中国汽车产业政策与美国贸易政策的摩擦，本文主要内容关键词为：产业政策论文,美国论文,中国汽车论文,摩擦论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国在许多领域推行了内容广泛的产业政策。然而，在世界经济一体化的今天，各国国内经济政策与其对外经贸的互动作用日益突出，贸易伙伴的反应常常在很大程度上决定着一国国内经济政策的可行性，因此，各国在制定任何一项产业发展政策时，都不能不顾及该政策对其贸易伙伴的影响及其可能作出的反应。显然，要考虑我国产业发展政策的可行性，就应当未雨绸缪，深入研究其与主要贸易伙伴贸易政策的矛盾。1994年4 月国务院颁布的《汽车工业产业政策》是我国具有代表性的产业发展政策，美国是我国最大的贸易伙伴之一，其贸易政策在全世界影响最大，《汽车工业产业政策》与美国贸易政策之间的矛盾具有典型意义，本文将以此为例展开分析。需要说明的是，本文的目的仅仅在于分析我国汽车产业政策与美国贸易政策的抵触之处，并不涉及是否应该修订我国《汽车工业产业政策》的问题。
一、汽车：潜在的中美贸易摩擦热点
1971年，美国自1893年以来首次出现了22.6亿美元的商品贸易逆差，从此，美国贸易逆差如脱缰之马，1987年已逾1595亿美元，1998年更是高达2206亿美元。面对与日俱增的贸易逆差，美国人将其归咎于外国对美国的商品和劳务采取了不正当的竞争手段，在美国，要求“公平贸易”的呼声日渐高涨，并日益成为美国对外贸易政策的主流。“公平贸易”的概念历经卡特政府的酝酿、里根政府的提出和克林顿政府的完善，现已成为美国对外贸易政策的基本原则。1993年2月17日， 克林顿总统在发表的第一篇国情咨文中，将公平贸易作为美国扩大贸易的国家经济战略的一部分，这标志着美国的贸易政策已彻底完成了由自由贸易向公平贸易的转变。
美国公平贸易政策的基本观点是，美国市场开放度远远高于别国，别国借此一方面广泛运用倾销、出口补贴等不正当竞争手段挤占美国市场；另一方面又筑起重重壁垒将美国的商品、服务和资本拒之门外，致使美国贸易逆差居高临下。公平贸易政策的主旨是在国内积极调整产业结构，从根本上增强美国的经济竞争力。同时由政府出面致力于消除贸易伙伴“不正当、不合理、不公平的贸易政策或做法”，为美国商品、服务和资本打开有利可图的海外市场大门。《1998年综合贸易与竞争力法》第1302条（即“超级301条款”）规定，美国贸易代表每年3月31日须向国会提交《国家贸易评估》报告，在其后30天内确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国损失最大的“最不公平”的国家名单，并采取相应对策。
在美国日益诉诸公平贸易政策的时代背景下，中美贸易摩擦随中美经贸交往规模的扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、反倾销、知识产权等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。美国官方统计数据认定1997年、1998年美国对华商品贸易逆差分别高达498亿美元和572亿美元，[1] 并将中国作为对美贸易第二大顺差国，列为其反“不正当贸易行为”的重点对象（美国官方的统计数据显然夸大了中美贸易顺差的规模，这几乎是所有持客观立场的经济学家的共同看法。据冯国钊、刘遵义估算，1998年美国对华贸易的实际逆差为369亿美元，而不是官方统计的572亿美元[2]）。1997年3月31日发布的《美国对华贸易评估报告》就横加指责：“中国通过各种办法限制进口，其中包括征收高额关税和其他税收、非关和措施，对哪些企业可以进口作出限制性规定以及诸如进口替代等其他壁垒……并严重妨碍了美国的商业机会。”1998年以来中国政府对包括贸易在内的外汇汇出增加了一些规则和要求，以打击走私、假进出口和腐败，也被美国一些决策者认为是不公平的贸易限制手段。在可以预见的将来，中美贸易摩擦仍难消弥。
