近代英国警察制度历史发展的新阐释——以国会立法为视角，本文主要内容关键词为：英国论文,国会论文,近代论文,视角论文,警察论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF09 文献标识码：A 文章编号：1672-4127(2010)01-0001-07
英国是世界近代警察制度的发源地。与英国社会发展持续性、渐进性和改良性的传统相适应，近代英国警察制度也是在一种相对平缓的状态下发展起来的，在这个过程中，国会立法成为英国人建立和发展新型警察制度的基本模式。笔者认为，近代英国警察制度的建立和发展可以概括为从无到有、从点到面、从低层次到高层次三个历史阶段，其中每个阶段都以一部具有代表性的国会立法作为起点，即1829年《都市警察法》、1856年《郡市警察法》和1919年《警察法》。本文通过探寻这三部法律的社会背景、主要内容以及对当时和后世的影响，为读者呈现出近代英国警察制度建立和发展的历史脉络，并分析其借鉴意义。
一、1829年《都市警察法》(Metropolitan Police Act 1829)：近代警察制度在伦敦诞生
（一）立法背景
肇始于17、18世纪的资产阶级革命和工业革命对英国社会影响深远。工业化的直接后果是工人阶级人数迅猛增长、城市规模不断扩张，大城市中聚集了众多贫困人口，失业、酗酒、混乱所引发的抢劫盗窃、杀人放火、车匪路霸屡见不鲜，犯罪在贫民区蔓延，以至于在当时的伦敦，“天黑之后外出简直是在冒险，除非有手持火把的人做先导，并有携带武器的仆人护送。”[1]14更严重的是，面对着日益严峻的城市治安问题，旧式守夜人几乎没有招架之力，“旧式警察的软弱和分散根本无力控制城市的治安秩序，也难以保障城市居民，尤其是居于统治地位的资产阶级的生命财产安全。”[2]除了抢劫、盗窃等零星犯罪之外，英国各地还陆续发生了多起因为政治的、经济的或宗教的等各种原因而引起的骚乱事件，例如1780年戈登暴乱、1815年路德分子骚乱、1820年棉纺织工人暴动等等。为了平息这些暴动和骚乱，政府不得不经常动用军队进行镇压，但是，军队的镇压不仅不能从根本上解决问题，而且还时常激化矛盾，使骚乱升级，而工业化的不断向前推进又使得整个社会内部越来越相互依赖，如果继续依靠军队镇压来维护社会秩序，将会使社会矛盾更加复杂化，显然已经不能适应工业社会的要求。
为了遏制社会治安状况的急剧恶化，英国政府曾经尝试了多种方法，起初，政府希望通过刑罚的震慑作用达到维系社会治安的目的，于是，越来越多的罪名被规定为可以判处死刑的犯罪。接着，政府又尝试通过公开处决的场面所带来的恐惧感使那些试图犯罪的人不敢再越雷池。但是，结果表明，这些方法都无济于事，犯罪行为愈演愈烈，因此，必须转化思路，尝试一些前所未有的方式。1822年，被誉为英国现代警察之父的罗伯特·皮尔①受命出任英国内政大臣，着手组建新型警察机关。在皮尔的推动下，国会于1829年6月通过了《都市警察法》。英国第一部以“警察”命名的法律，奏响了近代警察制度诞生的法律乐章。
（二）主要内容②
1829年《都市警察法》以建立新型警察制度为核心，立法围绕着新型警察的法律地位、领导权力、组织管理、财务管理和警务工作原则等方面展开。
1.新型警察机关的合法地位、领导权力以及活动范围
将新型警察建立在合法的基础之上，是罗伯特·皮尔的建警原则，这项原则在1829年《都市警察法》中得到充分体现。该法在序言中明确指出： “这支新建立的警察队伍应该受到本法的规范，并且应当拥有一个直接授权于王国政府的领导机关，依法对警察进行组织与管理”；关于新型警察机关的领导权力，该法第1条规定：“国王有权建立新的警察机关，以维护伦敦都市及周边地区的安全，国王可以任命两个人担任警察机关的领导者，在一位政府大臣的直接领导下从事警察管理工作”；关于新型警察机关的活动范围问题，该法第4条规定：将威斯特敏斯特、米德塞克斯郡、萨里郡和肯特郡合并为一个地区，统称为“大都市警察区”(the metropolitan police district)③，在该区域内组建一个统一的警察机关。
