“丰裕中的贫困”一道难以破解的课题——对美国近年来贫困问题及其成因的考察，本文主要内容关键词为：贫困论文,丰裕论文,成因论文,美国论文,课题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年布什总统在上任后不久，即宣称要发动战后美国历史上反贫困的第3次战役，以此来把美国建成一个真正的“伟大社会”。布什总统为何要作这一宣誓？美国近年来的贫困状况如何？施行了哪些反贫困政策？在反贫困战略上有什么变化？本文拟作一考察，同时也想对美国贫困的成因作进一步探析。
一、挥之不去的贫困
作为世界上最富有的国家之一，美国依然没有摆脱贫困问题的困扰。继上世纪60年代，通过实施“向贫困开战”计划，把贫困发生率从60年代初的22.2%成功地降到1973年的11.1%以来，美国的相对贫困状况就没有再进一步地改善，几十年来贫困率总是随经济周期的变化在百分之十几的区域内反复波动。其中，1983年和1993年是贫困问题相对比较严重的时期，贫困率都超过了15%。1993年以后，在新经济的带动下，美国经济持续向好，贫困人口也趋于下降，到2000年底，贫困率降至11.3%，创下了26年来的新低。但即便如此，它也没有低于1973年的贫困水平。2000年以后，随着又一个经济周期的到来，美国的贫困人口再度上升，并且连续3年不回头。截至2003年，处于官方贫困线以下的人口（2003年的4口之家贫困线标准为18660美元）又达到3590万，占总人口的12.5%。不过，按许多研究贫困问题的专家的看法，这一数字与比率还不能代表美国真实的贫困人口规模。首先，官方规定的贫困门槛远低于原有意义上的贫困标准。RobertoPedace就指出[1]，现行的贫困线仍是按1955年确立贫困线的方法，即按一个普通家庭把收入的1/3花在食品上这一支出比例乘以3，并适度考虑物价上涨幅度计算出来的。但现在的调查则显示，由于食品及其他生活必需品的价格上涨，目前的收入只占家庭预算的1/7。这实际上意味着若按原有意义上的贫困标准来测算，贫困人口的规模还要远远高于现有数目。Deepak Bhargava则进一步明确了这一点[2]，他引用一项关于全国人口生活状况的研究报告，指出：“（既便）对于一个年收入在3.5万～5万美元的家庭来说，还是给孩子买不起必需的学习用品，生日礼物，更没有孩子上大学的积蓄，没有退休的积蓄，而处于这种实际贫困标准下的美国人有30%～40%”。按他的估计，要维持一个贫困家庭“较体面”的生活，其“收入必须达到中等家庭收入的70%～80%”。另外，从国际标准贫困线一般都在人均收入中位数的40～50%这一衡量指标看，官方公布的贫困人口也要低于真实水平。2003美国4口之家的贫困线还不到中等收入水平的1/3。还有一些学者指出[3]8-10，目前官方统计家庭收入时，是把从政府那里得到的住房、医疗补贴等现金计算在内的。这表明这部分人实际上仍处于“自己所挣”的收入维持不了最低生活消费的境地。他们如果能长期享受福利政策，那就可以不算“贫困”了，但事实上这是不可能的。
除了贫困人口的总量下降不明显外，令美国政府与社会头痛的另一个与贫困有关的问题是，全国贫困人口在某些社会群体中的“扎堆”现象今天依然没有实质转变。老年人群体曾是美国历史上贫困人口的重要来源，近年来，由于受益于老年福利保障制度，贫困率呈现了下降趋势，亚裔人群依靠自己的勤奋和努力，大多数也摆脱了贫困。但除了这两个群体外，传统上其他贫困人口的多发人群，如黑人、西班牙裔白人、拉丁美洲裔人、未成年人、单亲母亲家庭等依然是贫困人口的多发人群。2003年美国黑人的贫困率为24.1%，西班牙裔白人为21.8%，而非西班牙裔白人为8.0%，前二者分别是后者的3倍和2.7倍。这一比例同1990年大致相仿，该年黑人的贫困率为31.9%，西班牙裔白人为21.8%，非西班牙裔白人为10.7%，前二者是后者的3倍与2倍。
