我国大众体育法规体系基本框架的构建，本文主要内容关键词为：大众论文,框架论文,体系论文,法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1992年，国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》，第一次将体育划归为第三产业的第三层次，即“为提高科学文化水平和居民素质服务的部门”。在国家有关政策的指引下，我国体育进行了深刻的变革，确定了体育朝着市场化和产业化方向发展的道路。体育与市场的紧密结合有效地促进了体育的发展，各种融资手段的采用为体育补充了大量的发展资金。在这种形势下，各级体育主管部门发展大众体育的手段更为灵活，都尽可能地挖掘大众体育市场的潜力，积极开展群众乐于参与的健身活动。目前，以商品形式向广大消费者提供体育健身娱乐服务的经济实体越来越多，一个以体育部门为主体，多种经济成分共存，社会各界广泛参与，能基本满足消费者不同档次需求的体育健身娱乐市场已初步形成。
新时期大众体育的发展对政府的管理方式和社会的组织提出了一系列的新要求。大众体育产业发达国家的管理经验表明，采取政府制定完善的政策和法规，鼓励社会各界进行投资，严格按照市场的需求和经济规律规范大众体育发展的做法能够获得良好的效果。例如美国的“业余体育法”、日本的“体育振兴法”、澳大利亚的“澳式运动”计划的实施，都极大地减轻了政府的财政压力，保证了投资者的回报以及保障了民众参与体育锻炼的权利。
我国政府极为重视人民的身体健康，始终把提高人民身体素质放在重要的位置，并通过制定各种法令和条例积极促进大众体育活动的开展。但是，我国政治经济体制的改革和体育面向市场走产业化道路的客观形势，对现行大众体育的法律法规提出了重新审视和进行整理、修改的要求，迫切需要对出现的新问题制定适用的法规。只有这样才能为我国大众体育的发展提供有效的法律保障，进而保障我国大众参与体育健身与娱乐活动的权利。本文拟针对现行大众体育的法规进行研究，评价其法律效力、适用范围和结构体系，为现阶段我国大众体育的立法工作提供参考。
1 我国大众体育发展的法律环境
随着社会经济的发展，我国公民享受的权力日益广泛，在生存权、人身权和各种政治权利受到极大重视的前提下，公民的体育权利也成为我国社会主义法制建设的重要内容，确保民众参与体育锻炼的权利在各级各种法规中都有所体现。[1]保障公民体育权利的法律法规按照效力等级依次为：宪法、相关法律（包括体育法）、各种行政法规、国务院部门规章以及地方性法规和部门规章。
在国家根本大法——宪法的保障下，我国的大众体育工作得到了保障，宪法也成为制定各级大众体育法律法规的最高法律依据。如何以宪法的有关精神为依据制定具体的操作规则，确保公民体育权利的实现是一个极为复杂的课题。依据宪法有关大众体育的原则性规定，我国体育的基本法——《体育法》于1995年8月29日由第8届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过，并于同年10月1日起施行。《体育法》的颁布和实施为我国公民体育权利的确认与保障提供了直接和具体的法律依据，为构筑实现公民体育权利的各项制度和法规提供了更为直接的法律渊源。[2]《体育法》第2条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族的身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展”；第10条规定：“国家提倡公民参加社会体育活动，增进身体健康”；第11条规定：“国家推行全民健身计划，实施体育锻炼标准，进行体质监测”等等。《体育法》还针对我国大众体育的实际情况对学校体育、体育社会团体、保障条件等进行了规范，是我国开展大众体育工作的具体法律依据。
此外，国务院以宪法以及有关大众体育的法律文件为依据，于1995年6月20日颁布了《全民健身计划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》为我国大众体育的发展制定了战略和规划，提出了“努力实现体育与国民经济和社会事业的协调发展，全面提高中华民族的体质与健康水平，基本建成具有中国特色的全民健身体系”的目标和任务，并对全民健身的对象和重点工作、国民体质的监测等方面都作出了具体的规定。《纲要》与宪法和体育法一起，成为我国大众体育立法的高层次法律渊源。
国务院颁布《纲要》之后的5年时间里，全国各省、市、自治区相继出台了关于大众体育的政府性规范文件、部门规章、地方性法规近100个。从政府性规范文件看，多为贯彻《纲要》的意见，内容包括实施《纲要》的意义、目标和任务、措施和步骤等。部门规章主要涉及全民健身的实施细则与有关健身场馆与社会体育指导员管理的办法等。