美国是世界头号汽车生产国和最大的单一国家汽车市场，高附加值、高技术、高需求的汽车工业是美国的支柱产业，在其对外贸易中所占份额甚高，对美国贸易收支影响重大。1984-1998年间美国汽车产品贸易逆差总额中所占比重始高于30%。[1]鉴于汽车工业在美国经济中举足轻重，在美国有史以来第一个国家出口战略中，克林顿政府把汽车工业列为重点推动的六大出口产业之一。全世界人口最多、经济增长最快的中国被美国列为重点开拓的新兴大市场之首，也被美国汽车业视为全世界增长的潜力最大的汽车市场。与绝大多数其他汽车工业尚不成熟的发展中国家一样，根据国际惯例，中国对本国汽车工业采取了一定的保护和扶植措施，这必然与力图尽快跻身中国汽车市场的美国汽车制造商的期望相悖，他们对此啧有烦言。近年美国对华汽车产品贸易逆差又一直在上升（见表1），一旦美国就汽车问题与中国发生摩擦，将对中美贸易的走向和发展产生重大的影响，也将影响到中国与其他国家贸易的发展。
二、《汽车工业产业政策》与美国贸易政策的抵触
1.进口管理政策
表1 美国官方对华汽车产品贸易统计*
年度美国出口额美国进口额贸易差额
1994年3.14 5.18 -2.04
1995年1.66 6.35 -4.69
1996年1.81 7.5 -5.69
*显然，如同中美之间其他产品的贸易一样， 由于美方进口统计没有考虑转口加价，出口统计没有考虑正常转口和近年中国极为猖獗的汽车走私以及其他因素，美国官方对华汽车产品贸易逆差的统计数据无疑是夸大的。但同样显而易见的是，美国官方制定贸易政策的依据只能是他自己的统计而不会是别国的统计。
资料来源：U.S.Department of Commerce, Survey of.CurrentBusiness,April 1997,p.31.
美国公平贸易政策的突出特点是高度重视推动出口，克林顿政府制定国家出口战略，将扩大美国在海外的销售作为经济政策和外交政策的基础，期冀将美国商品和劳务出口额从1992年的6180亿美元提高到1 万亿美元，从而创造600万个新就业机会。出口支持了1993—1995 年间美国1／3的经济增长，并创造了150万个高薪就业机会。在汽车贸易方面，美国素来重视为其汽车产品的自由出口扫除障碍。在美国的坚持之下，从1989年1月1日起生效的《美加自由贸易协定》修订了《1965年美加汽车产品贸易协定》中不利于美国的条款，规定在5年～10年内完全消除双边汽车贸易中残存的关税；《北美自由贸易协定》则针对墨西哥的进口替代汽车产业政策规定美、加、墨三国在10年内免除区域内汽车贸易的一切关税，并要求墨西哥取消对进口协定成员国汽车产品的各类限制。美国力图主导亚太经济合作组织（APEC）的发展进程，力主APEC尽快机制化，实现内部贸易和投资迅速、全面、无保留的自由化。1995年大阪会议、1996年马尼拉会议后，APEC各成员国宣布了贸易、投资自由化措施，应美国的强烈要求，韩国、印度尼西亚、澳大利亚下调汽车产品的进口关税；旨在打开日本汽车市场的1995年美日汽车贸易谈判举世瞩目；1997年美韩、美日汽车贸易摩擦又起波澜。在1999年7月召开的第一届APEC汽车对话会议上，美国继续要求与会各国尽快开放市场，企图把世贸组织新一轮谈判所涉及的自由化框架反映到汽车对话会议上。
