，解决其发展过程中出现的问题，是保障其健康发展所必需的。
一、我国出境旅游存在的主要问题
（一）出境游数量、规模控制力度不够
根据我国的国情，其中主要是经济发展和居民收入水平、经济和各项社会事业建设需要，同时考虑到扩大我国的对外开放和国际交往，逐步提高我国在国际上的地位，以及进一步促进我国入境旅游和整个旅游业的发展，我国确定了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的旅游发展方针。这一方针在出国旅游上，就具体表现为“有组织、有计划、有控制发展”的原则，这是由国务院批准、国家旅游局和公安部联合制定的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》所明确规定的。该办法还通过确立特许经营体制来实施对出国旅游的控制。其中，组织和计划的一个主要目的是保证出国旅游的适度发展，实现控制规模和增长速度等目标，保证其发展水平与我国国民经济、居民收入和消费等水平基本一致。
在实践中，通过特许经营控制出国旅游的力度却不够强。主要表现在旅行社、非旅行社的经营组织、个人，甚至境外在我国的常驻代表机构和人员，通过各种途径，采用各种手段，千方百计地组织我国居民到境外旅游，以旅游为目的出国境的人数逐年迅速增长。目前，除了由特许经营出国旅游业务渠道出国旅游外，以观摩、参观、考察、培训等名义，使用因私护照和其他护照，组织、参加出国旅游的比较普遍，其人数已经远远超过特许经营渠道。
（二）出境旅游经营秩序比较乱
按照《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》和经国务院批准、国家旅游局等4个部门联合制定的《边境旅游暂行管理办法》， 以及目前国务院有关部门和一些地区人大、政府制定的关于出国游、边境游和港澳游管理的规定，经营出国游、边境游和港澳游，都必须报国家旅游局由其独立（出国游、边境游）或商有关主管部门（港澳游）进行审批，目前有少数地区的边境游尚未纳入到全国统一的体制中来，但也必须经省级旅游行政部门或省、地市级政府批准，然后按批准的范围、方式、规则开展经营服务活动。
实践中，除了经过规定程序批准的旅行社经办出境旅游外，我国还存在着大量未经批准或未经按规定程序批准的出境游经办组织和人员，包括旅行社和非旅行社的经营性、非经营性组织和人员，即所谓的无许可证和无营业执照经营（简称无证照经营）和有许可证或有营业执照者超越经营范围的经营（简称超范围经营）。前述利用非特许经营渠道经办出国旅游的，主要也就是这种行为。这些经营者因不具备经营权，政府所进行的监督有限，其在质量、信誉、安全等方面存在的隐患和出现的问题理所当然要多于有权经营者。同时，经规定程序批准有权经营的旅行社，也想方设法在特许经营渠道之外扩大业务量，各种违规的业务操作和宣传促销行为也比较严重。
（三）旅游者合法权益保障问题日趋突出
集中表现在由市场无序竞争、消费者过度看重价格所导致的低价低质和合同不规范、不公平、不兑现两个方面。
有权的和无权的经营者一哄而上，使用各种合法合理和不合法不合理的手段争抢业务，最简单、最易见效的当然是价格战。经营者都不会“赔本赚吆喝”，必然要通过降低接待水准、服务质量和在境外旅游时临时增加大量的、质低价高甚至是有害于身心健康的项目，要将低价所损失的夺回来，且越多越好，“零团费”、“负团费”应运而生，且日渐普遍，这种令业外人士觉得不可思议的经营活动及业务协作关系竟然能够普遍存在，秘密也正在于可以设法迫使旅游者掏更多的钱，结果是接团、组团的都不会亏本。至于旅游者事后要投诉、索赔，那就到时再说，推托、拖延、抵赖、开溜等手段都可选择。
与以上问题密切相关的，就是目前旅游者、社会公众的权益保护能力仍较弱。不法经营者正是利用了这一点，在招徕的时候可以是什么都好说，直到消费者交钱报名。合同能省则省，如果不能省则在内容、条款上尽可能减少、模糊或作出对经营者有利的规定，反正“买的没有卖的精”，尽管如此，能不兑现的还要尽可能不兑现，推、拖、赖、溜和找关系疏通甚至威胁等手段都可使用，依仗的就是钱已到手，你奈我何。凡此种种，往往是旅游者的合法权益受到侵害。