未成年人的贫困人口在战后美国历史上始终占贫困人口总量的1/3强（2003年这一数字为1290万，占全国贫困总人口的36%），而且贫困发生率也高于全国的平均水平。表1的数据显示，相对于其他群体，未成年人贫困率不但高，而且呈周期性波动状态。近年来出现的一个值得注意的现象是，由于原有的主要针对有未成年人单亲家庭的援助计划AFDC被TANF替代，贫困儿童的生活状况有恶化的趋势。根据美国人口普查局2000～2003年的资料，儿童贫困率增长了11%，但领取福利补助的儿童却下降了10%。未成年人贫困数量居高不下，同美国单亲家庭，尤其是单亲母亲家庭数量的增多是密切相关的。单亲母亲家庭大多由于谋生能力较差，且负有养育孩子的职责，贫困率要远高于处于婚姻状况的家庭（参见表2）。虽然统计资料显示近年来单亲母亲家庭贫困发生率呈下降趋势，但从单亲母亲家庭的贫困率与其他家庭贫困率的对比状况看，则不存在同样趋势，同时由于单亲母亲家庭的绝对数量上升了（1980年单亲母亲家庭为908万个，到2003年为1379万个，上升了51.9%），其贫困家庭数量并没有随着贫困率的下降而下降。
尽管在美国国内也有人用消费支出法作为计算贫困线的标准[4]，并得出美国的贫困状况有改善的倾向的结论，但从多数学者的研究及美国近几年来的物价上涨幅度和收入差距不断拉大的事实来看，从收入角度来判别美国的贫困走势还是可信的。认为美国在反贫困方面取得了很大进展的看法恐怕难以成立。贫困仍困扰着美国，成了与“丰裕社会”不和谐的另一面。
二、美国的反贫困政策及近年来的变化
在反贫困方面，美国政府也是有积极作为的。多年来，各届政府出于维护社会稳定和笼络选民的需要，也出台了不少的反贫困措施，并形成了比较完善的反贫困政策框架。粗略地看，这些政策框架包括以下几个方面：一是促进积极就业的政策。它包括以促进经济增长、降低失业率为目标的各类财政政策、货币政策、产业政策以及贸易政策；还包括提高职工个人素质、增强职工技能以适应工作转换要求的教育与培训项目，以及由各级政府、社会机构提供的，方便个人自主就业或择业的服务类援助项目、服务等。二是面向社会各阶层，由政府或其他经济组织——主要是企业，提供的预防贫困的各类保障措施，如社会保障、健康与医疗计划。三是面向贫困群体的各类救助政策，如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、食品券、医疗救助方案、住房补贴等。四是减少贫困的其他社会政策，如以降低单亲家庭数量为目的的婚姻促进政策等等。美国的反贫困政策与措施不是一成不变的，受不同的反贫困战略的影响，它也根据经济情势和利益集团的要求而时有调整。
表1 1967～2003年美国未成年人贫困率的变化%
资料来源：美国人口普查局相关年份资料。
表2 单亲母亲家庭的贫困率与其他家庭贫困率的对比%
分类1985199320002003
全部家庭12.30
12.308.70
10.00
已婚家庭 7.605.704.705.40
单亲母亲家庭 34.00
35.60
25.40
28.00
单亲母亲家庭与其他家庭贫困率的比率
2.762.892.922.80
单亲家庭与已婚家庭贫困率的比率
4.476.245.405.18
