新中国从援越抗法到争取印度支那和平的政策演变，本文主要内容关键词为：印度支那论文,新中国论文,和平论文,政策论文,援越抗法到论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国建国后几乎立刻就被卷入到两场大规模的境外战争当中去了。一场是发生在中国东北部疆界之外的朝鲜战争，另一场则是发生在中国南部疆界之外的印度支那战争。这两场战争差不多同时演变成为中国抗美援朝战争和援越抗法战争，并非偶然，它们显然都与新中国自身的政治特性密切相关。如果说中国被迫以志愿军的形式直接参加朝鲜战争，并在事实上成为战争的主要承担者，还可以在相当程度上归因于以美国为首的“联合国军”大举卷入，把战火燃烧到鸭绿江边，严重威胁到了中国的国家安全，那么法国在印度支那的战争充其量只是为了延续其一度丧失了的殖民统治，它并不构成对新中国安全的重大威胁，何以新中国政府仍旧给予了除出兵以外的几乎一切形式的支援？十分明显，无论是朝鲜战争也好，还是印度支那战争也好，促使新中国政府必欲给予高度关注和积极援助的，并不仅仅由于它们关系到新中国自身的安全问题。一个更为重要的原因在于，胜利了的中国共产党人相信他们必须履行自己的国际主义义务。
由于有了中国这个安全的大后方，由于有了中国的战争经验及其直接的军事和物资援助，越南独立同盟只用了短短几年时间就迅速由弱变强，扭转了战场形势，开始成为足以向法国殖民主义统治挑战的强大力量。但就在双方力量对比开始发生历史性转折之际，1954年一个日内瓦会议使越南和法国之间达成了划界停战的协议，数以万计的越南独立同盟的部队和干部不得不从越南南方以及老挝、柬埔寨撤往越南北方，原来设想中的解放全越南以及解放老挝、柬埔寨，建立革命的印度支那联邦的目标因此放弃了，越盟只得到了半个越南。而力主划界停战的，恰恰是始终积极支持着印度支那解放战争的新中国领导人。新中国的对外政策为什么会有如此重大而急遽的改变？近年来，一些亲历者和研究者已经就新中国政府向越盟派出军事顾问以及在日内瓦会议上的和平努力等问题做出了一些说明，但对新中国政策转变的情况及其背景似乎尚欠系统和深入的探讨。本文旨在结合新中国政策转变的经过就此做一尝试。
解放印度支那？
1945年9月2日，即在日本无条件投降的情况下，通过印度支那共产党领导的“八月革命”，越南民主共和国宣告诞生，胡志明就任人民临时政府主席。但是，由于同盟国宣布印度支那北纬16°线以南为英国军队受降区，以北为中国（即国民党）军队受降区，随后法国军队在英军的支持下大举开入，力图恢复其被日本人夺去的殖民统治。胡志明不得不在法军大举北进的情况下，为争取越南独立和统一，宣告建立越南独立同盟，发动抗法战争。
越南抗法战争从一开始就是一场力量悬殊的较量。越南党过去只打过一些游击战争，部队既缺少训练又缺少正规战争的经验，再加上没有较先进的武器，面对装备精良，尤其是有优势空军支援的法国军队，越南人民的抗法战争从一开始就处于相当困难的境地。其中央根据地虽地处越北山地，又临近中国边界，但却经常遭到法军的扫荡与轰炸，边界通道及其重要战略要点均被法军所占。在这种情况下，得知中华人民共和国建立的消息后，曾与中国共产党长期共事，抗法战争爆发后已经与中共中央建立起电台联络的胡志明马上派人赶来北京，要求中共中央给予援助。
