新城市化背景下我国“城市群病”现象分析_国家新型城镇化规划论文

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      [中图分类号]F291.1 [文献标识码]A

      自1996年以来，中国城镇化进入快速发展轨道，2013年全国城镇化率达到53.7%，城市人口规模日益超过农村，城市发展模式也在转型[1]，逐步走向以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。同时，城市群建设也进入高潮。国家“十一五”规划纲要就正式提出，以城市群作为推进城镇化的主体形态，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》再次肯定了这一城镇化模式。这同时引发了广大学者对城市群的关注和研究。国内著名城市群专家姚士谋等最早系统研究了城市群，将其定义为“在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，依托一定的自然环境条件，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市‘集合体’[2]”，同时按照规模等级、功能特征和组合形态等因素对中国城市群进行了划分。史育龙、周一星分别采用都市区和大都市带将国外已有的关于大都市带现象的概念进行统一，并称中国的大都市带为都市连绵区，以此同西方的研究相区别[3]。宁越敏研究了长江三角洲都市连绵区的城市规模结构演变，总结其具有区域差异、轴线指向性以及圈层集聚等特征[4]。许学强、周春山分析了珠三角大都会区的形成机制，包括工业化、外来资本、企业外移、城市影响区域扩大以及农业商品化等五方面的因素[5]。目前对于城市群的研究，多侧重于概念、类型、模式、机制、结构、规划等方面，以及城市群的协调发展和发展阶段等层面的研究，而对其当前存在问题的研究较少[6]。国内有众多学者，诸如邓伟志、宁越敏等均对“城市病”进行了深入探讨，但研究“城市群病”的学者甚少。《国家新型城镇化规划》提出，要对正在走向成熟的东部地区城市群实施优化提升，突破发展中遇到的瓶颈与障碍，逐步解决城市群发展中出现的各种问题[7]。本文以新型城镇化背景下正在发展的城市群作为研究对象，对当前中国城市群建设过程中出现的一些问题进行探讨，分析其产生机理，进而提出相应的对策措施，以期对中国城市群的健康发展提供一点参考。

      1 中国“城市群病”的现象表征

      所谓城市群病，是指城市群发育成长过程中，由于各种自然和人为因素，在经济分工合作、空间组织管理、生态建设保护等诸多方面存在着不协调、不平衡、不系统等矛盾，从而导致集聚不经济、空间不均衡、形散且神乱等违背城市群规划宗旨的不良症状。在今后相当长的一段时期内我国城市群仍将处在高速发展期[8]，不可避免将产生诸多现实问题。

      1.1 城市群多而不强

      作为新型城镇化重点发展方向之一的城市群建设，获得了国家和地方的大量资金和政策支持。目前中国业已形成了数量众多的城市群，但大部分城市群存在实力偏弱、基础较差、首位度低以及规模不大等问题。1992年姚士谋第一次系统提出城市群的概念，当时中国只有5个比较成熟的城市群。而根据《2010中国城市群发展报告》，中国要建设23个城市群。各地自发要求建设的城市群数量更是惊人。城市群建设的盲目跟风和粗放建设，导致土地利用整体效益不佳，形成虚大现象。同时，城市群内部由于缺乏共享机制，也产生了大量重复建设的公共基础设施[9-10]。《2010中国城市群发展报告》同时指出，中国城市群以占全国21.13%的面积，集中了全国48.99%的总人口和78.78%的经济总量。但比较而言，即使最大的国内城市群与世界级城市群相比仍有很大差距(表1)。如美国仅纽约、洛杉矶和芝加哥三个大城市群对国家经济的贡献率就达67%，而日本的东京、名古屋和大阪三大城市圈的国家经济贡献率更是高达75%，而中国三大城市群(即珠三角、长三角和京津冀)对国家经济的贡献率只有38%[11]。由此可见，中国城市群数量多而不强的问题十分突出。

      