（四）对我国的国际形象和双边关系可能产生不良影响
这方面的问题可分为两类。一类是由于低价格导致在一些目的地国家形成了一套专门提供给中国旅游者消费，在接待水准和服务质量等方面均与提供给发达国家旅游者存在明显差距的旅游产品，客观上产生了中国是发展中国家，中国游客在消费价格、消费档次、消费质量等方面的要求都可以低下，甚至是中国落后、所以中国人好对付、好胡弄等。这对我国在国际上树立大国形象、提高国际地位和声望显然不利，严重的会有伤我国格和公民人格。我旅游团在境外屡屡发生质量、安全等事故且得不到及时、合理的解决，对有关责任者追究不彻底，遇到供给不足、发生矛盾时，往往挤中国团队去满足发达国家团队的需要；以及中国游客在境外光顾、参观一些格调低下的色情娱乐场所，参与一些黄、赌活动等，进一步加深了这些不良影响。另一类是少数旅游者在境外滞留不归，非法从事劳务、商贸活动甚至卖淫等色情活动，被不法分子利用从事非法移民等，往往会引起双边纠纷，对双边关系的改善和巩固产生不利影响，更会进一步对我国国家和人民在海外的声誉、形象产生消极影响。
二、出境旅游存在问题的主要根源
我国出境旅游存在的上述问题，其根源是多方面的，包括我国所处的经济社会发展水平，正处于转轨变型阶段的经济社会运行和管理机制，居民的生活和消费观念、习惯，对我国旅游业发展方针的认识水平和贯彻落实情况，以及现行出境旅游管理体制存在的缺陷等等。具体分析，主要原因有以下几个方面：
根源一：从市场供求关系状况看，出境旅游的供给和需求之间存在着明显的缺口，增加供给满足需求的压力和动力比较大
供给不能满足需求的直接原因，是我国根据经济社会发展水平和国家建设的需要，确定了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的旅游业发展方针，出境旅游的发展要贯彻“有组织、有计划、有控制适度发展”的基本原则。因此，国家通过控制经办旅行社的数量，控制出境旅游人数和规模，控制出境旅游目的地国家和地区，限定出境旅游方式等，来实现控制出境旅游规模、发展速度的目标。必须明确的是，目前阶段实行适度发展出境旅游的政策，与我国居民的消费支付能力和由其决定的消费需求是基本一致的。由控制所产生的实际需求大于供给的主要原因是在需求方面，这可从居民生活消费观念和国家经济社会体制两方面来分析。
出国长期以来被中国人视为事业有成、见识广博、跻身上流社会的一个重要标志，出过国往往成为可资炫耀的资本，甚至成为部分人追求的生活目标。近年来，出国旅游又成为实现小康、生活富足的一个标志。因此，出境旅游的支付能力往往不受消费者本人和家庭当前的收入和消费水平限制，借贷消费、亲友资助在出境旅游中极为常见。可见，从根本上看，出国旅游现实需求大大超出了由旅游者自身现实支付能力所产生的消费需求水平。
所谓国家社会经济体制对出境旅游需求的影响，主要是指作为社会主义国家，我国的国有企事业单位是社会经济文化微观基础的主体，由国家财政支付费用或进行补贴的单位面宽量大。通俗地说，我国绝大部分社会、经济、文化等组织都用的是公款。与此同时，近年来我国企事业单位和社会团体（包括国有和国家补贴、资助的单位）以奖励等方式，组织或资助员工外出旅游（所谓奖励旅游）增长较快。尽管近年来国有企事业、团体进行了改革、脱钩，但这项工作涉及面广，情况复杂，脱钩、改革、改制需要一个比较长的时间过程，目前阶段国有、国家补贴和资助的社会企事业单位与政府和财政之间的联系仍然不同程度地存在，因此，其用于支付组织和补贴员工旅游的支付能力，就与其他单位不同，可不受或至少不完全受自身财务状况和实际需要的限制。由于前述我国居民对出国和出境旅游的那种认识和其在实际生活中的定位，导致近年来由社会企事业单位组织或补贴进行出境旅游的实际数量一直比较多，这也就是出境旅游需求大大超过居民个人、家庭支付能力所决定的需求的一个重要原因。而且，由于对这种出国奖励旅游的性质有疑问，所以这些单位和人员尽可能选择受监督检查少的渠道和经办者，因而加深了市场的混乱程度。