2.新型警察机关的人员招募和组织管理
《都市警察法》第4条规定了新型警察机关的人员招募和管理问题：“要招募并保持足够数量的、身体健康的、具有一定工作能力的人员，由国王的大臣任命其为警察并领导其进行工作。每一个被任命担任警察工作的人，都要在皇家法院法官面前宣誓，誓言为：“我，在此宣誓，我将竭尽全力，用我所有的知识和技能，公正地行使法律赋予我的权力，忠诚地履行职责，以维护和平为使命，预防和阻止那些有碍和平的犯罪行为。”该法第5条还规定，领导警察的治安法官④由国王任命，该治安法官可以根据工作需要制定他们认为行之有效的各种规章制度，并对警察发布命令，防止和惩罚警察工作中的玩忽职守行为以及滥用职权行为。总之，治安法官的工作就是确保警察队伍能够有效率地履行职责。
3.新型警察机关的财务管理
警察机关的财务管理问题是1829年《都市警察法》的重要内容之一，该法对此作了极为详尽的规定，主要包括以下几个方面：(1)设立“大都市警察区经费管理人”（The Receiver for the Metropolitan Police District，以下简称“经费管理人”）的职位，“经费管理人”由国王亲自任命，负责管理警察经费，并确保警察经费的妥善保管和安全使用；(2)警察经费应当存放在英格兰银行，只有国王任命的“经费管理人”有权支取；(3)“经费管理人”负责所有警察经费的接收和支出，并负责制作准确而详细的账目。所有收支都将记入银行的专门账户中，该账户的名称为“大都市警察区公共资金收支账户”；(4)“经费管理人”要对经由他手从银行提取的每一笔资金的使用负责，每隔六个月要制作并签署一份完整的财务报告呈送给国王的大臣，“经费管理人”的财务报告必须接受国家公共资金审计专员的定期检查和审计，如果发现问题，“经费管理人”将会受到制裁。
4.警察执行职务的特殊保障
对警察实行特殊的职务保障是世界上很多国家警察制度的通例，在这些国家的法律中，“袭警”被列为一项专门的罪名，其刑罚要比一般妨碍职务犯罪更加严厉。1829年《都市警察法》的相关规定如下：“任何人不得对正在执行公务的警察采取暴力行为，也不得拒绝警察执行公务的要求，否则，将会受到治安法庭的罚款处罚。”虽然由于客观条件和主观认识上的局限，该法所规定的处罚较轻，但毕竟还是将其列为犯罪行为，并且是以国会立法的形式出现，为当时警察工作的顺利开展提供了有力的法律保障。从此以后，对警察工作提供特殊的法律保护成为英国警察法的一项重要内容，并且通过历次法律的修改和重定而不断得到完善。
5.警察工作的基本原则
1829年《都市警察法》授权伦敦都市警察厅厅长可以根据工作需要制定关于警察行为标准、工作纪律以及工作状况等各种规章。为此，在内政大臣罗伯特·皮尔的授意下，时任都市警察厅厅长的查尔斯·罗恩和理查德·梅尼二人为即将建立的新警察起草了《警察训令》(Police Instruction)，提出了英国警察所应当遵循的九项基本原则，即著名的“皮尔原则”：(1)警察的职能是代替军事机关和司法机关，担当起预防和减少犯罪以及扰乱社会秩序的行为的国家责任；(2)警察权力是他们履行职责的必要条件，但是，这些权力的存在和行使都取决于公众的赞同，取决于警察能否赢得公众的信任和支持；(3)警察必须带头遵守法律，才有可能赢得公众的信任和支持；(4)警察与公众合作的程度越高，越能减少暴力强制手段的使用率；(5)警察应当通过持续不断的、公平公正的服务来赢得公众支持，而不应当使用不正当手段迎合公众；警察应当独立于政治，忠实地执行法律；警察应当随时为每一位社会成员提供良好服务，无论他是穷人还是富人；警察要时刻保持谦逊、友善和幽默；为了保护他人的生命，警察要随时准备牺牲自己；(6)暴力强制手段只有在劝说、建议和警告都不奏效的情况下才能使用，并且，暴力强制手段的使用要尽可能保持在最低限度内；(7)警察应当时刻记住自己与公众之间的历史渊源，警察即公众，公众即警察，警察原本就是公众的一员。警察带薪从事维持法律秩序的工作，而这项工作其实是所有公众所共同拥有的职责和权利，为了维护社区的存在和社区的福利，每一位公众都可以行使警察权力；(8)警察应当严守自己的职责，永远不要僭越司法权。警察无权确定一个人是否有罪，更无权作出处罚决定；(9)衡量警察工作效果的标准不是看警察采取了多少轰轰烈烈的行动，而是看犯罪与扰乱社会秩序的行为是否被减少。⑤
