摘要：我国城市化现已进入了高速发展阶段。在城市建设和管理中，城乡规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。本文分析了基于土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径。
关键词：土地利用规划；城乡规划差异；协调途径；
土地利用规划和城乡规划属于我国战略引导上的两大空间规划，这当中规划对象、概念理论以及编制实施有着紧密联系。另外土地利用规划和城乡规划互相协调问题牵扯很广的范围，必须对机构整合、对流程合理进行编制，特别是编制之时的关键技术问题必须给予高度重视。必须做好它们的差异分析和协调途径，才可以将土地资源真正作用发挥出来。
一、现状
规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。
1.规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据―――基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。
2.用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。
3.规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标，有的缺少城乡结合部土地利用规划图。
二、土地利用规划与城乡规划的差异性分析
1.编制主体与层次。对土地利用规划进行编制与实施的是国土资源部门，而对城乡规划编制与实施的是城乡建设规划部门。二者都属于同级别的国家行政管理部门。土地利用规划作为国土资源规划的重要组成部分，是国家以国民经济发展、社会需求、土地资源适宜性为基础，对土地资源进行开发、利用、整理等安排行为。而对于城乡规划来说，其主要是以经济社会发展需求为前提，对城乡整体空间资源的合理配置。
2.发展进程与内容。从发展进程方面来说，土地利用规划的发展落后于城市规划。由于体系等多种原因，导致规划工作不具备较强的可操作性。对于城乡规划来说，由于其起步较早，但对其进行大规模的城乡规划编制工作是在20 世纪50 年代开始。在那时，相关基础理论与规划实践都开始趋于成熟。从规划内容方面来说，土地利用规划作为国土规划的一种，在进行区域规划过程中，要对土地利用规划进行优先综合考虑。城乡规划则是要对城乡经济社会发展进行综合性考虑，才能将规划范围内的土地资源作为主要载体，并对空间进行合理布局。
3.编制技术与标准的。土地利用规划的编制方式主要是根据总体到局部，由上至下、分级开展。而对于城乡规划的编制方式来说，其主要采用的便是将自上而下与自下而上相互结合的编制路线。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在土地利用规划中的编制工作主要是对土地资源合理利用进行强调，尤其是针对耕地资源的保护、占用、分配方面，利用自上而下、层层下达的方式，主要特点便是具备极强的计划性。在城乡规划的编制过程中，主要重点在于对土地资源进行集约利用管理，同时还要对城市空间资源进行合理、科学的布局安排。
4.规划期限与口径。根据《土地管理法》中的相关规定，土地利用规划的期限主要有国务院决定，并通过我国行政主管部门的正式发文，才能对全国范围内的各级土地资源进行整体规划。同时在规划期会做出相关明确规定。城乡规划的规划期限主要由负责组织规划编制的政府部门，结合所在城市的综合发展条件、发展趋势等外界因素进行确定。从用地口径方面来说，国土资源管理部门将工矿用地与特殊用地分为单独类型，并没有将其纳入到城市建设用地的范围中。对于人口统计方面，土地利用规划城市驻地户籍人进行统计，而城乡规划中不仅囊括户籍人口，同时还包含虽户籍不在当地，当在城市中长期居住的人群。
三、土地利用规划与城乡规划的协调途径探索
1.完善两规的相关法律。在《城乡规划法》与《土地管理法》中明确规定了两规之间的衔接关系，但并没具体指出两规之间的制约关系，同时也没有对违反两规的行为做出处罚规定。法律对于任何个体行为都具备规范化的作用。因此，要想实现两规之间达到协调状态，便需要构建配套的立法规定，以达到对具体工作进行约束与引导的作用。
2.促进两规的技术互通性。城乡规划部门与土地规划部门应构建科学、高效的协调机制，以在技术层面促进两规之间的互通性不断提升，并构建两规的成果协调制度，使得各个成果之间具备可比性、互通性。在颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》是加强国土部门与现行土地规划之间的衔接密度，同时针对农用地、建设用地、未利用地三类用地进行了充分衔接分类。三类用地是城乡规划的重要建设基础，并加强各地类空间、数量与两规互相落实。
3.提升土地利用规划的强制性。土地利用规划的主要特点便是全局性规划方式，用重视对土地资源进行通盘考察工作。针对我国日益紧张的资源环境条件，尤其是针对城镇化的建设进程中对耕地以及农田的不断占用。在《全国土地利用总体规划纲要》中明确指出了“确保中国18 亿亩耕地红线”的规定底线。其主要作为土地空间规模布局的重要依据。
4.拓展两规协调新路径。为充分适应我国经济发展的总体需要，两规的管理部门与学术界应加大新型规划类型的探索力度，例如城乡统筹规划、区域协调规划等。这些新型规划制度是打破传统规划与城乡之间的关系，并受到行政区划等多方面因素的约束。应从城乡建设用地保持用地的增减平衡、农用地占地平衡等。只有从全新规划视角对城市建设的整体发展进行审视，才能为两规的协调奠定坚实基础。
5.构建完善的两规协调机制。基于我国特殊国情前提下，要开始构建与完善城乡规划部门与土地利用部门之间的协调机制。这也是短期内实现两规协调的有效途径。在对土地利用规划与城乡规划进行编制的过程中，要征求各方面意见并构建制度化、规范化的部门交流会议，加强相关意见、建议在规划编制成果中的反馈与落实力度。另外，还要合理利用数字化信息手段，构建两规协调信息化交流平台，以提升整体的应用管理水平。
土地利用规划与城乡规划之间矛盾的协调发展，对实现我国的可持续发展、保护稀缺的不可生耕地资源具有重大意义。但由于多方面的原因，“两规”之间的协调还将是一个漫长而艰巨的任务。既通过例如国土、规划等相关部门自上而下的行政手段进行管制，又可以通过诸如编制创新型规划的自下而上的自发手段进行探索，充分实现二者间的协调发展，从而建立起一个符合中国国情、对土地资源可持续利用的系统性统筹机制。
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论文作者:翁贤卿
论文发表刊物:《基层建设》2018年第16期
论文发表时间:2018/7/16
标签：土地利用论文; 城乡规划论文; 城乡论文; 土地资源论文; 建设用地论文; 耕地论文; 指标论文; 《基层建设》2018年第16期论文;