新中国是中国共产党人依据毛泽东的革命理论，用武装夺取政权的方法，走农村包围城市的道路，在战争中建立起来的。因此，从延安时期，直至新中国建立以后，毛泽东都始终坚持这样一个观点，即“革命的中心任务和最高形式是武装夺取政权，是战争解决问题。这个马克思列宁主义的革命原则是普遍地对的，不论在中国在外国，一概都是对的。”（毛泽东选集，第2卷，第541页）正是从这种观点出发，中国共产党人胜利伊始就积极鼓励落后国家的共产党学习自己的榜样。尽管，考虑到亚洲一些国家的革命活动还十分困难，“切忌张扬”，他们在宣传中国革命道路时不能不有所保留，但他们希望中国的经验能够为其他落后国家人民开辟解放道路的态度是显而易见的。（刘少奇文稿，第39—42、134—135页）因此，胡志明重新高举起武装斗争的旗帜，并向他们求援，他们自然积极支持。
1949年12月，胡志明派出的代表李班、阮山来到北京，要求中共向他们派遣军事干部，并提供3个师的装备和1000万美元的财政援助。 因毛泽东这时已前往莫斯科访问，在京主持中央工作的刘少奇全面负责援越工作。他不仅给刚刚开到广西、尚未完全结束作战的林彪及陈赓所部发去电报，要求他们“侦察由广西与越南胡志明部队联络的道路情况”，准备向越南党提供必要的援助，而且特别电告越南党，希望他们派一个政治上负责的代表团秘密来中国，讨论和决定建立两党关系及反帝斗争中的各项问题。得知越南方面要求派遣军事干部前往帮助越南人民军作战的问题，刘少奇等很快即决定调派中共中央军委办公厅主任罗贵波带人前往越南考察情况，以便决定如何援助和选派军事人员。当然，考虑到新中国刚刚建立，统一尚未实现，战争仍在进行，经济上更是极端困难等情况，在京的刘少奇等中共领导人商量后，只“答应给越南一部分武器弹药及医药”和一部分物资，没有满足越方提出的关于3 个师的装备和1000万美元的要求。而在莫斯科的毛泽东得到相关报告后，态度明显比国内中央更为积极。在得知胡志明将来北京之后，他明确要求中共中央：“对越南要求援助事项，凡可能者均应答允之。刘少奇、朱德、董必武、聂荣臻均应去车站迎接。”（刘少奇文稿，第165、186 —188页）
1950年1月中旬，中国与越南民主共和国宣布建立外交关系。 随即，胡志明秘密经过北京飞往莫斯科，与斯大林、毛泽东共商有关越南党的建设、民族阵线、军事和外交等诸多问题。会谈中，中苏两党领导人都明确表示决心援助越南取得抗法斗争胜利的态度。（刘少奇文稿，第343—348页）根据中苏两党的分工，中国方面很快组建了以韦国清为团长的军事顾问团，同时组织车队从柳州经南宁向边界运送越方所需的各种武器弹药和军事器材，甚至按照商定好的计划，将越南人民军三○八师（缺一个团）和二○九、一七四团秘密接入中国境内的云南砚山和广西靖西专门准备好的基地内，由云南、广西两军区负责为它们全面更换装备和进行训练。
1950年6月，越南党中央在反复与中共中央代表罗贵波， 并通过罗贵波与中共中央商量后，决定发起边界战役，以便打破法军对越北根据地的封锁，接通中越交通线。为此，中共中央不仅根据越南党的要求命令中国军事顾问团迅速赶往越北前线，组织成立支援委员会，负责粮食、弹药、药品等援助物资的筹集和运送，在边界附近的中国境内设立收治越军伤员的野战医院，而且还加派西南军区副司令员兼云南军区司令员陈赓以中共中央代表的身份，前往协助进行整个战役的组织指挥。