《警察训令》是英国警察史上最重要的一份文件。从法律意义上看，它不具有国会立法的性质，也不属于行政法规的范畴，而仅仅是一些警察机关的内部行为准则，但是，它却以其自身的合理性和科学性赢得了民众的广泛认可，并以传统和惯例的形式深深扎根于每一位英国警察心中，成为英国警察制度中最具生命力的一部分。
（三）影响及评价
伦敦都市警察在建立的最初几个月里，就取得了令人惊叹的成就。根据1834年英国国会特别委员会的报告记载：“因抢劫和盗窃而造成的财产损失，从每年九十万英镑下降到两万英镑。这只是一个估计的数字，但还是可以看出，从1829年到1834年的情形发生了多么大的变化。警察在街头的出现，以及警察对犯罪情报的收集和交换工作，无疑是发生这一重大转变的原因。”[1]41由于新警察的斐然成就，使他们很快赢得了社会认可，1833年，都市警察总部在伦敦的白厅街获得了一个专门属于自己的办公场所——苏格兰场，从此这个名字闻名天下。
通过研究《都市警察法》，我们不难感受到，新型警察机关在伦敦的出现，并非是为了应付维护社会治安一时之需的权宜之计，而是一次具有历史意义的重大变革。这是一种通过合法手段建立起来的、高效有力的新型国家机关，它既避免了军队的暴力镇压，同时又克服了旧式警察的软弱无能。它的建立，不仅使英国的国家政权保持了稳定，而且使全体民众的社会生活进入到一种新的、更加有序的状态中。
英国近代警察制度不仅对英国，而且对其他很多国家都影响深远。以美国为代表的英美法系国家基本上都效仿英国，相继建立起英国式的职业警察队伍，而以法国为代表的大陆法系国家，虽然在警察管理体制上实行完全的中央集权化管理，但是在警察的平民化作风、文职化倾向等方面，也逐渐向英国靠拢，英国因此被公认为“世界近代警察的摇篮”。
二、1856年《郡市警察法》(County and Borough Police Act 1856)：新型警察制度在英国各地普遍推行
（一）立法背景
1829年《都市警察法》以及据此建立起来的伦敦都市警察创立了新型警察制度的基本模式，并取得了令人瞩目的成就。但是，在都市警察管辖区以外的英国其他地方，却依然维持着由旧式守夜人负责社会治安的传统状态。而此时，工业革命的影响已经从大城市波及整个国家的每一个角落，城市化进程正在以日益加快的步伐向前推进。全国各地治安状况普遍恶化，直接制约了工业革命的正常发展，甚至威胁到国家政权的稳固。为了扭转这种局面，政府开始着手对伦敦以外的地方警察进行改革。
但是，由于受英国历史上固有的地方自治传统的影响，建立地方警察的工作并不是一帆风顺，很多地方民众担心警察的权力一旦落入中央政府手中，将会对地方民主造成威胁。1839年，英国国会颁布《郡县警察法》(County Police Act)，授权地方法院法官负责组建本地警察队伍，结果遭到地方法院法官的抵制，到1856年，全国五十五个郡县中只有二十五个成立了自己的警察队伍。[3]尽管如此，地方警察在维护公共秩序方面还是显示出其与众不同的作用，凡是建立了警察的市镇和郡县，其社会治安状况均在不同程度上有所好转。终于，在经历了较长时间的尝试与波折之后，地方民众对警察的态度逐渐从抵触、怀疑转变为认可和接受，并最终在中央政府与地方民众之间达成了一个共识，即“建立警察的基本设想是正确的，现在的疑问不是是否需要警察的问题，而是如何解决警察的人员管理问题、机构设置问题和不同警察机关之间相互敌视的问题。”[3]基于这样的思想基础，英国政府下决心在全国范围内推广和建立新型警察制度，1856年《郡市警察法》就是将这一政治决策付诸实施的法律依据。