美国力图迫使别国对其开放汽车产品市场，我国则对汽车进口实施了较严格的控制。首先是对汽车产品的限制性关税。据美国农业部经济研究中心经济学家王志（音译）计算，1995年、1996年、1998年三年中国大陆总体进口关税保护率分别为27.1%、19.0%、15.5%，而汽车产品进口关税保护率则分别为129.2%、110.0%、90.8%。[3]其次， 《汽车工业产业政策》规定要对汽车、摩托车及关键部件实行进口管理，并提出了关税、限定整车进口岸等具体措施。最突出的是规定每年进口汽车数量必须与国家汽车生产计划相衔接，报经国务院批准后才能进行采购。根据这条规定，即使我国大幅度降低汽车进口关税率，外国汽车厂商也难以指望其在中国市场的销售量能急剧上升。在美国看来，上述措施无疑属于“不公平贸易行为”。在中国“入世”谈判中，美方多次提出这个问题。根据1999年4月朱镕基总理访美期间美国单方面宣布的中国“入世”谈判承诺清单，美方要价包括：到2005年将汽车进口关税削减到25%，汽车零部件进口关税降低到10%；2005年完全撤销汽车进口配额，在此期间进口配额以中国发布汽车工业产业政策之前的进口额——60亿美元为基数，每年递增15%。在1999年11月15日达成的中美世贸双边协议中，我国业已承诺到2006年将汽车进口关税率降低到25%。鉴于我国自1993年以来已多次自主下调进口关税率，1993—1997年间中国关税整体降幅已达60%，[4]美国的注意力将更多地集中于非关税措施。
美国旧车市场规模庞大，1992年，美国市场二手车销售量首次超过新车。到1997年，美国市场销售二手车4100万辆，新车1510万辆，最近4年二手车和新车销售量大体相当，其旧车出口额也颇为可观。 《汽车工业产业政策》规定禁止以贸易和接受捐赠方式进口旧汽车和旧摩托车。为堵塞旧汽车进口漏洞，还限制经营翻新、拆解进口旧汽车和摩托车，并要求翻新的汽车、摩托车和拆解的零部件全部外销。1999年5月底，国务院办公厅转发由国家经贸委、外经贸部等部门联合制定的《关于进一步完善加工贸易银行保证金台账制度的意见》（国办发[1999]35号文件），其中加工贸易禁止进口商品目录第2项就是“用于拆解、 翻新的废旧汽车、摩托车及其主要部件”。这些规定同样可能成为引起中美贸易摩擦的导火索。
2.出口管理政策
各国普遍鼓励本国汽车工业努力扩大出口，参与国际竞争，中国也不例外。《汽车工业产业政策》就此制定了数项具体鼓励措施，其一是对出口占年销售额分别达到一定比例的各类整车和零部件生产企业，国家鼓励其扩大出口产品规模，并在贷款、利用外资等方面优先给予支持。该条款实际上为政府运用各种出口推动措施。包括那些为发展中国家所常用但与发达国家贸易利益相悖的措施提供了法规依据。在美国看来，根据这一政策，中国出口企业有可能一方面凭借低价战略扩大海外市场份额；另一方面靠国家进口管理政策在受保护的国内市场上获取高额利润。对出口业务亏损实行交叉补贴，并因出口增长而获得政府的税收减免、优惠贷款、廉价能源和原材料供给，乃至公开补贴，从而使中国的出口企业保持较高的整体收益。
作为全世界容量最大、开放度最高的单一国家汽车市场，美国是各国汽车出口商的必争之地。我国要建设有国际竞争力的汽车工业，决不能满足于进入发展中国家市场，必须打入以美国为代表的发达国家市场。由于中国拥有较完整的工业体系和绝对数量相当庞大的技术队伍，部分技术已达到世界先进水平，工资水平却低于一些东南亚国家，发展技术含量较高的汽车产品出口前景光明，中国汽车产品对美国出口（以零部件为主）的确也增长迅速。尽管目前中国汽车产品在美国市场所占份额尚未达到令美国厂商不安的地步，但随着中国汽车产品对美出口的增长，美国必将对之施加种种限制手段，并质疑中国的出口管理措施。此前已不乏美国对他国采取行动的先例。1997年《美国对华贸易评估报告》就指责中国政府用优惠贷款、税率、能源及原材料供应等措施间接补贴出口，视之为中国的主要“不公平贸易行为”之一。