陈赓等人于7月上旬动身秘密前往越南， 在就边界战役的设想和具体方案与毛泽东反复研究后，于9月16日， 即美军在朝鲜仁川登陆的第二天，协助武元甲等越共领导人指挥越南人民军打响了这场战役。毛泽东这时一面高度关注朝鲜战争的形势，与斯大林磋商中国出兵援朝的可能性，并极力说服党内高级干部做出兵朝鲜的准备，一面仍旧亲自参与指导越南边界战役，批阅前线发来的战报并作出具体指示，要求越南人民军抓住敌人后务求“坚决、彻底加以歼灭，即使伤亡较大也不要顾惜，不要动摇”。（顾问团历史编写组，第22页）正是在中国方面的大力帮助下，只用了不到一个月的时间，即在中国人民志愿军正式出兵朝鲜的前夕，边界战役就取得了重要的胜利。此役歼敌8个整营， 毙俘敌约8000人，缴获大批武器弹药，收复5个市、13个县镇， 法军在中越边界的防御体系完全崩溃，中越交通线彻底打通，整个长达750 公里的边界地区成了越南党巩固的根据地。
中国此后的援越抗法斗争，与抗美援朝战争几乎同步。在三年多的时间里，新中国政府尽管面临着恢复经济、朝鲜战争和政权巩固等一系列事关整个国家利益的复杂问题，理应缩短战线，减少外援，但毛泽东等中共领导人更多考虑的显然是自身的国际主义义务，而非单纯的国家利益。他们不仅从并不宽裕的国内部队中抽调大量枪炮、弹药和各种物资给越南人民军，帮助后者装备及训练步、炮、工兵等部队，同时还具体协助越南党中央组织一系列重要战役行动。从对法军事作战的角度，同时也是从争取解放整个印度支那的角度，中共中央还积极支持越南党把战争扩大到老挝和柬埔寨，帮助解放老挝和柬埔寨的斗争。到1953年前后，抗法战争已经扩大到老挝和柬埔寨境内，并形成了以越南独立同盟为骨干的印度支那三国抵抗力量。（钱江，第72—74、96—97页；顾问团历史编写组，第21—22、56、60、88—89页；实录，第42页）
走向日内瓦
新中国对援助越南及整个印度支那争取解放斗争的积极态度，与几乎同时进行的抗美援朝战争，突出地反映出中共中央领导人勇于承担援助亚洲革命运动历史责任的一种决心。特别是1950年10月出兵朝鲜后两个月左右，志愿军便将不可一世的美国军队及所谓“联合国军”从鸭绿江边击退，长驱数百里，帮助朝鲜劳动党重新夺回北朝鲜，并最终在南北朝鲜分界线三八线附近站稳了脚跟，这件事更是使毛泽东等中共中央领导人对帝国主义又多了几分蔑视。结果，在中、苏、朝三方当中，承担着最主要作战责任的中国一方，反而是最后一个赞同与美国停战妥协的。（杨奎松，第12章）
1953年3月，斯大林去世， 苏联领导层对朝鲜战争的态度急剧转变，再加上北朝鲜也迫切希望实现和平，中国政府虽然在战俘等问题上对美国的态度强烈不满，考虑到这种情况也采取了妥协的方针。7月， 朝鲜战争在经过长达两年左右打打谈谈的局面之后，终于实现了停战。朝鲜停战，特别是苏联高层态度的转变，预示着整个国际关系，特别是苏美两大阵营之间的紧张关系将随着这一事态而开始同缓和。经历持续近三年的战争和紧张之后，受到苏共中央支持和主导的这种缓和政策也逐渐得到中共中央领导人的赞同。国务院总理兼外交部长周恩来就明显地希望看到一个可以让新中国开始大规模经济建设的和平的国际环境。作为中共党内这时倡导和平外交的最主要的代表者，他明确提出：尽管两大阵营的对立仍然是基本的，但它并不意味着战争必然会发生。“如果新战争能够被推迟，也就可能被制止。”当前，“我们政策的基本点是敢于在制度不同的国家间实行和平共处和和平竞赛。”（周恩来年谱，第305页）
抗美援朝战争是中国共产党人第一次与美国人交手，也是他们所经历的第一次现代化的战争。尽管战争的结果鼓舞人心，但党内许多领导人已经看出，“小米加步枪”的胜利经验明显地不足以应付美国这种武装到牙齿的现代军事机器，双方在装备、火力以及海空方面的巨大差距，使新中国不仅要付出比美国大得多的牺牲，而且还必须借助于苏联的军事装备才能有效地保持与美国在战场上进行长时间军事较量的能力。这样一种事实也使包括毛泽东在内的中共中央领导人清楚地看到了加速实现中国工业化，以便推进国防现代化的必要性和紧迫性。