市场需求存在很大缺口，必然导致有关各方千方百计地增加供给，出境旅游产生秩序、质量、安全及其对国家形象影响等问题就有了市场基础。
根源二：从宏观环境来看，现阶段我国存在着社会经济微观主体利益动机强化和社会监督管理机制弱化的矛盾
随着我国向社会主义市场经济转轨，政府在社会经济运行中的直接组织、干预作用日渐弱化，向社会经济运行的宏观管理、监督、调控者转变，社会企事业组织、其他社会组织和个人逐步成为社会经济活动的主体，通过开展经营服务活动实现盈利成为其主要活动目标，其经济利益观念日益增强，适应社会主义市场经济需要的监督、管理、干预机制正在形成中，这样，在客观上必然形成社会经济活动微观主体趋利、逐利意识强化和实际行为增加，而政府对其的监督、管理、干预力度不够的状况，由此必然会在社会经济和其他各项活动中产生一些带有普遍性的问题。
就出境旅游经营管理来说，上述问题就表现在旅行社、其他非旅行社的经营组织（很多还是非经营组织）和人员，受利益驱动，利用近年来旅游特别是出境旅游需求迅速增加、经营和盈利基础与条件相对比较好的大环境，纷纷投入到出境游经营中去。由于前述需求超过供给的市场状况，由特许经营所形成的垄断经营，使得出境游的利润水平相对高于入境游和国内游。这样，经营出境旅游的利益驱动力更大，另一方面，政府对旅游行业及出境旅游的监督管理同样处于由传统的计划经济向市场经济过渡过程中，在方式和手段上都正在转变和改进，作用力度处于逐步加强阶段，如目前我国还没有专门的旅游法律，国家和地方性的旅游行政法规为数也不多，已有的法规、规章还带有过渡性，还有待完善和更好地贯彻实施。出境旅游目前仅有两个经国务院批准、由国家旅游局与有关部门发布的暂行法规（出国游和边境游管理），再加上后述的目前在行业管理中存在的不足，出现秩序、质量等问题就有了基础和条件。
根源三：出境旅游管理条块分割，调控管理方式、手段都还带有浓厚的传统计划经济的特征，而社会经济运行的微观基础的改革变化比较快，要求按市场经济规律实施管理，客观上产生了宏观管理与实际需要不一致的矛盾
目前，我国的出境旅游分为出国旅游、边境旅游和赴港澳地区旅游三个部分，三者分别形成了自己独立的经营管理体系。
出国旅游是以国务院批准、国家旅游局和公安部联合发布的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》为依据，形成了一套特许经营、总量控制、入出挂钩的经营管理体系，主要内容包括通过国家旅游局审批特许经营的旅行社及其代办点来控制经办社数量，通过双边磋商和各自政府批准来控制和逐步开放目的地国家，通过发放和使用《中国公民自费出国旅游审核证明》和《中国公民自费出国旅游团队名单表》来控制全国及各地区出国旅游人数以及各获特许经营权的旅行社的经办数量，通过派领队及其培训、考核、发证和境外接待社选择来保证质量、安全，并通过整团出入境来强化数量控制和质量、安全保证，通过征收保证金来强化监督，通过代办点来建立经营服务网络、满足经营服务需要。
边境旅游目前是新老两种体系并存，新体系是以经国务院批准、国家旅游局与其他三个相关部门共同发布的《边境旅游暂行管理办法》为依据，由国家旅游局审批经办旅行社，用《边境地区居民通行证》（边境居民）或护照（非边境地区居民），由旅游、公安出入境、海关、地方政府按职责分工实施管理，对旅游区域和境外停留时间作出限制，要求整团出入境，不进行或基本不进行数量和规模控制，因而没有入出挂钩、控制数量的手段。老体系是指在暂行办法发布实施以前形成的一套做法，基本是由边境贸易为起点和依托，由省级或地市级政府或其旅游等部门审定经办者资格并实施监督管理，参游对象基本是本行政区边境地区的居民，使用《边民通行证》，无须事先办理入境签证，结合边境贸易、边民往来和其他目的开展旅游，其他方面与新体系基本相同。目前，仅东部地区的中俄边境旅游基本按新体系操作，其他地区的边境旅游仍按老体系运行。