注：资料来自美国人口普查局相关年份资料，括号中的数字是单亲母亲家庭贫困率与已婚家庭贫困率的比率。
在上世纪70年代以前，受凯恩斯国家干预主义思想的影响，美国在反贫困问题上，强调国家的作用，重视利用斟酌性的财政政策与货币政策来实现经济增长，以减少失业；重视通过完善社会保障制度，来改善贫困人口的境遇，减轻他们生活上遭遇的痛苦。这一反贫战略及由此形成的反贫政策对缓解60年代严峻的贫困情势起到了积极的作用，但也受到了许多批评[5]429。有人认为，这期间的社会保障政策设计不合理，导致社会福利开支增长速度太快，超过了经济增长速度，给政府财政造成了沉重负担，降低了政府灵活调控经济的能力。还有人指责这些政策破坏了美国的传统文化，鼓励了惰性和依赖心理，降低了人们对家庭的责任，损害了努力工作的动机，成了“当代社会所有邪恶的根源”。
进入70年代以后，随着凯恩斯国家干预主义不断受到批判，信奉市场作用的自由主义又逐渐占据了统治地位。在这一思潮的影响及原有的反贫困政策失败的双重推动下，美国在反贫困战略与政策上作了重大调整。
1.改革社会福利制度，增强其就业激励功能。对福利制度的改革实际上早在里根时期，甚至更早以前就已经开始了，不过更全面、更彻底的变革还是在克林顿当政时期。面对90年代初低迷的经济和庞大的财政赤字，克林顿政府上任伊始，即开始削减福利项目，减少福利开支，并于1996年推动了《个人责任与工作和解法案》(PRWRA)的通过。这一法案的通过标志着美国福利制度的重要转型，也被随后的布什总统称为战后美国向贫困开战的第2阶段。90年代的福利改革的主要内容有：(1)减少福利项目，降低救助标准。(2)取消“权利”项目，增加领取者领取资格，主要是工作时间与受益时间的限制。1996年通过的法案中，废止了已实施了60余年的AFDC计划，而代之以“对困难家庭的临时援助计划”(TANF)，要求受益人一生只能接受不超过5年的福利津贴，而且还要求领过2年津贴的受益人必须参加工作。(3)减轻联邦政府的责任，把兴办福利计划的责任下放给各州，赋予它们根据各州的实际，自主兴办福利计划的更大的权利。(4)完善配套制度，鼓励受益人重回劳动力市场。比如提高最低工资水平，提高收入缴税的减免(EITC)力度，改革医疗援助(Medicaid)与享有支付现金的福利项目挂钩的作法，加大对自主就业者的扶持力度等。(5)改革福利项目的实施机制，把一些由政府提供资金，同时又可以由私人机构承担实施的项目，如员工培训、医疗救助项目等，转由社会承办，来提高实施效率，减少实施成本，提高服务水平。
2.强调以经济增长的方式，通过“滴入效应”来解决贫困。在对待是以增长的方式来削减贫困，还是以增长与完善社会安全网并举的方式来削减贫困的问题上，近年来美国政府选择了前者。他们认为，完善社会安全网必须以高税收为前提，而正是政府的高税收政策和“无所不包”的福利政策，制约了人们投资兴业、积极寻找工作的积极性，从而制约了经济的成长速度。经济的低速成长又使失业率进而贫困率上升，从而领取救济金的人数上升，而这又导致了政府开支的增大和税收增加，使经济陷入恶性循环。只有使经济高速成长，才能为更多的人提供就业机会，才能削减贫困，使经济步入良性循环轨道。因此，自里根政府时期开始，美国即不惜以贫困率上升为代价开始大幅度削减个人所得税和公司税，大规模削减社会福利开支，增加军事开支，来振兴美国经济。这一思路在里根后的继任者中始终得以贯彻。克林顿上台后，为解决赤字问题和增长问题，他有保有压，对影响经济增长的社会福利开支继续压缩，而对有利于经济增长的公共基础设施投资、人力资源投资和技术投资则继续增加。而在税收方面，也只是对极少数的高收入人群提高所得税。同时，他还在贸易政策、科技政策和产业经济政策方面进行了调整，成功地实现了经济结构的转型，使美国经济实现了持续的增长。布什总统上台后，面对新的衰退周期，他奉行的仍是以减税促进增长的思路。