新中国建立伊始，百孔千疮，百废待兴，经济恢复和建设的任务十分繁重。但战争的进行严重地制约着国家把主要力量投入到经济建设中来。1950年，国家财政支出的52%是军费，其中60%花在了抗美援朝战争上。到1952年，虽然战争已经进入相持阶段，军费开支仍然占到整个国家财政支出的33%，其中主要部分也用在了抗美援朝战争上。据说，为了这场将近三年的战争，中国耗费了约100亿美元。（力平，第261页；姚旭，1980年第5期）尽管1952年周恩来率团访苏时已着重提出了苏联帮助中国实现工业化及其实施第一个五年计划的问题，但在战争结束之前，具体的援建项目还难以完全落实。包括毛泽东1950年初在苏联访问时签订的3亿美元贷款，和此后直到战争结束前的苏联援助， 大部分都不能不用在抗美援朝的战场上和部队的装备更新上。因此，随着1953年第一个五年计划开始全面实施，特别是这一年6月15日毛泽东开始提出社会主义过渡时期的总路线，中国的社会主义建设和社会主义改造工作全面展开，在朝鲜划界停战，创造一个和平稳定的国际环境，以便集中力量来实现向社会主义的过渡，应该说也是中共中央多数领导人乐于看到的一种战略选择。
朝鲜停战了，新中国对印度支那战争的态度很快就开始成为一个必须考虑的问题。因为，同朝鲜战争一样，印度支那战争事实上也已成为中国同美国对抗的一个战争热点。还在1950年，法国恢复在越南的统治就得到了美国某种程度的公开支持。美国国务卿艾奇逊在这一年5 月11日曾专门发表声明，扬言为阻遏中国的共产主义向东南亚蔓延，美国将向印度支那提供数千万美元的军事和经济方面的援助。此后，尽管朝鲜战争极大地牵制着美国的力量，但它仍旧一直在从外交上和物质上帮助法国进行战争。从1951年到1954年7月， 美国政府仅计划中要提供给法国用于印度支那战场的援助数额，就高达20多亿美元。（雷英夫， 第57页）朝鲜战争结束后，美国必然会把更多的注意力转向印度支那，中国与美国在印度支那发生战争的可能性明显增大。
对美国可能介入印度支那战争的危险性的估计，无疑是中共中央这个时候政策考虑的主要出发点。在刚刚结束朝鲜战争之后，再在印度支那同美、法等国展开一场新的军事较量，显然不是中共领导人所期望的。当年出兵抗美援朝，就曾在中共中央内部引起过激烈的争论，即使是高度重视国际主义，力主出兵的毛泽东，也不能不考虑在军事上和外交上可能带来的一系列复杂问题，因而反复权衡利弊得失。朝鲜战争终于结束了，如果再度直接在印度支那与美国发生战争，不仅朝鲜停战所形成的有利于展开大规模经济建设的和平环境将不复存在，中国将重新背上沉重的战争包袱，而且在印度支那作战的条件也与在朝鲜作战的条件大相径庭。当年之所以必须出兵朝鲜，一个重要的考虑是因为中国的重工业都在东北三省，让美国骑到鸭绿江边来，东北地区将永无宁日。而之所以可以出兵朝鲜，一个重要的考虑也是因为朝鲜距离中国的工业基地和军事援助的提供国苏联近在咫尺，足以保证战争所需物资和装备的及时供应。在印度支那作战则不具备这样的前提。不仅外部的威胁没有那样严重，而且在整个南部交通状况较差的情况下，要想跨越整个中国，将战争所需的物资和装备源源不断地运到南疆，也过于困难。更何况印度支那的地形地貌也不适于大兵团作战。注意到这些因素，当苏联政府提出在印度支那也照朝鲜一样划界停战的设想后，中共多数领导人自然很快趋向于支持和平的选择了。