      1.2 内部分工协作不足

      城市群内各级城镇应是一个有机整体，相互弥补，共赢发展。但是目前我国多数城市群内的各类城市貌合神离，缺少分工协作，产业结构趋同，竞争过度和合作不足。城市群内诸城市各自为政，加入城市群仅为追求自身利益最大化，往往与其他城市之间产生恶意竞争，进而阻碍了整个城市群的共同繁荣与发展。例如，京津冀城市群的两大中心城市北京和天津，它们的产业相似度极高，导致互相竞争原材料、市场等，改革开放后的20多年两座城市在经济层面长期处于对峙状态，阻碍了本区域产业效率的提升。以上海为中心的长三角城市群中，各个城市都在强调自身规模的集聚，而忽略了相互间的分工合作，结果导致城市群内部许多城市之间产业结构高度雷同。例如，苏州、无锡、常州三座城市均以电子、机械、纺织、食品、冶金和化工等行业作为其主导产业，而上海作为领头城市，更是与其他城市争抢各类产业和基础设施的优势地位，比如上海的深水港建设极大地制约了宁波港的发展，整个长三角城市群同质竞争现象突出。在一些规模偏小的城市群中，各城市都强调规模提升与功能完善，城市群建设虽然投入巨大，但见效甚微。城市群内各城市强调自身优先发展思想下的恶性竞争，不仅导致产业结构大而全，也导致不断恶意推出各类优惠政策，这在无形之中大大降低了群内资源的利用效率，致使土地等各类资源浪费严重[12-14]。

      1.3 群内发展差距拉大

      城市群发展的目的在于促进群内各城市的共同发展。但是目前中国主要城市群内各城市发展差距过大，中心城市经济实力远远强于一般城市，经济集中度过高(表2)。京津冀城市群是我国城市群内部发展高度不平衡的典型代表。从人均国民生产总值看，2012年最高的天津是最低的保定的3.8倍；从国民生产总值看，2012年北京和天津两座首位城市GDP在群内十城市中所占比例高达59.2%，而GDP最少的三座城市(秦皇岛、张家口和承德)所占比重仅为7%。北京和天津的经济实力仍有扩大趋势，而群内其他城市实力过于薄弱，且呈相对下降态势。另外，北京和天津在城市规模、财政收入和全社会固定资产投资等方面也占据绝对的优势，远远领先于其他城市。京津两市的高度“极化作用”，促使各类要素资源向其高度集聚，导致城市群内部发展高度不平衡，产生了极不合理的城镇体系结构和职能结构，致使京津冀城市群的发展缺乏腹地支撑力。城市群内部发展不平衡的现象在其他地区同样存在，例如，武汉城市群中武汉“一城独大”以及成渝城市群中“双核独大”的问题。城市群内部差距过大，不利于群内各类要素之间的正常流通，更与新型城镇化所要求的构建科学合理的城市格局背道而驰。

      

      1.4 跨区域环境问题突出

      伴随着我国城市群的高速发展，各类环境问题日益凸显。当前各城市群尚未建立一套统一完善的环境保护与治理机制，群内城市在经济为纲思路的指引下，往往采用“先污染后治理”的发展模式，致使环境问题不断加剧。大气污染是当前城市群共同面临的突出问题，城市群的一体化发展已经促使空气污染由点扩展到面。尤其是近年来中国大范围爆发的雾霾，更加凸显出这一问题的严重性。雾霾爆发的主要原因是当前以城市群为核心的主要区域在发展过程中未注重大气环境保护，产生了大量的PM2.5。部分雾霾严重城市群区域还存在机动车尾气、石油化工及燃煤工业废气等过度排放的严峻问题，例如京津冀城市群。大气污染同时导致了酸雨的加剧，珠三角城市群和长三角城市群已经成为了中国酸雨的高发地区。水污染是当前城市群面临的又一个严重问题，群内主要水域由于监管不到位以及污水排放超标等，均存在着较为严重的水环境跨流域污染问题。例如，长三角城市群范围内长江、太湖、京杭大运河以及钱塘江等主要水域跨区域污染严重。水环境跨区域污染增大了污染治理的难度，不仅影响到居民的用水安全，也导致许多水资源丰沛地区如长三角城市群等出现了“水质性”缺水的现象，制约了当地经济的发展[15]。

      2 中国“城市群病”的产生机理

      2.1 规划建设的人为和无序

      城市群发展应遵循市场规律和城市化规律。但目前地方政府成为城市群发展的主要推手，他们把城市群规模和数量看作一项政绩，都试图跻身国家战略，不仅盲目扩大城市群范围，而且无序开发建设，导致大量土地被快速转化为城市建设用地，各类园区也如雨后春笋般不断涌现。许多新建项目与园区因开发过度、利用率低而被荒弃。当前，各类开发区及园区规划用地规模已经占到了城市总用地规模的40%到50%，远远超过发达国家10%到15%的水平，各类园区项目建设用地浪费极其严重，这对整个城市群土地资源的利用及其可持续发展造成了极大的后患。在城市群实际建设中，还存在着各级别的政府对城市群及内部城市职能和角色定位不明确、不准确的问题。例如，在由京津冀、山东半岛和辽中南组成的环渤海城市群中，由于事先规划及协调工作不完善，青岛、大连和天津三市均要争做本区域的国际航运中心，导致三地港口资源未能得到有效整合，各自为政，缺乏协作。这些非市场机制引导下的政府主导性建设，忽视了城市群自然成长和演化的内在规律，违背了城市化的客观进程，最终导致群内城市职能结构、空间布局结构、体系结构的不合理。