通过研究各层次有关大众体育的法律法规，笔者认为，现阶段我国大众体育的立法状况如下：
第一，从立法的层次来看，目前的大众体育立法已具备高、低层次的法规。宪法是其它层次体育法律和法规制定的最高法律依据，《体育法》是管理体育事务的统一法律标准，《全民健身计划纲要》是具体规范我国大众体育的具体操作规范。针对各地方的实际情况，各地已经依据高层次法律法规的精神制定了一定数量的地方性法规和部门规章。
第二，从法律法规的数量来看，我国大众体育法律文件的数量少于竞技体育，但是与其他有关体育经纪业、职业体育产业、体育彩票业等方面的法规相比较，在数量上已远远超出。
第三，目前正在适用的大众体育法律法规的内容主要针对全民健身综合管理、社会体育管理、学校体育的组织与管理、军队体育的开展、健身标准与体质监测、群众性体育训练、一般竞赛的组织与管理、社会体育指导员的管理以及全民健身的物质保障等方面进行了规范。
第四，我国大众体育法规已经具备高低层次兼有、各种内容规范比较完全的结构，但是整个结构体系的整体效力不高。主要原因是：规范大众体育各方面的法规有些已不再适用，与现实的情况相距甚远，许多条文应该修改或删除。例如，“体育系统加大全民健身资金的投入的有关规定”这一条文中的某些内容与我国大力发展体育彩票业后有关体育资金投入的规定有一些冲突：再如一些地方已经制定了新的体育经营场所管理条例，旧的规定依然没有废止等等。这种情况在目前适用的大众体育法规中也有存在，影响了整个法规体系的效力。
第五，现阶段大众体育已经朝着市场化和产业化的方向发展，而目前针对大众体育市场和有关体育经营的专门性法规缺乏。在各地方的立法中，只有部分经济发达城市制定了专门的体育健身法规，而其它地区大多依据各地体育经营管理条例管理大众体育事务，无法满足大众体育产业发展的要求。有关大众体育产业立法的落后导致实践中出现难以管理的问题，如体育场所经营资格认证混乱、社会体育指导员劳务管理没有统一规定、社区体育的管理效率低下等，这些问题都有待于通过加强大众体育产业的立法去解决。
2 加强我国大众体育立法的主要措施
第一，《体育法》已对大众体育各方面的管理做出了原则性和概括性的规定，笔者认为，本文所探讨的大众体育法规应该依据《体育法》的有关精神和内容，主要调整我国大众体育事务中的有关法律关系。所以，应当对所要制定的法规有明确的定位，避免与上级法律文件冲突。
第二，政府和社会对大众体育资金投入的规定、成人体质测定工作的实施、对大众体育的宏观管理以及体育市场的管理等方面，是现阶段大众体育立法的难点和重点。建议有关部门汲取国外立法的经验，制定具有较强操作性的法规。
第三，目前出台的地方性大众体育产业法规较少，现正适用的法规又过于呆板，内容规定不够全面，效力不强，解决具体问题主要还是参考其他法规。建议各地方依据各自的情况制定专门的法律文件，加强对大众体育产业的法制化管理。
表1 我国大众体育法规体系的基本框架
第四，有关管理部门要深刻分析我国大众体育的发展趋势，依据目前的情况制定立法规划，对现行的法律法规尽快进行整理，删除不再适用的法规和部门规章，制定适应大众体育发展的法规，在此基础上构建完整的大众体育法规体系，使我国大众体育的发展有法可依，保障执法与司法工作的顺利进行。
3 我国大众体育法规体系框架的构建（表1）
依据有关法学理论，法规体系至少可概括为既相联系又相区别的两种含义：法的规范体系和法的文件体系。法的规范体系是从学理上对法的规范进行的划分和概括；法的文件体系则是根据立法权限所制定的各个不同领域和不同层次的法的文件系统，也就是立法体系。[3]本文根据研究的需要，主要从法的文件体系即立法体系的角度进行探讨。因此，我国大众体育法规体系是指：各个有立法权的国家机关，依法制定或认可的，由主要调整我国大众体育各种社会关系的多层次、多形式的各种专门法律文件和有关法律法规所构成的统一、协调的整体。
由表1可以看出，我国大众体育法规体系根据各种形式法律文件制定相关的不同，可以划分为效力等级不同的3个层次：相关法律、行政法规和各部门规章。[4]相关法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定和发布，内容包括体育法、民法、合同法、公司法、刑法、反不正当竞争法以及劳动法等单行法，其中体育法最直接规范大众体育法律问题，其他单行法与之相配套。第2层次的行政法规由国家行政机关依据宪法和相关法律制定，这一层次的内容包括全民健身计划纲要、国家体育锻炼标准施行办法、娱乐场所管理条例、体育产业经营管理法规以及各相关法律的实施细则等。第3层次的部门规章由国务院各部委依据上两层法规的精神和原则所制定，主要针对大众体育的具体事务进行规范。主要包括大众体育宏观管理、社会体育指导员管理、健身标准和体质监测管理、体育场地设施管理、大众体育经营活动管理等方面的内容。