俄国养老金改革方案的争论，本文主要内容关键词为：俄国论文,养老金论文,改革方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
苏联时期的养老保险制度是典型的国家统筹模式，它是高度集中的计划经济体制的产物。国家和企业包揽了养老保险的全部费用，实行现收现付的制度，即由当前工作的一代人的交费来支付前一代的退休人员的养老金。
苏联解体之后，俄开始实行面向市场的经济改革，俄的社会结构和所有制结构发生了巨大变化，原先计划经济下的养老金制度失去了存在的基础，不得不进行改革。1991年12月俄政府颁布退休养老基金法，建立独立于国家预算的养老基金。养老基金来源由国家、企业和个人三方分担。雇主按工资总额的31.6%缴纳，农场主按20.6%缴纳，工人和公司职员按本人工资的5%缴纳，其他人员为1%。后来又陆续公布了若干法律条令，对养老金制度进行修改补充，例如，对养老金的计算方法进行了改革，延长养老金收入基数的期限，按照最后15个工作年的前5 个月的平均收入计算养老金，提高养老金的最低标准，实行养老金的指数化等。改革后的养老金由两部分组成，一部分是固定的养老金，所有养老金领取者的领取标准都一样；另一部分是浮动的，同领取者的工龄和工资水平挂钩。除国家规定的养老保险之外，还鼓励人们向社会保险机构购买个人养老保险。
然而，俄罗斯联邦的养老金制度基本上继承了苏联时期的现收现付的做法，其最大的缺陷在于，它是以支定收，缺乏稳固的资金储备。于是养老金的发放和增加经常服务于政治需要。叶利钦总统每遇到麻烦，需要选民的支持时，就发布命令提高养老金的水平。由于俄领取养老金的人数很多（3700万人），叶利钦的这一招频频奏效。但由于现收现付制与养老金的储备不挂钩，因此政治危机一过，由于通货膨胀，那些养老金领取者的生活水平又不断地掉到贫困线以下。据俄副总理马特维延科说，2000年养老金提高了30%，但据俄国家统计委员会的统计，2000年第四季度大约有26.9%的俄国人（3900万）生活在贫困线以下。2000年下半年维持生活的最低收入为每月1185卢布（42.70美元）。 而养老金远远低于此数。从2001年2月1日起俄罗斯又把养老金提高了 10%，3月1日起把最低养老金提高为600卢布。总统也发布命令，改变养老金领取者的平均工资同全国平均工资的比例。准备从5月1日开始将目前的95%改为120%。虽然政府频频调整养老金水平， 但养老保障制度本身的一些深层问题并未得到根本解决。从1997年起，就有60%以上的人要求改革养老金制度。所以近期来国家杜马正在酝酿进行新一轮的养老金制度的改革，2001年5月可能做出决定。
养老制度改革是一个复杂的社会经济问题，有许多因素直接间接地影响到养老金的来源、管理和发放，包括国民生产总值的增长，劳动报酬基金的增长，领取养老金人数的增长，有劳动能力的居民人数的增减，死亡率、出生率，扣款率，退休年龄，等等。所有这些因素都是可以统计计算的，但由于数量多，结果很复杂，出来的方案也很多。本来打算在3月6日召开关于养老金改革的会议，但由于许多情况还没有查清，会议推迟。
最近以来，围绕养老制度改革问题的争论十分热烈，一些重要的相关部门的官员发表了不同的观点。归纳起来基本上有三种主张：一种是要求维持现收现付的现状；一种是要求建立个人养老金账户制度；第三种是折衷方案——现分—积累型的混合养老金制度，建立包括国家和私人的多渠道的养老基金库，同时建立个人养老金账户。这是养老基金委员会的方案，被接受的可能性比较大。
激进方案：建立个人养老金帐户
经济发展部是个人养老金帐户的主要倡导者，它对现行的养老基金会的运行状况存有疑虑。经济发展部认为，养老制度改革涉及未来的养老金的数量，养老基金的赤字或盈余。改革必须保证在盈余的条件下进行，否则会拖欠养老金的发放。经济发展部对最近几年养老资金是否具备支付能力以及是否能够建立应付特殊情况的储备金表示怀疑，担心会出现大的赤字。
有鉴于此，经济发展部提出，应当做出强制性规定，建立个人帐户，将养老金积累计入每一个工作者的账户，而不应把养老金全部列入公共的储备基金。其理由是，第一，从所有的人身上强制提成，将能获得足够的资金支付给目前的退休者（还有好多年要向他们支付养老金）；第二，这种强制性的规定，可以保证今后在实行养老金改革的过程中，避免随意性。而养老基金委员会的方案则过于灵活，缺乏稳定性和连续性，只能作为一种过渡的方案。如果条件有利，经济发展部的方案过几年就可以实现——建立个人帐户制。