（二）主要内容⑥
1856年《郡市警察法》的基本目的是将新型警察制度从伦敦推向全国，因此，法律的核心内容就是如何处理警察管理中中央与地方之间的关系。
1.警察实行地方自治
地方自治性是英国地方政府一向坚守的基本原则，对此，中央政府也不得不予以正视，并且经常做出妥协和让步，1856年《郡市警察法》也不例外。该法首先确立了警察地方自治的基本原则⑦，规定所有的郡、市都要建立警察机关，警察的管理权由各地方政府行使。⑧中央政府通过下列三种方式间接实现对地方警察的指导和监督：(1)内政大臣通过全国性立法和指导性文件，使警察实现正规化；(2)每个郡、市的警察局长人选由地方政府决定，但是，在任命之前，地方政府须呈报内政大臣批准；⑨(3)各地方警察局必须逐年对犯罪数字进行统计并上报内政部。⑩根据上述规定，从1856年起，中央政府和地方政府就开始成为分管地方警察机构的合作伙伴，一直延续至今。
2.设立“国王警务巡视官”的职位，以实现中央政府对地方警察的监督和控制
1856年《郡市警察法》规定设立“国王警务巡视官”（以下简称“警务巡视官”）一职，根据该法的规定，警务巡视官将以国王的名义对各地警察工作进行巡回监督检查。警务巡视官对于地方警察工作的监督方式是多种多样的，其中最主要的是向内政部提交警务巡视官工作报告。自1857年起，各地警务巡视官每年都要向内政部提交工作报告，这些报告不仅要上报国会，而且要通过一定的方式向全国公开。从警务巡视官的工作报告中，民众可以获悉地方警察发展过程中的很多重要事件，而警务巡视官工作报告中对地方警察的评价则成为内政部每年发放中央财政拨款的基本依据，由此形成了英国警察管理的基本模式，即中央政府通过财政拨款实现其对地方警察在一定程度的监督和控制，而各地方警察委员会则从法律上负有维持和领导本地区警察的职责。
3.地方警察工资和服装费用的一半由中央负担
为了实现中央政府对地方警察的指导和监督，以建立较为统一的警察队伍，中央做出的妥协是为地方警察提供相应的财政支持。根据1856年《郡市警察法》的规定，中央政府将承担各地方警察工资和服装费用的一半，这些经费将以“国王警务巡视官”对各地警察工作的评价为依据逐年发放给地方警察当局。
4.规模较小的市镇或郡县警察机关应当实行合并
在《郡市警察法》颁布之前，根据1835年《城市合作法》和1839年《郡县警察法》的规定，英国很多地区都设立了自己的警察机关，但是，由于各地区经济实力和人口数量参差不齐，导致警察机关在规模、人数以及管理等方面存在很大差异。为了改变这种状况，1856年《郡市警察法》规定，规模太小的警察机关之间应当进行合并，以便提高工作效率。
（三）影响及评价
1856年《郡市警察法》是继1829年《都市警察法》之后近代英国警察制度发展历程中的第二座里程碑，该法所确立的警察地方自治原则、中央政府和地方警察之间的合作伙伴关系以及国王警务巡视官制度等都为后世所沿用，成为近代英国警察制度的重要组成部分。
应该说，英国的新型警察制度是由1829年《都市警察法》和1856年《郡市警察法》两部法律所共同创制完成的，在继伦敦都市警察的初步尝试之后，英国地方警察将这种新型的社会力量推向了一个更加成熟的境界。与伦敦都市警察相比较，遍布于英国各个郡县和市镇的地方警察才是真正将警察与社区结合到一起的纽带和桥梁，他们通过自己的辛勤工作，给地方社会带来了和平与安宁，使民众从骚乱的恐惧和动荡不安中解脱出来，为经济发展创造了良好的社会秩序，有学者认为：“英国在19世纪未曾遭受欧洲大陆革命的动荡，其原因是多方面的，其中新型警察制度的建立是最根本的原因之一。”[4]51
三、1919年《警察法》(Police Act 1919)：英国警察进入全国统一的专业化发展阶段
（一）立法背景