更有甚者，即使是我国政府支持国产汽车产品出口第三国市场的措施，也有可能因与美国出口商相竞争而招致美国的反对。美国认为，别国投入出口推动工作的财力和人力比美国大得多，使美国出口商陷入不利的竞争局面。据美国商务部统计，1995年各主要贸易国每1000 美元GDP中用于非融资性出口推动计划的开支，加拿大为0.33美元，法国为0.18美元，英国为0.07美元，德国、日本均为0.05美元，美国仅为0.03美元。1994年各主要工业国对本国出口的融生援助（包括出口信贷、对外联系援助和非联系援助），日本为1610亿美元，法国为460亿美元，德国为210亿美元，美国仅为150亿美元。然而，平衡预算已成为美国政治生活中的大事，1998财年、1999财年美国联邦财政时隔29年后首次连续两年巨额盈余，成为克林顿政府最为自豪的政绩之一，压缩预算的气氛使美国政府难以在直接推动出口开支上向贸易伙伴看齐。与此同时，20世纪80年代末以来美国产业结构调整和企业管理改进卓有成效，在达沃斯世界经济论坛各国经济竞争力排行榜上连续数年居发达国家之首。为此，近年美国贸易政策重心转向按美国模式统一竞争规则。美国商务部部长威廉。戴利提交的第五个国家出口战略报告列举了该战略的主要成就，包括大幅度削减OECD成员国联系援助（tied aid）金额、主持达成关于官方出口信贷贴水的新协定、向美国公司通报价值160 亿美元的日本海外经济协力基金项目等就是这方面明证。在此情况下，美国不能不日益关注其视为新兴经济竞争对手的中国出口推动措施。
3.外资政策
为建立、发展本国汽车工业，各国对外资企业施加当地成分、当地制造、外汇限制、国内股份、贸易平衡等要求，对全世界海外生产比例最高的美国妨碍很大。日本政府从20世纪50年代起就严格限制外资渗透国内汽车工业，规定外资在单个汽车企业中的股份不能超过7%， 致使战前控制了日本汽车生产85%的美国汽车资本战后长期被拒之门外，福特公司1950年企图通过技术协作控制丰田，1960年又欲收购丰田40%的股票，均告失败。日本受美、欧压力于1971年4 月实施汽车工业资本自由化后，对外资实际上依然限制重重。美国决心避免重蹈扶持日本成为本国汽车工业最强劲竞争对手之覆辙。《美加自由贸易协定》的投资协议规定，美加两国不得对双边投资施加出口比例、当地成分等严重扭曲双边贸易的企业行为要求，也不得实行国内股份要求。汽车贸易一度成为北美自由贸易谈判的难点，但在美方坚持之下，墨西哥最终不得不在《北美自由贸易协定》的汽车协定成员国投资者取消或放宽汽车工业投资股权限制，取消各类当地成分要求。《北美自由贸易协定》的直接投资条款还禁止对区域内直接投资提出进出口、外汇管理、技术转让、独家销售等其他各类经营要求。在乌拉圭回合谈判中，以美国为首的发达国家坚持通过了《与贸易相关的投资措施协定》，要求各国通报所有对贸易有限制或扭曲作用的规定，包括当地成分、当地制造、国内销售、外汇限制和贸易平衡等，并要求发达国家在2年内、发展中国家在5年内、最不发达国家在7年内取消上述规定。1996年10月1日，美国宣布援引“超级301条款”调查印度尼西亚、巴西、澳大利亚3国对汽车工业的国产化要求。
然而，《汽车工业产业政策》中利用外资政策部分提出了国内股份的要求，规定中方在生产汽车、摩托车整车和发动机产品的中外合资、合作企业所占股份比例不得低于50%；同时，国产化政策部分规定汽车工业企业引进产品制造技术后必须进行国产化，将引进技术产品国产化进度作为国家支持其发展第二车型的条件之一，并针对汽车产品不同的国产化率，制定了相应的进口关税优惠税率，国产化率愈高，进口关税税率就愈优惠。1998年1月1日起实施的新的《外商投资产业指导目录》依然将汽车、摩托车整车、发动机及关键零部件制造，以及旧汽车、摩托车改装和翻新等产业列入限制外商投资产业，规定上述产业必须由中方控股或主导。鉴于上海大众、一汽大众、神龙、上海通用、广州本田、江铃等中国主要汽车生产企业均属合资企业，这些规定实际上对合资企业提出了当地成分的要求。其利用外资政策部分更明确规定合资企业在选用零部件时，国产零部件应同等优先；合资企业应以本企业生产的产品出口为主要途径自行解决外汇平衡。上述规定显然与美国贸易政策相悖。而有关合资企业技术转让、技术开发的规定，又有可能被美国指责为侵犯知识产权之举。