当然，一个巴掌拍不响。这个时候，恰好大多数的法国人也希望停战。连续六年多的战争，耗费了大量的人力物力乃至法国青年的生命，却眼睁睁地看着越南独立同盟的力量日渐强大，消灭胡志明政府的希望越来越渺茫，再加上朝鲜又实现了停战，法国国内民众的厌战心理自然与日俱增。对此，越南党也相当了解。尽管他们与中国和苏联对和平条件的估计还不尽相同，但胡志明在得到苏联方面的建议后， 也很快于1953年11月公开发表谈话做出了响应。（胡志明选集，第2集，第263页）
在得到中、越两党的同意之后，1954年1月， 苏联外长莫洛托夫在美、英、法、苏四国召开的柏林外长会议上提出了缓和国际局势并讨论采取有关措施问题的提议，其中就包括在印度支那实现停战的问题。由于得到法国和英国的响应，在2月19日外长会议结束的时候， 四国外长一致声明同意两个月后召开日内瓦会议，专门讨论和平解决朝鲜问题和在印度支那停战的问题。（贝尔，第23、178页）得到这一消息后， 周恩来明确认为：日内瓦会议对缓和国际紧张局势具有重要作用，中国不仅应该积极参与，而且还要争取在日内瓦解决一些问题。首先要争取南北以16°线为界实现停战，通过和平统一、民族独立和自由选举的口号，促使法军撤出，反对美国干涉，努力使胡志明政府成为全越南人民选举出来的惟一合法政府。即使在会议上达不成任何协议，也要使这种和平谈判不致完全中断，争取形成边打边谈的局面，以增加法国内部的困难和法美之间的矛盾。其次就是要争取打开经过大国协商解决国际争端的道路，乘机加强自身的外交和国际活动，分化帝国主义阵营，破坏美国对新中国的封锁和禁运。在3月2日的中共中央书记处会议上，周恩来的这一主张得到了批准。（周恩来年谱，第355—356页；李连庆，第7—11页）
印度支那这时的军事形势明显地对越、老、柬三方有利。 还在1953年秋天，中共中央就根据所获得的法国印支远征军总司令纳瓦尔的军事计划，向越方提出了首先消灭莱州地区之敌，解放寮国（老挝）北部和中部，然后逐步将战场推向寮南部及高棉（柬埔寨），威胁西贡的战略方针。中国军事顾问团并据此制定了以夺取整个西北地区为目标的冬季作战计划。纳瓦尔显然也意识到越南西北地区的战略价值，因而不惜孤注一掷突然派6 个营空降到越南西北靠近老挝边境的战略要地奠边府，进而陆续增加兵力，开辟机场，构筑工事，囤积军事物资，构成坚固防御的集团据点群，同时增兵上寮，派6个营窜占孟溪、孟夸等地，建立起连结上寮和奠边府的南乌江防线。法军的这一行动正好为集中力量准备西北作战的越南人民军提供了一个歼敌的机会。中越双方迅速商定了奠边府战役计划，并毫不迟疑地将在中国境内装备训练的人民军榴弹、高炮部队，连同人民军原有炮兵、工兵部队，陆续调往奠边府周围。与此同时，人民军其他部队按照预定计划分别大举南进。到2月中旬，人民军向上、中、下寮和西北部的攻势都获得了很大成功，基本上实现了预定的打通印度支那南北战略交通线的计划，并控制了越南通向老挝和柬埔寨的6、7、8、9、12、19号等六条东西向公路，法军在印度支那的战略交通线大多被切断，这样一来，其在奠边府投入的大量兵力，不可避免地成了瓮中之鳖。
积极的打是为了争取和。越是临近日内瓦会议召开的日期，中共中央就越是主张要打得狠一些。“以打促和”方针就是在这样一种形势下提出来的。（徐焰，第243—244页）在参加日内瓦会议的方针确定之后，周恩来专门打电报给在越南的中国军事顾问团，要求顾问团和人民军在日内瓦会议讨论恢复印度支那和平问题前，“为了争取外交上的主动，能否与朝鲜停战前一样，在越南组织打几个漂亮的胜仗”。（顾问团历史编写组，第88—99页；周恩来年谱，第358 页）实施奠边府战役的问题于是被提上日程。