根据1856年《郡市警察法》的规定，郡、市警察委员会不直接掌管具体警务工作的指挥权，这部分权力由各地警察局长负责行使，但是，郡、市警察委员会可以通过任命和免除警察局长的职务，以及决定警员的晋升等环节，实际拥有对具体警务的操控权。警察局长究竟可以在多大程度上掌握警务工作的领导权，常常取决于他和警察委员会之间的关系。显然，这是一种缺乏稳定性的机制，造成各地方警察管理中的随意性较强。
由于缺乏统一的法律规定，各地警察的收入水平和工作条件参差不齐，并且，受传统观念的影响，当时警察的工资普遍偏低，有些地区甚至不能维持基本工作条件，警察罢工事件时有发生。警察罢工的要求主要集中在三个方面：一是警察应当从国家获得养老金；二是警察应当有权利享受每周一天的休息日；三是警察应当享有在决定其工资待遇问题上的发言权。对于警察所提出的上述合理要求，政府的回应十分迟缓而且缺乏力度，直到1910年，国会通过了《警察周休息日法》，规定警察每周可以休息一天，这是自伦敦都市警察成立81年之后，警察第一次正式获得了法定休息日，这个法律的出台令人心酸，它反映出当时社会对于警察工作缺乏应有的理解和重视。1914年，随着第一次世界大战爆发，英国社会进入到一个动荡不安的历史阶段，警察的工作状况更加恶化。1918年8月，一个名为“全国警察与监狱官联合会”的组织号召全国警察罢工，伦敦几乎所有的警察都加入了罢工行列。
接连发生的警察罢工事件使英国政坛受到震动，统治者开始意识到，警察管理中还存在许多亟待解决的问题。1919年，英国国会成立了由戴斯伯罗(Desborough)勋爵领导的专门委员会，负责调查警察工作状况以及工资和津贴等问题。戴斯伯罗委员会在经过深入调查研究之后向国会提交了一份报告，报告中明确指出不能将警察的收入与普通劳工相等同；此外，报告中还提出，应当赋予警察在决定自己工资问题上的发言权，他们可以选派代表，通过合法的方式将警察的意见提交给政府。[5]56-57
戴斯伯罗委员会的大部分建议都被政府所采纳，英国国会在此基础上制定并通过了1919年《警察法》。
（二）主要内容(11)
1919年《警察法》的目标是提高警察社会地位，改善警察内部管理，为此，法律主要规定了以下五个方面的内容。
1.成立全国警察理事会
1919年《警察法》要求建立“全国警察理事会”(National Police Council)，该理事会由所有涉及警察管理的部门和人员组成，其中包括内政大臣、各郡县和市镇的警察委员会、各地警察局长，以及普通警察代表。理事会的任务是就与警察管理相关的所有问题进行讨论，并提出咨询意见。从性质上看，警察理事会是一个咨询性质的社团，不同于具有强制执行力的政府机关，但是，由于该理事会成员的广泛性，决定了它的意见代表着民意，一般都会得到尊重。
2.规定全国统一的工资标准和工作条件
1919年《警察法》规定，英国内政部负责为全国警察制定统一的工资标准和工作条件，内政部在制定警察工资标准与工作条件之前，应当征询警察理事会的意见。这一规定是对1856年《郡市警察法》的一个重大修正，根据1856年《郡市警察法》，地方警察的工资与工作条件由各地方治安委员会决定，因而造成地方警察管理参差不齐、五花八门的局面。1919年《警察法》设立警察理事会并赋予内政大臣以统一制定全国警察工资标准和工作条件的权力，为全国警察的统一化铺平了道路。
3.增加中央对地方警察的财政拨款
1919年《警察法》大幅度提高了中央对地方警察财政拨款的比例。按照1856年《郡市警察法》的规定，中央对地方警察的拨款仅限于警察工资和服装费用的一半，而1919年《警察法》将中央对地方警察财政拨款扩大到地方警察全部费用的一半，随着中央财政拨款数额的增加，中央在地方警察管理中也拥有了更多的发言权。
4.成立警察联盟