经济发展部的具体方案设计是，在企业缴纳的占工资总额28%的养老金中，把7%的资金划入35岁以下人员的个人账户，35—50岁的人为3%，50岁以上的为0。建立个人养老金帐户，可以使收入走出灰色状态。因为养老金一旦同个人收入直接挂钩，申报收入对每个人都会是有利的。
经济发展部认为，目前的储备基金库极易受到政治行情的影响。例如，可以根据某种需要把储备基金全部用于提高当前的养老金；而如果建立了个人账户，就可以避免这种情况的发生，要将其国有化也困难得多。
总的来讲，经济发展部的方案是一种常规的方案。但它存在三个方面的问题：（1 ）它意味着要从养老金系统提取现在用于支付养老金的大量资金，而经济发展部门又没有提出弥补的办法。（2 ）强制性规定建立个人帐户，它所涉及的人员十分广泛—— 7%涉及现在未达35岁的人，然后还会涉及愈来愈多的工作者；它所跨越的时间也会很长，但俄经济状况很不稳定，可能会遇到危机。如何保证这笔积累资金的正常运行，是一个大问题。（3 ）养老基金库的资金向何处投资以保证增值不清楚。因此，经济发展部的方案所冒的风险非常大。俄政府本想从1999年1月开始实施此方案，好在没有来得及。实际上， 经济发展部的方案比较适用于中等或高度发展国家，俄国目前还不是这样的国家。
维持现状：现收现付
上述个人帐户制养老金改革方案的主要的反对者是国家杜马预算和税收委员会副主席，1998年领导劳动和社会发展部的奥克萨娜·德米特里耶娃。她历来反对从统筹体系转向个人帐户体系。
针对激进派推崇的智利模式，她解释说，智利的个人帐户体系是白手起家的，在改革之前绝大多数居民没有退休金。那里强制的养老金保险是建立在储蓄的基础上的，雇主向几个私人基金会缴纳养老费，而不是像俄国那样只向国家基金库缴纳。
她指出，俄国是处于转轨时期，安排一种制度向另一种制度过渡的时候，转轨的财政问题只有两种解决办法。一种是提高缴纳养老费的数额，以做到既不减少目前养老金领取者的养老金，还有可能为未来退休者的账户进行储蓄。第二种办法是，缴纳数额不变，而靠削减目前的养老金进行储蓄。就目前情况来看，提高缴纳数额是不可能的，因为目前占工资28%缴纳额对企业来说已经是无法承受的负担。不可能指望这笔钱既用于支付目前的养老金，又为未来储蓄和投资。因此只有第二种方案了——降低目前的养老金发放数额。现在打算采用的就是这种方案。
据俄国养老基金库的计算，有三种可能的情况。（1 ）维持现状。如果不改革，结果就是维持目前的平均养老金与平均工资的比例为 30:100。在这种情况下，到2010年平均养老金将是4149卢布。 不过基金库警告，要维持30%的替代率，它将出现资金短缺。（2 ）保守的无赤字方案，维持统筹型方案，养老金的增长将慢于工资的增长，2010年平均养老金将是3705卢布。（3）改革方案。 现分—储蓄混合型的养老金，到2010年平均养老金将是2608卢布，约为平均工资的20%。从统计分析来看，维持现状要比实行改革好。
美国交纳的养老费是12.4%，而平均养老金是平均工资的40%。意大利相应地为29%和50%。为什么俄国的交费（不久前为29%，目前为28%）与意大利相同，而平均养老金却只是平均工资的30%！
按照官方的说法，这是因为俄国工作的人少，而领养老金的人多。实际上根本不是这样。现在俄国有6200万工作的人，3800万领养老金的人，其中约380万是从国库领取养老金的。因此，有3420 万是靠养老基金库生活的。被赡养者与赡养者的比例是1∶1.8。
改革派的论据是，需要尽快实施改革，免得人口状态恶化，养老基金库无力支付当前的养老金。然而，第一，被赡养者与赡养者的比例达到1∶1的情况要到2050年才会成为现实。第二，臆想的改革将恶化目前养老金领取者的状况，也不会为未来的养老金领取者提供任何保障。在经济不稳定的情况下，储蓄养老金体系是非常脆弱的。养老基金库怎样投资，怎样保证储蓄的养老金不仅不受物价上涨的影响，而且能够增值呢？如果国家确实想发展储蓄体系，那就需要鼓励非国家基金金库，在发达国家（美国、德国、法国、意大利），公共养老基金是由政府直接管理的，但与之并行的还有许多非国家的基金会，由它们决定资产的投资方式、养老金的管理办法。养老储备金的管理纯属商业行为，国家官员不必介入。
德米特里耶娃表示，她没有说不需要改革，问题是如何改革。应该从整顿养老基金库着手。如果平均养老金能够达到平均工资的50%，那就可以做。同时需要消除养老金立法中的许多缺点。要使人们不隐瞒收入，交足养老费，首先就是要让他们建立稳固的信心，相信不会欺骗他们，不会突然改变工龄的计算办法。
现分—积累混合型方案