内地居民赴香港、澳门两个特别行政区旅游（简称港澳游）至今仍基本作为港澳事务办理并实施管理，因而以国家和有关地区港澳事务主管部门为主，旅游、公安等部门配合，实行经办者资格、数量和参游人数控制，由国家旅游局、国务院港澳办、公安部并商特区政府审定经办者和指定在港澳地区的接待单位，使用《港澳通行证》，由特区政府入境事务部门办理核准入境手续，要求有组织的整团入境。
出国旅游经营管理，是根据大部分居民没有因私护照，出国旅游首先要申办护照，且以出国旅游名义申办的护照一次性有效。按照暂行办法等规定，一次性有效的护照要通过有权经办出国游的旅行社去公安部门申办；旅行社代办护照，要为每位游客填写《审核证明》，持经旅游部门审核盖章的《审核证明》到公安部门办理。如果参游人员有护照或者取消以旅游名义申办的护照一次性有效的规定，上述控制手段就随之失去作用。
出境旅游三个组成部门是有内在联系的，有很多共性，而其经营管理却都自成一体，彼此之间衔接、配合不够，这对旅游者参游、企业经营服务和行业管理都不利，极易出现可供利用的漏洞。体系多必然表现为规定多、头绪多、事务多，有关各方要了解、掌握、贯彻执行难度就大得多。目前，很多到东南亚、韩国的出境旅游团经香港、澳门，许多地区的边境游也大大超出了限定的地域范围和时间，实际上成为出国游。这种趋势反映了出境游逐步向统一的方向发展，现行的制度规定存在许多不合理之处，执行起来难度增大，效果欠佳，违反规定的现象越来越多，导致秩序、质量、安全、效益等问题日趋严重。
三、我国出境旅游管理体制改革和建设的目标
根据以上分析，要解决我国出境旅游所存在的问题，实现旅游业及出境旅游的发展方针和旅游目的，就必须尽快建立统一的出境旅游管理制度。为此，首先就需要按照国际上对旅游的性质、范围的界定来确立居民因私出境旅游概念。
（一）居民因私出境旅游概念的确定
旅游及旅游者的概念范围是随旅游活动的不断发展而逐步扩大、丰富的。从对旅游者的定义和解释来看，以早期的“以观光旅游为目的的外来旅客”为起点，到世界旅游组织最终将“任何以消遣、闲暇、度假、体育、商务、公务、会议、疗养、学习和宗教等为目的”外出旅行的人都定义为旅游者。目前在大多数国家，旅游概念的性质、内涵和范围与旅行概念基本一致，广义上是指人们离开居住地前往其他地区的活动，既包括非经济目的的活动，也包括有直接经济目的的活动；狭义上是指人们离开居住地前往目的地的非经济目的的活动。无论广义还是狭义，旅游都包括从居住地到目的地的旅行活动和到达目的地后所从事的活动。（注：关于旅游和旅游者的定义或解释，可参见《中国旅游百科全书》“旅游者”条目，中国大百科全书出版社1991年1月第1版第2～3页。该条目列入国内外有影响的或权威的6个定义， 从其中所得出的对旅游的限定有三点，一是外出，二是不以营利为目的，三是对国内旅游还有时间限制，即24小时以上、1年之内，国际联盟专家统计委员会1937 年的定义和我国国家旅游局、国家统计局的定义还明确了旅游者所包括的类型和不能包括的类型。）从旅行商实际经营的业务类型来看，也多是所有外出旅行的各种服务无所不包，从游览观光、参观访问、探亲访友，到文体交流、学习培训、商务考察，直至外出务工经商、普通公务等等，均可提供交通票务、餐饮住宿预订、办理证照和出入境手续、活动组织安排、导游和行李等代理服务。
我国对旅游和旅行的定义和解释与国际上通行做法和大多数国家基本相同，但有一个曲折的变化过程。新中国成立前我国与国际上基本一致，这从对提供旅游代理服务的经营者所使用的、今天已广泛使用和认可的“旅行社”这一中文名称就可看出。新中国建立后，从接待海外友好民间访问观光团体开始发展起来的旅游业，长期受单一业务性质的影响，使得我们对旅游性质及其概念的内涵、外延的认识、限定变窄了，主要只是海外入境的非官方民间观光游览活动，其他旅游活动因很少存在而被排除在旅游及旅游接待服务范围之外。改革开放以后，先是我国的民间国际交往逐渐增多，旅游部门提供接待服务的入境民间团体、个人迅速增加，其入境的目的也不断增加。同时，国内旅游和出境旅游产生并快速发展，旅游的目的、类型也随之增多，如出境旅游就是从出国探亲旅游发展起来的，边境游是从边境贸易、边民往来发展起来的。