      2.2 协调机制的缺少和乏力

      城市群应该是一个有机整体，其巨大的规模和分工效益需要完善的协调机制作为保障。但是当前地方保护主义仍然较为严重，群内各城市仅仅考虑自身利益，导致竞争大于合作，出现各种地区矛盾。地方保护主义盛行的背后，是城市群内区域协调机制的不健全，现有的协调机制也由于执行力不足而效果有限，进而导致群内各城市在工业化和城市化过程中各自为政的混乱局面。即使目前我国区域融合情况最好的长三角城市群，由于缺乏完善的区域协调机制，导致区内港口等各类基础设施处于相互分割的状态。依靠人为划分的京津冀城市群区域协调程度更低，行政区划的割裂导致两个直辖市的优势无法有效辐射到相邻的河北地区，而河北在产业结构上也未能主动与京津形成深层次的分工，甚至还有同质竞争的情况，整个城市群负效应严重[16]。《国家新型城镇化纲要》提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。其中，协调机制的建设至关重要。然而，我国城市群在区域经济、管理体制以及环境测评等方面缺乏有效的协调机制，严重制约了城市群优势的有效发挥[17]。

      2.3 中心城市的错位和极化

      中心城市作为城市群的最高层级，对整个城市群的发展起着核心与支撑作用。然而，我国城市群中普遍存在着中心城市自身竞争力不高、辐射带动作用不强、集聚过度而辐射不足等问题。中心城市不仅未能利用其自身的各种优势促使群内城市分工的合理化和效益的最大化，反而利用级别优势、制度优势、区位优势等抢夺区内宝贵的土地、资金、人才等资源，加剧了地区内部发展的矛盾。目前，除长三角城市群外，我国其他城市群均未形成具备强大主导作用的中心城市。京津冀城市群中，北京和天津两市虽然区位优势、科研优势以及政治优势非常突出，但两市并没有将自身要素禀赋辐射给邻近区域，甚至还不断侵占河北的优势资源，限制其发展，导致“环京津贫困带”的形成。中部地区城市群在中部崛起战略中承担着重任，然而该地区城市群普遍处于弱核牵引状态。以中原城市群为例，由于整个群内缺乏强有力的特大城市的支撑，而郑州作为中心城市对城市群的辐射带动作用较弱，因而难以带领整个城市群经济走向繁荣。由于各中心城市在人口规模和经济实力上偏小，要素集聚和辐射作用不显著，产业链传递和扩张功能较弱，与周边区域的关联度较低，导致对整个中部地区的发展影响甚微[18]。

      2.4 宏观管理的嵌套和失衡

      当前我国城市群培育发展迅速。各地都在积极发展对自身最为有利的城市群。因此，很多城市群出现了大套小的嵌套现象，如在山东半岛城市群，以青岛、烟台、济南为中心又形成各自的都市圈，长三角城市群中又出现了上海、南京、杭州三大都市圈。这种嵌套带来利益追求的不一致性、管理政策的重叠和冲突性、规划建设的无序和摇摆性，促发了一系列的城市群问题。另外，城市群中乡村面积和人口还占有很大比重。由于管理权限不平衡，重城轻乡并形成城乡二元结构。公共服务及基础服务设施集中于城市之中，广大农村身在城市群临近大城市却难以享受到现代化带来的成果。由于农村剩余劳动力迁移受到限制，致使农村人口不能很好地转化为城镇人口，阻碍了城镇化水平的提高[19]。2013年中国户籍人口城镇化率只有36%，大大低于常住人口城镇化率。

      2.5 发展阶段的客观规律和条件制约

      城市群的培育和发展具有一定的客观规律性，受到不同条件的遏制，绝对不能一蹴而就。而且城市群始终是一个不断发展的过程，在此过程中会因发展阶段的不同而出现不同的阶段性问题。自然条件、地理区位、发展基础以及历史条件等因素，都会对城市群发展产生一定的影响作用，致使其在发展过程中出现一些不可避免的问题。例如，水资源的困乏已经严重制约了京津冀城市群的发展，珠三角过高的人口密度和极为短缺的后备土地资源也在很大程度上限制了其进一步的发展，而中西部许多中小规模城市群更是因为自然、区位及发展基础等各类因素的制约，在发展过程中面临着各种各样的难题。由于这些制约因素的客观性与不可回避性，城市群在今后的发展过程中往往很难避免各类问题与矛盾的产生。从另一角度考虑，城市群问题特别是重大问题的解决，也是城市群跨越发展的绝佳契机。