3.注重营造公平的起点。贫困的产生从表面上看是由个人的素质差异、财富持有量的不同引起的，而实质上是由起点的不公平，如受教育的程度、质量的差异引起的。因此，美国政府在反贫困政策的设计中，注意了因受教育不均而致贫的问题。在上世纪60年代的社会福利制度完善时期，就通过了各类对贫困家庭子女给予救助以使其完成学业的法案、救助计划与项目。如对贫困家庭在学前教育阶段实施Head Start计划，在中小学教育阶段实施免费接受义务教育计划、中小学生午餐计划，在大学阶段实施上学补助、贷款援助计划等。这些政策在后任政府中都被进一步充实，克林顿时期扩大了学前儿童早期教育，在大学生的上学贷款、利用打工换取学费等方面提供了更优惠的条件和更多的机会。布什总统上任后，更把教育扶贫放在优先考虑的位置。他上任不久即签署了《不让一个孩子拉下法案》(No Child Left Behind Act)，承诺向贫困学生及陷入财政困境的学校提供资金支持，并对接受贫困学生数量多的一些学校的教育质量提出了要求。这一方案被认为是约翰逊总统1965年签署的《中小学教育法案》之后最重要的联邦教育立法。
4.综合利用各种社会政策来解除致贫的“根本”，调动社会各方力量共同解决贫困问题。美国政府认识到贫困问题产生的原因是多方面的，解决问题的手段也应是多方面的。除了利用经济手段外，还必须综合利用各种社会政策来消除致贫的根源，同时还应调动社会各阶层的力量，形成解决贫困的合力。布什总统上台后不久，把解决单亲母亲家庭的贫困问题放到了优先考虑的位置，除继续贯彻1996年社会福利改革法案中提出的改善单亲母亲家庭贫困状况的措施外，还积极推动单亲母亲重新结婚计划，试图以此来根除单亲母亲家庭的贫困问题，他还号召、劝说个人、团体，包括教会、企业等，共同献出爱心来实施他所称的美国向贫困开战的“第3阶段”的行动。
三、对美国社会贫困原因的思考
从上述美国的反贫困战略与政策实践的历程看，明显地呈现了两个不同的趋向。一是上世纪60年代的，以完善社会安全网、加强政府参与和干预力度为特点的“政府主导”的反贫困战略；二是七八十年代以后的，弱化政府作用、强化市场作用，依靠经济增长来削减贫困的市场化战略。前者曾大幅度地降低了贫困率，但也使政府不堪重负，使社会安全网有被压跨的危险；后者缓解了政府的财政压力，但也使反贫困进入“停滞期”。虽然在经济扩张时期贫困状况有缓解的倾向，但经济衰退一来临，贫困又重新反弹。反贫困在美国的确成了一个难啃的硬核。这其中的症结何在？美国贫困形成的原因是什么？
关于这一点，美国的经济学家、社会学家、政府官员及其他各界人士都给出了许多说法。有些经济学家认为，财产占有的不平等、市场失灵、物价上涨、政府失灵是贫困产生的原因[3]249-297。这些说法都有道理，但好像只限于对一些表面的、短期致贫现象成因的解释，用来解释美国的贫困为何长期延续而又难以消除，为何社会各阶层间的流动性差，则显得无力。还有些人认为，美国的贫困应归之于社会福利制度，他们认为正是美国的福利制度造就了一些人的惰性，造成了他们不思进取、自甘堕落。这种说法更是本末倒置。事实上许多经济学家、社会学家早就指出，人是社会动物，人的需要既有生理方面的，也有社会方面的。每个人都有获得社会尊重、社会认可的强烈意愿，没有人会满足于单单填饱肚子。