不仅如此，欲占领规模和结构各异的各国汽车市场，出口和直接投资两种手段在跨国公司针对不同国家的市场战略中所处的地位是不同的。在美国看来，为更有效地服务于本国企业占领中国汽车市场的战略，较之针对其他许多发展中国家的政策，美国对华贸易政策更侧重于使中国开放汽车工业投资市场。其原因首先在于其他发展中国家内市场相对狭小，美国企业在这些国家就地生产汽车难以达到经济规模，占领这些市场较为有利的途径是出口而非直接投资。相反，从长期来看，广阔的中国市场足以容纳多家汽车厂商达到经济规模，直接投资的路径更为可取。同时也使美国厂商得以利用中国在发展中国家中相对完整的工业体系和较高的技术水平，在世界市场上营造对其他厂商的竞争优势。亚洲金融风暴后，作为世界汽车工业的候选直接投资东道国，中国对其他发展中国家的上述优势更加突出。1996年《财富》杂志世界500强中有28家汽车公司，其中18家已在中国投资。此外，亚洲金融危机以来中国虽面临严峻挑战，但加快城市化、产业结构升级仍然提供了广阔的经济增长空间，加之政府大力扩大内需，中国汽车市场正迅速扩大，1981—1996年间轿车需求年均增长34%，[5] 从而给美国企业创造了打破目前中国汽车市场欧洲厂商垄断格局的良机。（注：在一个增长缓慢的市场或饱和市场，原有企业与新进入企业之间的竞争接近零和博弈，一方所得客户即另一方所失，新进入企业欲从原有企业处争取顾客，必须付出较大的努力克服客户的品牌忠诚等障碍。然而，在一个高成长市场，整个行业的新客户人数增长迅速，在争取他们的竞争中，新进入企业和原有企业比较接近同一起跑线。因此，对于后来者而言，在一个高成长市场更容易后来居上。）事实上，中国汽车行业首家合资企业就是与美国合资的北京吉普公司。近年仅通用公司一家就准备向上海通用投入16亿美元。标致公司撤资后，美资还参加了争夺广州轿车厂的活动。
诚然，美国本国也常常对外资企业提出各类当地成分要求。美国国会1982年针对日资汽车厂家通过了《当地成分法案》，规定外资汽车厂家生产的整车当地零部件使用率达到75%以上方可列为美国国产车，并限令在美国年销量达20万辆～50万辆的汽车品牌至迟在1985年达标。直至《乌拉圭回合最终文件》业已生效的1995年，《1995年美日汽车、汽车零部件协定》仍然把与《与贸易相关的投资措施协定》相左的当地成分要求强加于人，要求在美日资汽车厂到1998年要把其生产的整车中美制零部件含量提高到56%以上。所有这一切无不充分暴露了美国“公平贸易”政策的不公平性。但是，在以实力为后盾的国际经济竞争中，我们必须直面这一冷酷现实，在自视其国内法为国际准则蓝本的贸易大国眼中，所谓“国际公认的贸易规则”（即使它是在本国主导下制定的）也不过是用来约束别国、方便本国牟利的工具而已，一旦这些规则妨碍了自身利益，自己却无须受其约束。1999年4 月朱镕基总理访美期间，美国企图要求中国接受“入世”后美国依然可以单方面制裁中国等条款，就是这种霸道心态的生动体现。
综上所述，《汽车工业产业政策》中国内股份、国产化、外汇平衡等内容与美国贸易政策相冲突，也与美国汽车工业跨国公司对华市场战略相抵触，蕴藏着中美两国就此发生摩擦的潜在可能性。实际上，在中国“入世”谈判中，美方已要求中国自加入世贸组织之日起即遵守《与贸易相关的投资措施协定》，取消对外资企业的外汇平衡、当地成分、技术转让、在当地设立研究开发中心等规定，不得设立过渡期，并曾企图压制中方立即取消将汽车工业作为幼稚产业加以保护的政策措施，尽管《与贸易相关的投资措施协定》允许发展中国家幼稚产业享受5 年保护期待遇。
三、结束语