      3 克服“城市群病”的综合举措

      3.1 加快政府角色转变，突破管理障碍

      宏观管理的各种障碍是制约城市群健康发展的首要因素。地方政府对于自身利益追求的最大化严重干预了城市群正常的区域一体化合作，包括基础设施在内的各种公共资源在城市群内没有形成合理的共享机制。因此，应更有效地发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责[7]。在强化自身服务和协调职能的同时，最为重要的是遵循客观实际，合理规划城市群发展。尤其应根据现实经济联系、行政区划、发展潜力等，切实结合自身的产业基础及在全国乃至全球中的地位，科学明确城市群范围，确定不同城市的合理定位，切不可盲目贪大贪多。从全球而言，中国接近14亿人口在未来20年能够产生2～3个世界级城市群就是巨大成就。当前，长三角城市群正在针对自身内部城市之间产业同构的问题，进行了大规模的产业结构调整，大量劳动密集型产业和部分资本密集型产业正在由中心城市上海往周边地区转移，群内各城市的专业化指数正在不断提升。对于达不到城市群建设标准的地区，切不可强行通过行政手段人为划群，而应通过科学合理的预测对区域潜力及前景进行客观分析，制定和贯彻符合本区域实情的发展战略。

      3.2 加强市场主导作用，突破利益障碍

      当今城市群是在全球一体化大背景下，依靠客观的市场规律与要素流动而自然形成的，市场在其中扮演着无可替代的重要角色。当前中国在城市群的管理上仍然存在很大的行政色彩。《国家新型城镇化规划》要求，正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用[7]。当前重要的是通过市场机制建立相互协调的经济制度，以此加强群内城市之间的产业分工。国外许多大城市群都十分注重群内城市之间的分工。以日本东京大都市圈为例，东京以对内贸易为主，横滨则侧重对外贸易，千叶为圈内原料输入港，川崎则负责为企业输送原材料和制成品。美国纽约大都市圈为了实现圈内专业性领域的合理分工与协作，先后成立了联合港务局和联合交通运输局等部门。在当前区域经济一体化进程中，我国城市群应当贯彻公平、公正和公开的市场原则，明确群内各城市内部产业结构，通过市场作用促进错位竞争，加强产业部门分工与协作，实现群内城市的共赢。

      3.3 完善政策法规，突破制度障碍

      《国家新型城镇化规划》提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。在市场之手存在缺陷的背景下，要实现协调发展，科学完善的制度建设和实施是关键。我国城市群形成发育带有强烈的政府主导性，其中政策作为一种无形力量在其中起着巨大作用。正是由于城市群建设中强烈的行政干预色彩，导致当前城市群非理性发展乱象泛滥，主要表现为制定目标脱离实际、争权强势、圈地过度、建设盲目跟风以及生态环境破坏严重[20]。中国新型城镇化道路中，政策创新是一项重要内容，合理的政策措施能够为各级城镇以及城市群发展提供强有力的制度保证。当前城市群正处于探索和改革阶段，面临问题众多，需要科学合理地制定和实施各类针对性政策，主要涉及资源利用和环境保护、产业发展和布局以及基本公共服务体系和社会发展三大领域。各类针对性政策的实施，将促进配套体制机制的优化调整和发展成形，并推动城市群的发育成熟和功能完善。例如，通过主体功能区规划的贯彻实施，明确区域不同城市的功能定位，并因地制宜针对不同地区城市群制定区域性政策，推动城市群建设逐步走向成熟。

      3.4 加强基础设施投入，突破硬件障碍

      《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，要通过基础公共设施的建设来统筹各类区域以及城乡之间的一体化发展。加大城市群内的基础设施建设，增强群内城市之间的联系，削弱它们之间的过度竞争与对立。例如，北部湾城市群依靠生活性、社会性和经济性三种类型的基础设施的大规模建设，极大地促进了群内城市的发展与协作[21]。应找准切入点打破部门和地区之间的界限，加强各类公共资源的共享。如，目前各地城市群都在积极规划建设城际铁路就是一个切入点。长三角城市群在2010年制定的城际铁路新规划中，将以上海、南京、杭州、合肥等城市为中心，构建覆盖群内全部地级以上城市的快捷、安全、高效的城际轨道交通网络，形成便捷的交通圈，这将极大地促进区域城市的一体化进程。但是各种基础设施的建设需要巨额投入作保障。因此，应利用现有城市群的经济基础，科学规划群内的高速公路、铁路、机场、港口等各类重大基础设施，为城市群的腾飞奠定基础。

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