亚当·斯密就曾指出，人们都有一种追求“体面”生活的意愿，马克思也指出“我们的需要和享受是由社会产生的，因此，我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足它们的物品来衡量的”。至于有些人确实因可以享受社会福利而不去工作，那恰恰是他们的无奈之举，因为微薄的工资收入在扣除各项税收后，和享受福利项目提供的收入相去不远。即使工作，仍然无法使自己摆脱贫困，还不如靠领取救济金生活。事实上，还有一个更简单的例子就可以说明这一点，美国是发达国家中社会福利保障水平最低的一个国家，但其失业率与贫困率都是最高的。
比较而言，社会学家在解释贫困成因方面则深刻了许多[5]53-58。冲突学派的贫困观认为：“社会不平等和贫困现象是社会中各个群体之间在利益分配过程中争夺的结果，各个群体都会倾向于为自己争夺更多的利益，但是由于各个群体所拥有的权力和占有资源不平等，因而争夺利益的结果就导致分配过程的不平等和部分群体的相对贫困。”贫困文化论则将贫困归于贫困人群特有的并世代相传的贫困文化，而贫困文化适应论则进一步指出，贫困人群在观念和行为上与社会主流文化的差异事实上是他们对贫困处境的一种被迫反应。冲突学派提出了权力在致贫中的作用，这一点很有意义，贫困文化论也正确地指出了文化因素在一些群体中的沉淀和积累可能对其行为产生的不利影响，这都加深了人们对贫困成因的认识。
但我们认为，贫困人群在社会中没有权力，形成贫困文化还只是结果。贫困的源头在于美国社会中初次分配的极度不平等（而这一点又同美国近年来奉行的新自由主义政策密切相关）。收入初次分配的极度差距导致贫困个体无法形成有效的资本积累，使得他们一旦遭遇经济变故就陷入窘境，使得他们在社会中没有“权力”。收入的低下还使得这些人无法进行自身的人力资本投资，更不用说对下一代的教育，而这又使得他们及他们的下一代只能进入收入低、就业不稳定的次级劳动市场，并形成贫困文化，进而在这些群体中形成贫困的恶性循环。初次收入分配的极度不平等，还导致了政府必须加大安全网建设、加大财政开支，而这又必须以提高税收、加大再分配力度为前提，这必然“降低’，了那些富有者“投资兴业”的积极性，从而使领取救济金的人更多，最终使财政不堪重负，难以为继。可见，收入初次分配的不平等是上述反贫困政策陷入两难困境的直接原因。
但收入的极端不平等又根植于更深层次的社会的、政治的、经济的与文化的多种因素。这其中既有马克思意义上的由财产占有的不平等而导致的收入不平等，也有加尔布雷思意义上的社会中的“计划”部门对“市场”部门的盘剥，以及公司技术阶层对收入分配的主导而导致的收入不平等。种族间的歧视、社会权力分配的不平等、社会的价值观也都是重要的影响因素。Alesina和Glaeser在解释美国贫困问题的原因时，就提到种族的多样性，使得一些社会群体的境遇改变起来很困难，因为同种族的人倾向于更关心同族人的境况，而对异族则关心不多[6]。旧制度学派的一些学者认为社会排斥以及社会再生产过程中对不同群体赋予不平等的权力，使得一些群体能比另一些群体享有更多的利益，承担更少的成本。民主政体下的党派政治也常常使得现有的利益集团占据政治上的主导权，使社会中处于弱势的少数群体的利益无法在政治上反映出来，从而使既有的利益与分配格局难以被打破。
这样说来，美国的贫困与其说根植于经济因素，倒不如说根植于社会的、政治的因素。没有制度上的变革，单纯依靠经济上的手段，依靠收入再分配的调节是不可能消除贫困的。而这种制度上的变革，如果说可能的话，那也只能是遥远的未来才可能发生的，而经济的全球化、全球竞争的愈演愈烈更增添了这种变革的难度。