现任俄联邦经济发展和商业部副部长米哈伊尔·德米特里耶夫本是上述激进改革的主张者。早在1997年他任劳动和社会发展部第一副部长时就提出一项激进的改革方案，打算仿效智利的做法，推行建立个人养老金账户制度，这些账户的资金由适当的机构管理，可投资于各种有价证券。
但是现在他提出了一种过渡方案，即现分—积累混合型方案。他希望通过混合方案逐步向个人帐户制过渡。
德米特里耶夫认为，传统的统筹型养老金制度只关注一件事——目前用来支付上一代养老金领取者的资金。实际上，养老保险制度建设的影响是多方面的，其中很重要的是对年轻人的未来养老保障的影响。改革不仅涉及目前这一代养老金领取者，而且还涉及未来一代领养老金的人。
他指出，现在的人们在工作和获取工资的同时，还为上一代领养老金者支付养老金，也就是为养活上一代退休者而纳税。迄今为止关于养老金的争论都是围绕税额的多少进行的，在这些税额的范围内确定目前这一代人的养老金数额。但问题还有另一个方面，按照目前的税额，现在的年轻人，在20年以后所得到的养老金占其工资的百分比，将比目前这一代养老金领取者得到的少一半以上。他们现在交纳的钱被用来维持上一代的退休者，而他们本人却得不到相应的补偿。因此德米特里耶夫建议，从这些人交纳的养老费中划出一部分，作为他们自己的养老储蓄，当然，不能让他们为此再支付额外的税款。
在接受记者访谈时，有记者说：在美国，自动从个人工资中扣除的一部分作为养老金，同时雇主也要交纳同样数额的钱。这样到退休的时候，他所得到的养老金比目前俄国得到的要多得多。记者问德米特里耶夫：你建议的是否就是这样？
他回答道：目前美国和俄国的养老金制度非常相近。在美国支付给社会保障系统的资金，几乎全都用于目前的养老金领取者，只有一小部分作为积累。美国养老金改革的思路同我们的很相像，就是要把个人所交纳的这一部分款项计入个人的账户，作为缴纳者未来的养老金。
俄罗斯人民演员、芭蕾舞演员尼娜·安娜尼阿什维里目前的收入并不低，她可以35岁提前退休，但她能领到的退休金是固定的，仅有 500至800卢布，靠这点钱根本无法维持生活。这个例子说明， 俄国的养老金制度仍然是平均主义的，没有与个人收入挂钩。要解决这一问题，只有根本改变这种养老金制度，把养老金同个人的收入，同个人所交纳的养老费挂钩。
养老金管理委员会主席米·祖拉波夫提出一种方案，把雇主缴纳给养老基金库的款项（工资总额的28%）作这样的分配：14%用于目前的老人，12%作基本养老金，2%计入个人帐户。但这仅仅是一种设想。
如果采取现分—积累混合式养老金制度，其中预定从现在工作者交纳的养老费和公民自身的积累中获取经费，那么2%的交费额就太少了。在这种情况下，相对于工资总额而言，国家养老金总额将逐渐减少。如果过一些时间能征收6%—7%的税款，那么未来就可以维持稳定的养老金额。它可以接近国际劳工组织的建议——养老金替代率达到40%。
有人说，这样国家就应当承担起双重的职责，因为现在的工作者不可能既为自己的老年积累养老金，又要养活前一代老人。
德米特里耶夫认为，事情并非如此。在养老金系统里有一些后备金。目前面临的选择是，或者把它全部用于当前的开支，那就要牺牲未来一代人的养老金，或者把它用来保障有计划地向新的现分—积累型的混合制度过渡，这才是明智的。要寻找不同资金来源——现养老金体系中的和国家财政其他领域中的资金来源。目前的养老金使用不完全合理。需要逐步转入积累机制，从雇主那里收取补充的税额。这样养老基金就有了补充资金，可以既用来支付目前的养老金，又为未来积累养老金。同时，俄政府将专门建立养老基金的投资机制，确保投资收益，使其增长速度超过物价上涨速度。现在正在制定有关法律。政府以自己的财产和信誉做担保。可以为每一个养老金缴纳者建立一个帐户，每年或每季向其通报养老资金的投资情况和收益情况，以保障有效监督。
现分—积累混合型养老金制度是一种过渡方案。现行养老金立法下无法确立个人的劳动贡献同他的未来养老金之间的直接联系。养老金改革的方向是使未来的养老金同个人的劳动贡献联系起来，让每个人都关心养老金问题，保证人们能从个人养老金帐户中获得他所应得的那份养老金。
俄国家杜马近期将开会讨论养老金的改革问题，并准备从2002年初开始实行新的养老金制度，现分—积累混合型的养老金制度很可能被通过。不久我们将会看到他们所选定的最终方案。总之，俄罗斯已开始关注养老保障制度的改革问题，但目前还处于讨论过程之中，许多问题还有待深化。现分—积累混合方案具体的资金来源和缴费比例问题，未来养老金的支付方式问题，历史遗留的养老债务补偿问题，新老办法的过渡衔接问题，养老基金的管理运作和监督问题，多层次养老保险制度的构建问题等等都有待具体化、规范化。