鉴于1918年全国警察大罢工的经验教训，国会充分认识到警察内部上下级之间的沟通与和谐对于维持警察队伍整体稳定的重大意义，因此，在1919年《警察法》中增加了成立警察联盟(Police Federation)的规定。根据该法的规定，警察联盟是所有巡官、警士、警员和首席警员的代表性组织，遇有关于警察工资、福利、行为、纪律、效率以及其它相关事项时，警察联盟的代表将代表上述层级警察的利益，与内政大臣和警察理事会协商。为了防止警察罢工事件再次发生，1919年《警察法》明确规定，警察联盟的成员没有罢工的权利，警察也不能参加任何商业性组织，以及任何可能影响到警察工资、退休金、以及其他工作条件的组织。
5.为警察提供免费住房
1919年《警察法》规定，每一名警察都应当免费得到一所住房，或者领取住房津贴，并且不必为之付税。应该说，在1919年《警察法》所给予警察的诸多福利中，这一项是含金量最高的，它从根本上提高了警察的福利待遇，彻底扭转了以往警察职业因为工作艰苦、待遇低下而不能吸引优秀人才的被动局面。
（三）影响及评价
1919年《警察法》的第一个重要影响是它为警察工作从一般的职业化向更高层次的专业化方向发展奠定了物质基础。该法通过提高警察工资，改善警察的工作条件，特别是给警察提供免费住房等措施，使警察职业在职场中获得重新定位，彻底改变了以往人们对警察工作的蔑视，并因此而吸引了许多优秀人才竞相加入警察队伍。之所以会发生这种令人欣喜的变化，根本原因还是由于新型警察在维护社会秩序方面发挥了无可替代的作用，使统治阶级看到了他们巨大的社会价值，如果从资本投入和产出的比例来看，对警察的金钱投入绝对是物有所值。
1919年《警察法》的第二个重要影响是确立了警察队伍持续发展所需要的内部民主制度。根据这部法律所建立起来的警察理事会和警察联盟，在英国警察的组织管理工作中发挥了巨大作用，为警察队伍的稳定发展打下了良好基础。首先，警察理事会的成立，使英国警察在统一化管理方面迈出了一大步，它通过定期召开研讨会的形式，把过去群龙无首的地方警察有效地聚合在一起，使他们有了共同的利益关系，自此以后，已经没有哪一个地方的警察可以继续保持完全孤立的状态，各地区警察之间的相互交流与相互影响已经成为不可避免的发展趋势；其次，警察联盟在警察管理方面发挥了独特而重要的作用。作为一个面向基层警察的准行业协会性质的组织，警察联盟的成员占全国警察总人数的98%以上，只要关系处理得妥当，这个组织不仅能够实现其维护警察权益的基本初衷，还会有助于实现警察管理中上下级之间的沟通与协调。通过警察联盟的工作，领导者可以较为准确地了解普通警察的意愿和要求，同时也可以比较容易地进行双方之间的对话和沟通，消除上下级之间的对立情绪。总之，无论对警察个人来说，还是对整个社会来说，该组织的影响力都不可小视。
在近代英国警察制度发展演变的历史进程中，1919年《警察法》是继1829年《都市警察法》和1856年《郡市警察法》之后又一部具有里程碑性质的法律，从此以后，“警察工作不再仅仅被看成是一种职业，而是代表了一个专业。”[3]
四、余论：关于英国警察制度历史发展的几点思考
诗人歌德曾经说过：“不知别国语言者，对自己的语言便也一无所知”。这句话对于警察制度研究同样适用。虽然由于文化传统和政治制度的原因，中英两国警察制度不可能完全相同，但是，“天子失官，学在四彝”，“他山之石，可以攻玉”，毕竟人类在漫长的历史发展过程中，形成了很多共同的价值标准，这些价值是人类共同的文化成果，也是人类社会共同的发展趋势。作为民主与法治的衍生物的近代英国警察制度，其所体现出的以民为本、以法为治的现代思想，是人类在历史经验与教训面前，用理性和人性的思维逐步积累而成的一笔对于整个人类的文明与进步具有重要意义的宝贵财富，它们即使不能直接为我所用，至少也可以为我国的警察制度建设提供一些启示与借鉴。以下是笔者研究英国警察制度的几点思考。
（一）一个国家的警察制度能否健康发展取决于其警察法的健全与成熟，英国警察法治发达的关键是国家对警察立法的高度重视