奠边府战役对于越南在日内瓦会议上取得外交主动权，迫使法国政府同意划界停战，具有相当重要的意义。3月13日，战役打响。 中共中央军委密切关注，随时帮助人民军解决各种问题，包括调派工兵干部赶赴前线，帮助挖暗壕用炸药摧毁敌军据点，临时增援一个火箭炮团共24个炮营以及调集大批汽车帮助运送战役所需的大量弹药、器材和粮食等。毛泽东的态度很明确：非打痛法国人不能解决问题。越南人民军不仅必须准备拿下奠边府，迅速占领老挝琅勃拉邦，而且要准备日内瓦会议万一没有结果，好夺取河内，进攻西贡，解放整个印度支那。（毛泽东文稿，第474—475页）
当然，要打痛法国人，又要不使法国倒向主战的美国一边，这需要相当的技巧。在4月19 日周恩来被正式任命为出席日内瓦会议的中华人民共和国代表团首席代表的当天，他就特地接见了一直在中、美、英之间传递讯息的印度大使，要他“告诉英法等西方国家，他们面临着两条任选其一的道路，要末搞好和亚洲人民的关系，从而保存他们的一部分利益，要末拒绝这条道路，选择同美国一起走的道路，从而就会失掉一切”。“中国代表团将尽一切努力设法达成协议，特别是就恢复印度支那和平问题达成协议。”（周恩来年谱，第360—361页）注意到美国的危险作用，毛泽东告诫军委领导人：估计越南有停战可能。即使在奠边府战役大胜法军，进攻老挝和河内的大门已经打开之后，他也仍旧要求前方控制作战规模，不要扩大，只保持适当压力，以争取日内瓦谈判取得成功。（毛泽东文稿，第480、509页）中共中央的这一策略，达到了牵制美国、中立法国、达成妥协的目的。
促成印支停战
中、越、苏三国领导人在莫斯科商讨日内瓦会议谈判方针时，奠边府战役刚刚开始不久，战争形势虽然明显对越南党有利，但在中苏两党的多数领导人看来，这并不意味着越南人有可能把法国人很快赶出印度支那。这不仅因为法军仍旧占据着沿海地区和大城市，控制着越南半数人口，尤其是因为美国人正跃跃欲试地想要进行干涉。在刚刚结束了朝鲜战争之后，周恩来等中共领导人明显地不愿意在印度支那重现朝鲜战争那一幕。因此，当参加日内瓦会议的基本方针确定之后，周恩来很快就致电胡志明和越南劳动党中央，建议越南党立即进行准备工作，组织出席日内瓦会议的代表团，并拟定谈判的各种方案。周恩来再三主张，应当准备像朝鲜那样划定一条停火线，使自己能够保有一块比较完整的地区，进而实行普选，完成统一。（周恩来年谱，第358页）对此， 越南劳动党中央政治局三度开会研究，然而他们的看法与中共中央多少存在着一些差异。因为越南独立同盟这时在越南北部、中部和南部都取得了不少根据地，敌人虽然仍旧占据着大中城市、港口、主要交通线和几乎所有重要的经济区域，但它已经可以在越南将近3／4的地区行使政权了。如果划界停战，它将会被迫放弃南部，甚至是中部地区的许多根据地，大批人民军和党的干部都将北撤，这对于党内那些来自要撤退地区的领导干部来说是很难接受的。因此，尽管中、越、苏三党会议确定了谈判方针，越南党中央决定派范文同副总理代理外交部长出席日内瓦会议，原则上也同意接受东西划线南北分界实现停战的建议，但其中央内部的意见实际上并未完全统一。