因此，现在我国对旅游及旅游者的定义和解释也有了很大变化。统计上基本与国际保持一致。（注：1999年国家旅游局和国家统计局对游客的定义和解释是：任何为休闲、娱乐、观光、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动，离开常住国（或常住地）到其他国家（或地方），连续停留不超过12个月，并且在其他国家（或其他地方）的主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的人；不包括因工作或学习在两地有规律往返的人。参见1999年6 月国家旅游局、国家统计局《旅游统计调查制度》第68页“旅游统计基本概念和主要指标解释”。）
因此，无论是从国际组织、大多数国家的规定和实际做法，还是从我国目前对旅游的定义来看，继续在出境旅游上维持以观光游览为主都是不科学的，应该和有条件正式确立居民因私出境旅游概念。现根据我国对旅游者的定义，将“居民因私出境旅游”定义为：我国居民（目前不包括港澳台居民）到其他国家（目前包括港澳两个特别行政区），不以通过所从事的活动获取报酬为主要目的，进行休闲、娱乐、观光、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教的活动，且在境外连续停留不超过12个月，不包括因工作或学习在国内和目的地国家（地区）之间有规律往返的活动。
（二）居民因私出境旅游的类型范围
按出境目的，目前我国居民因私出境划分为移民定居、务工经商、留学、文体交流、探亲访友、游览观光、考察培训等几种类型。按照这些类型的实际出境数量及其增长情况，以及各有关部门的职责分工，逐步形成了几条渠道和相应的经营服务管理体系。一是以游览观光（包括休闲、度假、娱乐、购物、参观、疗养等）和探亲访友为主的公民自费出国旅游及边境旅游、港澳游渠道和体系，在经营服务和管理上以旅游部门为主，公安、外交等部门配合；二是以务工经商为主的对外劳务输出、对外投资渠道和体系，在经营服务和管理上以外经贸部门为主，劳动、公安、外交等部门配合；三是以出国留学为主的渠道和体系，在经营服务和管理上以教育部门为主，公安、外交等部门配合；四是以文化和体育交流为主的渠道和体系，在经营服务和管理上以文化（包括广播影视、新闻出版等）和体育部门为主，公安、外交等部门配合。在以上四者中，旅游、外经贸、教育和文化体育部门是我国承担相应社会活动任务的部门，其所承担的对境外相关活动的任务是国内同类任务向境外的延伸，而公安、外交等部门则是从自身所承担的任务出发，为相应的出境活动提供相应环节的服务和管理。因此，上述体系的形成和各有关部门的职责分工，是与我国对社会事务分工相一致的。所存在的问题，就主要是居民因私出境事务的类型划分和各种类型的范围确定。
从以上对居民因私出境所作的类型划分可以看出，实际上目前尚无明确归类，也是尚未形成一致意见的，只有移民定居和考察培训，对探亲访友的定性和归类也还存在一些不同意见。向海外移民定居在我国现阶段还不太普遍，主要是各国对移民定居限制越来越严，而我国居民向海外移民定居的要求和能力也不强，这是我国至今尚没有专门的移民管理部门的主要原因。但从事务性质上看，移民定居可说是民政事务向境外的延伸，单列一类继续沿用目前由公安、外交、民政等部门共同承担相关事务的做法，矛盾也尚不突出，且其与旅游关系不大。
居民到境外考察培训的性质比较复杂，可能包括文化、体育、科技、教育、商务等各种目的，因而在归类上意见分歧较大。但从其具体方式来看，与出境游览观光基本相同，即以团体方式为主，需要提供从境内到出入境直至境外的服务和监督管理，且在境外停留的时间比较短。这就是国际上和国外许多国家将其作为旅游看待的依据，目前我国实际上也是以旅游部门提供服务和实施监督管理为主。因此，将其纳入出境旅游渠道和体系中是应该的和科学的，可由相关部门予以必要的配合。其具体形式包括居民到境外所进行的短期培训、研修、商务考察和其他各种目的的考察等。