英国近代警察制度被认为是英国进入近代文明的标志之一，其原创精神体现在诸多方面，其中首先一点就是它采取了国会立法的方式，通过这种最具公信力的政治决策方式，让民众充分认识、理解、接受和认可警察。为了达到这种效果，罗伯特·皮尔用了整整七年时间，亲自参加各种辩论和演讲，宣传近代警察对于社会进步的重要意义，最终使1829年《都市警察法》在国会获得顺利通过，为新型警察的诞生奠定了牢固的法制基础。自伦敦都市警察诞生以来的一百多年中，英国警察法历经修改和重订，其立法数量之多，涵盖内容之广，在世界各国警察法中实属罕见，充分体现出英国人对于警察立法的重视程度，也正是由于这种主观上的高度重视，使得英国警察法能够在世界警察法制舞台上独领风骚上百年。
对于正面临着时代发展机遇的中国警察而言，笔者认为，首先应当借鉴的就是英国人对于警察法的高度重视，加强警察立法并通过立法推动警察执法和警察管理，应当是中国警察谋求未来发展的必由之路。
（二）每个国家的历史发展都有其内在的延续性，既有传承又有创新是近代英国警察制度持续健康发展的重要原因
英国近代警察制度出台时所遇到的一个最大阻力是地方政治势力的反对，他们担心中央政府的权力过大会破坏地方自治权，而对于英国社会来说，地方自治是民主的基石，是民众共同维系国家的政治基础。为此，改革者顺应民众崇尚地方自治的心理，规定警察的管理权归属于地方政府，中央政府通过向地方警察提供部分财政支持的办法实现对地方警察的监督和指导，由此创立了英国特有的地方自治基础上的中央统一管理的警察管理体制。虽然随着后来社会经济的发展，这种体制逐渐显现出因为分权而造成的低效率，但是，到目前为止，英国人还没有将其彻底抛弃，而是继续在原有框架内进行调整。
英国人在警察管理体制变革中的慎重态度十分发人深省，从国家长治久安的角度来看，在没有一种真正可以替代传统体制的更加合理的新制度之前，不轻易打破传统是明智之举。因为，“旧制度的缺点和错误是看得见摸得着的，并不需要什么才能，便可以将它们指出来。”[6]218问题是用什么样的制度来替代即将被打破的旧制度，须知，“暴怒和疯狂在半小时之内可以毁掉的东西，要比审慎、深思熟虑和远见卓识在一百年之中才能建立起来的东西还多得多。”[6]219历史上任何一次成功的改革，其背后都饱含着改革者的殚精竭虑，能否在传统与创新之间实现有机结合，对于每一位改革者都是一个严峻考验。
（三）坚持法治原则，正确处理法令与政令的关系，是英国警察制度得以运行良好的关键
近代英国警察自建立之初就全面奉行法治原则，警察公开宣布他们只对法律负责，公民入警前必须在法官面前宣誓将忠实地遵从于法律，完成法律所赋予的使命和职责，用英国大法官丹宁勋爵的话来说，“警察的职责是执行法律，他要对法律负责，并且只对法律负责”；此外，英国警察无论在内部领导体制方面还是在外部执法环境方面，均充分体现了制约与平衡的法治精神。就内部领导体制而言，英国警察实行著名的三角形领导体制，内政部、地方警察委员会和首席警官根据法律的授权，分别行使对警察的管理和领导权力，三者中任何一方都没有绝对的控制力。就警察的外部执法环境而言，警察所执行的法律由民选议员负责制定，警察执法的结果则受到国家司法的监督，充分体现出国家立法、司法与行政三种权力之间的相互制约。
对于面临发展与变革的中国警察来说，实现由法制向法治的跨越还需要经过长期不懈的努力。首先，我国的警察立法需要进一步完善。其中，关于警察组织管理方面的法律应该细致、深化、具有可操作性。关于警察权力方面的法律应该尽可能实现与公民权利之间的平衡，保护人权应该明确列为警察法的基本原则。此外，警察权力也应该得到充分尊重，要使民众树立起尊重警察就是尊重法律的法治观念；其次，警察执法的目的要明确。警察是国家法治的基础和支柱，警察执法的目的是为全体社会成员谋福祉，只有本着这样的宗旨，警察才有可能真正树立起其执法的权威性；再次，要树立警察的平民意识。警察必须破除“官本位”思想，以“服务”的心态对待工作，对民众生活的介入要有度，不可以随意干涉公民自由。对待社会上的各色人等要一视同仁，不可以因为身份、地位而有所差别。对待法律赋予的权力要有敬畏之心，不可以弄权，更不可以以权谋私；最后，要树立警察的法律意识，法令必须高于政令，此为现代法治国家的基本要求，也是当代中国警察改革的当务之急。