在我国汽车工业发展的起步阶段，无疑有必要按国际惯例给予一定的保护和出口扶植。但是，我们的终极目标决非建立一个只能托庇于重重保护苟延残喘的低效率产业，而是建立一个具有强大国际竞争力、能在激烈的国际竞争中自我发展的支柱产业，所有这些保护和扶植措施都只能是阶段性的。尽管目前美国正处于“新经济”的繁荣之中，汽车贸易尚未成为中美经贸摩擦的现实热点，但伴随我国汽车工业成长而来的必然是来自美国等西方国家的越来越大的压力，要求我国实现汽车进出口和投资的自由化。在经济学意义上，对外贸易不平衡不过是国内储蓄、投资、消费不平衡的反映，但在西方国内政治游戏规则下，外国的“不公平贸易行为”无疑是只唾手可得的替罪羊。一旦经济衰退，有关中国“不公平贸易行为”的鼓噪将越发刺耳，日、韩汽车工业的发展历程即为明证。而且，与当年被视为远东反共前沿阵地而受到美国大力扶植的日、韩相反，中国是硕果仅存的社会主义大国，加之近年来综合国力迅速增强，已被西方某些抱有敌意的势力视为对其主宰的现行国际秩序的最大威胁。在涉及经济利害冲突之际，奢望西方大国、尤其是那些惯于以其国内法处理国际事务的国家自觉遵守顾及发展中国家利益的国际惯例注定要落空。经济和政治因素相互纠结，将使中国必将承受的这种压力来得更快、更大，我们对此不能没有清醒的认识。
推而广之，产业发展政策本质上不属于市场“中性”措施，在不同程度上都意味着政府以其“有形之手”调整利益分配格局，意味着经济资源和利益在国内各个部门、不同国家之间的重新配置，不可避免地要对国际经济关系造成这样那样的影响。在国际经济政策博弈的棋盘上，我们的现实选择不可能是不考虑贸易伙伴反应的一厢情愿的所谓“最优”决策，而只能是根据本国经济总体发展规划，全面权衡国际经济实力对比等因素后作出的“次优”选择。李斯特在《政治经济学的国民体系》中早已指出，不发达国家对有发展潜力的幼稚产业的保护和扶植必须有限期，对事实证明无发展前途的产业应果断取消保护。我国较大规模推行各类产业发展政策，迄今已有10余年了。针对产业发展政策与贸易伙伴的矛盾，结合国家总体发展规划和国际贸易惯例，全面审视各项产业政策的成本和收益，研究相应对策，对各项产业政策中可能与贸易伙伴发生摩擦的内容，哪些宜坚持，哪些可适时作出适当修订，全面统筹，合理安排，正当其时。我们既要用足、用好发展中国家应享受的优惠，又要尽国际贸易体系成员应尽的义务。只有立足于国际公认的贸易准则，才能与国际经济交往中的霸权主义行径展开有理、有利、有节的斗争。
在这种权衡过程中，我们应当把握这样三点，首先，我国市场规模扩大、本国企业实力增强，改善了中方的谈判地位，原来需要政府直接干预才能赢得的一些利益，现在依靠商务谈判技巧和政府的间接干预就能够得到，扶植支柱产业的方式应相应改进。以技术转让和开发为例，我们现在可以利用多家外国企业之间的竞争诱使对方提出更合理的方案，而无须过多地求助于行政措施和法律。
其次，经过20多年的改革开放，我国各产业部门都在激烈的竞争中锤炼出了一批机制灵活、具有相当国际竞争力的骨干企业，减少保护和扶植决不意味着本国产业全军覆没，中国家电产业、信息技术产业的迅速崛起便是明证。同时，国外竞争压力的加大也有助于国内产业组织结构的合理化，有利于治理我国产业“小、散、乱”的痼疾。
第三，毋庸讳言，国家减少保护和扶植后必定有些产业将在国际竞争中蒙受重创。然而，任何一国都不可能、也没有必要在所有产业都占据世界先进水平，发展中国家尤其应避免亦步亦趋地复制发达国家产业结构的误区。因为各国市场状况不同，且技术进步可能使今日的支柱产业沦为明日黄花。正如1870—1914年间德国并没有复制英国以轻纺为主的产业结构，而是凭借新兴的电气、光学、化学工业超越了英国。我们放弃一些今日的支柱产业，可以集中人力、财力实现跳跃式发展，有所不为正是为了有所为。
收稿日期 2000-12-08
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