5月7日，越南人民军利用强大的炮火和坑道炸药，彻底摧毁了法军防守奠边府的核心阵地，迫使法军投降，从而取得了奠边府大捷。此役歼灭法军16000人，俘虏1万人，生擒了法守军司令德卡斯特里准将。奠边府大捷之后，本来就对划界停战主张持怀疑态度的越南谈判代表范文同，相信战场形势已经发生根本性变化，认为原来东西划线南北分界的方案应当改变，不如要求就地停战，稍加调整，等待普选，以便一举统一越南。与此同时，在莫斯科会议期间根据越方介绍的情况商定的坚持越、老、柬三位一体一并解决，以便建立革命的印度支那联邦的设想，在谈判中也成为难以克服的和平障碍。范文同坚持印度支那三个国家“是一个统一的整体”，应有一个完整的解决办法。（郭明，第49页）而周恩来在日内瓦会议期间与法、英两国代表以及老挝王国、柬埔寨王国的代表进行外交接触的结果，却发现作为法国殖民地的印度支那联邦中的三国，在历史上其实曾经是不同的国家。战后三国事实上都已各自独立，老挝王国和柬埔寨王国已得到世界上三十多个国家政府的承认，在这种情况下要想否认这两个国家的政府，只承认由越南支持的寮国与高棉的抗战政府，不接受法、英提出的印支三国问题必须分开解决的提议，是非常困难的。其实就连范文同自己也清楚三国情况差别很大，越南可以划界，柬埔寨完全没有划界的可能，在老挝要求划界也缺少足够的资本。特别是在柬埔寨和老挝，抵抗力量的主力都是越南人民军。但若承认分开解决，越南人民军也就成了外国军队，必须撤出。由此造成的结果是不仅南越暂时要放弃，老、柬两国也势必会落入王国政府的控制之下。这与越南党以及寮国、高棉抵抗力量原先的设想实在相差太远。
围绕着这样一些问题，日内瓦会议期间各方发生了激烈的争执。注意到越南党的方案不可能为对方所接受，美国代表力图利用这种争执使会议无法达成和平结果。周恩来在与苏、越两国代表团协商后，于5 月27日明确提出停火问题可以根据三国不同情况分别处理。此一建议推动会议于29日达成了三国完全同时停火协议，这是自谈判以来的第一个实质性协议。30日，周恩来致电中共中央，强调做出这一让步的必要性。他在电报中说：“印度支那三个成员国的民族和国家的界限是非常显明而严格的。这种界限在法国建立印度支那的殖民统治以前就已经存在，而且在三国人民当中也是如此看待的。”“柬埔寨、老挝两个王国政府在大多数人民看来仍然是合法的政府，并且是被世界上三十多个国家承认的政府。”因此，对越南、老挝和柬埔寨，“必须严格地以三个国家来对待”。他提请中共中央对这一点加以认真考虑，如同意即请电商越南劳动党中央。（金冲及，第1126页）
中共中央很快同意了周恩来的意见，并取得了越南党中央的认可。在这个时候，法国主战的拉尼埃政府倒台，日内瓦谈判明显地受到影响。由于受到美国代表的鼓动，西方国家于6月15 日中断了关于朝鲜问题的会议。而在老、柬问题的谈判中，由于中、苏、越三方坚持不承认越盟的军队进入了这两个国家，谈判也陷入僵持状态，第二天也面临着西方国家终止关于印度支那问题会议的严峻局面。据此，中、苏、越三方代表于15日晚进行了紧急的内部磋商。周恩来直截了当地提出：目前谈判的关键问题是我方是否承认越军在高棉和寮国。如我坚决不承认，则高、寮问题无法谈下去，越南问题也将受牵连而谈不下去。所以应当承认过去有越南志愿军在高、寮作战，但有的已经撤出，如果还有，可以按照撤退一切外国军队的办法办理。与此同时，越、老、柬三国问题应分别解决，应当考虑在老挝和柬埔寨问题上做出让步。因为，我在老挝和柬埔寨的力量过于薄弱，靠越南的力量在这两个国家打下去只能使现在的王国政府完全倒向美国，甚至促使美英搞东南亚条约，把美英等搞到一块去，不如使它们成为东南亚型的中立国家。（曲星，第257、 264、266页）次日，根据会议达成的一致意见，周恩来通过会见会议两主席之一的英国外交大臣艾登和在限制性会议上发言，明白表示愿意就此做出让步。此举挫败了美国代表准备中断关于印度支那问题讨论的企图，日内瓦会议关于印度支那问题的讨论出现了转机。（李连庆， 第277—281页；金冲及，第1128页）