收稿日期：2009-12-27
注释：
①罗伯特·皮尔(Robert Peel)：出身于英格兰西北部兰开夏的一个贵族家庭，世袭男爵爵位，1808年毕业于牛津大学，获数学和哲学双学位，1809年当选为英国下议院议员，1812-1818年任英国国王爱尔兰大臣，1822年出任英国内政大臣，1834-1835年和1841-1846年两度出任英国首相，1850年因骑马时不幸坠落而身亡。资料来源：http://www.victorianweb.org/history/pms/peel。
②依据Metropolitan Police Act 1829，本文作者翻译，资料来源于英国格拉斯哥米歇尔图书馆馆藏资料复印件。
③迄今为止，英国伦敦仍然存在两个警察系统，即伦敦城警察厅和大都市警察厅，前者是伦敦市的地方警察，隶属于伦敦市警察委员会，其经费由国家和地方按比例分担；后者是指除了伦敦地方警察管辖范围以外的伦敦市区以及周边地区所共同组成的联合警区，由英国内政大臣直接领导，其经费完全由国库支出。大都市警察厅在英国警察体系中的地位特别重要，从其隶属关系来看，具有中央警察的基本特征，但是由于英国人十分尊崇警察地方自治的历史传统，从来不承认在英国有一个掌管全国警察的中央领导机关。
④这里所谓的治安法官(Justice)已经不是原来普通法意义上的治安法官，而是负责领导警察工作的专门职位，即“大都市警察厅厅长”。
⑤上述九项原则是查尔斯·罗恩和理查德·梅尼根据罗伯特·皮尔所起草的初稿修改而成，罗伯特·皮尔的原稿为：1.警察的基本任务是预防犯罪和扰乱秩序的行为；2.警察履行职责的能力取决于公众对警察行为的赞同；3.为了赢得公众的信任、支持与合作，警察必须首先自觉遵守法律；4.警察赢得公众合作的程度越高，其动用武力的必要性就越小；5.警察应当以持续的、公平正义的服务赢得公众支持，而不能以迎合的方式哗众取宠；6.警察应当克制使用暴力，以能够维持基本的法律秩序为限度，并且，只有当劝说、建议和告诫都不奏效时，才能采取暴力强制手段；7.警察应当遵循“警察即公众，公众即警察”的历史传统，时刻注意与公众保持合作伙伴关系。警察必须明确自己是公众的一员，是带薪的公共秩序维护者。警察权力不是特权，在必要的时候，每一名社会成员都有可以为维护社会安宁而行使警察权力；8.警察应当严守自己的职责，永远不要僭越司法权力；9.衡量警察工作效果的标准不是看警察采取了多少轰轰烈烈的行动，而是看犯罪与扰乱社会秩序的行为是否被减少。参见Office of Constable:the Bedrock of Modern Day British Policing.http://www.Polfed.org。
⑥依据County and Borough Police Act 1856，本文作者翻译，资料来源于英国格拉斯哥米歇尔图书馆馆藏资料复印件。
⑦1853年的《警察法案》中曾经提出过由中央政府直接控制地方警察的设想，同时建议取消所有中小城镇的警察机关，但是这个法案被国会否决。
⑧1888年《地方政府法》对警察的领导权问题做出进一步修改，将地方警察的管理权从地方政府转移到地方议会，并要求在地方议会中设立警察委员会，其成员由地方法官和议员联合组成。这项制度在后来英国的警察管理体制中长期保留下来，直到1964年《警察法》对地方警察进行合并时才有所修正。
⑨事实上，内政大臣从来没有否决过地方政府的提议。
⑩自该法律公布实施之后至今一百五十多年来，英国保存了全国范围内所有警察掌握的犯罪记录，这些犯罪记录成为中央政府及时了解和掌握各地方的社会治安状况和警察工作状况的重要参考依据。
(11)依据Police Act 1919，本文作者翻译，资料来源于英国格拉斯哥米歇尔图书馆馆藏资料复印件，以下不再重复说明。
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