目前，对于将居民到境外探亲访友纳入旅游渠道和体系，大多数意见是一致的，但仍有持异议者，主要依据是强调其分散性、时间长短不一。对待这一问题，要考虑现实原则和发展原则。一方面，目前真正出国探亲访友的为数尚不普遍，其中很大一部分还是以游览观光为真实目的，因此现实情况就是以旅游渠道和旅游体系为主。另一方面，随着我国经济文化事业的发展和国际化水平的不断提高，居民出境探亲访友会逐步增加，届时我国出境旅游经营服务和管理的方式必然会发生变化，会根据居民出境探亲访友的特点和性质实施调整，以更好地满足这类需要。
需要简单说明的是，目前我国出境旅游渠道和体系中，仍以单纯的游览观光为主，甚至连以文体观摩为主的因私出境这类理所当然属于旅游范围的活动也尚未明确纳入。这只能说明新体系建设的紧迫性，目前也基本无意见分歧。
因此，我国居民因私出境旅游的类型范围，就是以游览观光（包括文体观摩和参观、度假等）、探亲访友和考察培训三种类型的居民因私出境为主。
（三）我国居民因私出境旅游体制的基本框架内容
建立居民因私出境旅游管理体制的目标，是统一管理、必要调控、规范秩序、保证质量、适度发展。其中，统一管理是基础，就是针对所有因私出境旅游建立一个统一的管理制度，形成一个完整的渠道和体系，无论是出国游、边境游还是港澳游，也无论是游览观光还是探亲访友和培训考察等，全部纳入。必要调控是管理的原则和目标，就是目前阶段还要根据需要和可能，对居民因私出境旅游进行相应的调节和控制，不能放开和任其发展。规范秩序和保证质量是实施管理和调控的直接目的，适度发展是建立新的管理制度的一个总体目标。
建立居民因私出境旅游体制的具体方式，是由国务院制定一部《居民因私出境旅游条例》，对出境旅游及其发展方针，出境旅游管理的目标、原则和方式、手段，旅游和其他有关行政部门的工作职责分工，经营服务者的职责和经营规则，旅游者的权益保护及其和团队在境外的活动要求，出现问题的处理和违反规定的处罚等，作出明确、全面的规定。关于部门职责分工，应该明确以旅游部门为主，公安、外交、工商等部门配合，即旅游行政部门是主要执法主体，相关部门是相关方面、相关环节的执法主体。关于管理方式和手段，应当以符合市场经济原则要求为主，同时考虑近期我国体制转轨变型的实际状况，以间接调控为主，以经济手段为主，辅以必要的直接干预和行政手段。此外，该条例必须突出权益保护和市场检查监督，明确设定处罚方式、类型和实施主体。
建立统一的居民因私出境旅游管理体制后，对解决出境旅游中现存的主要问题都将会发挥重要作用。一是改变了多条渠道、多种体系并存的状况，可以减少漏洞，基本解决调控乏力和经营秩序不良问题，为解决质量、安全等问题和调节市场供求关系创造条件，提供手段，其中特别是新的管理方式和手段将会直接发挥作用。二是由国务院行政法规对居民出境游活动及其经营管理作出明确规定，可以为解决出境游发展和经营、服务、管理中存在的各种问题提供法规依据，特别是市场检查、监督和管理的力度也将大为增强。
（四）建立居民因私出境旅游体制的具体工作任务
根据目前的情况，建立统一的居民因私出境旅游体制的具体工作任务，就是由国家旅游局报请国务院制定《居民因私出境旅游条例》，并向国务院法制主管部门申请法规立项。同时，国家旅游局要着手开展起草条例的调查研究工作，包括与公安、外交、海关、工商等相关部门进行研究协商，就护照、出入境等管理形成一致意见；与财政、税务、计划、外汇等部门研究协商，就出台出境旅游经济调控手段形成一致意见。具体时间要求是，今年力争得到国务院的批准和在国务院法制办立项，同时完成主要的部门协商工作，明年完成条例的起草、讨论、征求意见和报送国务院审查工作，最晚在3年内完成条例的审查、发布， 争取于2002年发布实施。如果国务院及相关部门认为制定正式的行政法规条件尚不成熟，也应争取先制定、发布暂行条例，实施几年后再修订。在国务院发布出境旅游条例之前，继续贯彻落实现行的暂行管理办法，制定实行专项规章或规范性文化，同时加大对市场的检查监督力度，保证出境旅游的适度、健康发展，为新制度出台和实施奠定基础。
（本文纯属个人观点，仅供参考）
[收稿日期]2000—02—13