印支三国分开处理的问题解决后，如何实现停战的问题就迅速提上了议事日程。为了统一思想与谈判方针，中、苏、越三方代表于6 月17日召开专门会议，讨论越南劳动党中央13日来电提出的划区方案。但范文同对周恩来所提以越南为争取重点，而在高棉、寮国酌情让步，高棉不划区，寮国只划边区的建议难以认同。周恩来随后致电毛泽东、刘少奇解释说，他的建议是基于三国力量对比的实际状况，“越南各方面的力量较强，不但可以保得住，而且能够逐渐巩固和扩大影响。”如果我们在高棉和寮国问题上做出让步，则越南就可以多要一些，求得补偿。问题是范文同甚至越南党中央对形势的估计都过于乐观，要价过高。特别是法国孟戴斯—弗朗斯内阁上台，于6月17 日公开许诺以一个月为期和平解决印度支那问题，否则自动辞职，这更是使越南党感到有坚持到底迫使法国政府让步的可能。在他们看来，着急的应该是法国人，而不应当是他们。据此，周恩来致电中共中央，建议中越两党领导人举行会谈，以便将关键性问题向越南领导人说清楚，取得一致。（同上；周恩来致毛泽东、刘少奇并中共中央电，1954年6月19 日）中共中央对此迅速表示同意，并给予了进一步的指示。
7月2日，周恩来访问印度和缅甸之后赶往广西柳州参加预定的中越两党会谈。会谈3日开始，5日结束，3天里共开了8次会议。根据武元甲的报告，奠边府战役以后，形势对越南极为有利。敌军虽仍有47万人之多，但包括法军在内的远征军仅19万，24万是越南伪军，老挝军仅2 万人左右，高棉军仅15 000人左右。印度支那抗法力量已达到30多万人。敌军力量主要在越南，有40万左右，越北有18万，五联区有8万， 南部12万均系伪军，而越南人民军则为28万人，主要集中在五联区和中北部，实际力量对比强于敌人。
在听取了武元甲的报告后，周恩来提出的第一个问题就是：“如美国不干涉，法国照样增加兵力的情况打下去，我们多久才能取得整个印度支那？”武元甲表示，打得好，两三年就可以拿下。胡志明则表示“时间至少是三五年。”他承认：三个国家有不同的情况。越南的基础比较好，老挝和柬埔寨的基础较差，在老挝和柬埔寨的干部实际是越南人。另外，即使在越南，也是越北的情况较好，中越次之，而南越的力量较差。同时，武元甲以及中国顾问韦国清、罗贵波等也都强调交通是大问题，如果要大打的话，还要首先花时间把公路修起来，否则很难打。
据此，周恩来进一步增强了说服越南党的信心。他指出：应当看到，印度支那问题不仅是印支三国与法国之间的问题，它已经国际化，这是关键性的特点。这种国际化甚至超过了朝鲜问题国际化的范围和程度。印度支那不仅影响着整个东南亚和南亚地区，而且对澳洲、新西兰等太平洋地区的国家也有影响，因此毛主席说：“稍一不慎，则影响10个国家近六亿人口。”并且，印支问题直接影响着法国，因而也就间接影响了欧洲的形势。日内瓦会议导致法国改组内阁，好战的拉尼埃政府下台，主和的孟戴斯—弗朗斯政府上台，说明同法国和下来，不仅能够挫败美国的阴谋，而且有可能团结更多的国家。
他同时解释说，大家都清楚，即使美国不干涉，解放全越南至少也需要三年时间。何况美国在干涉方面已经动员了半年。现在吴庭艳上了台，更值得注意。因为其言论表现完全亲美，实际是美国在指挥一切，因此美国帮助南越伪政权的可能性很大。如果我们所提方案要求过高，不能达成和平，美国势必会干涉。朝鲜问题的关键就在于美国的增援，其增援速度之迅速，出乎意外。中国加上去，也只能打个平手，不能取胜。现在印度支那又是这样一种情况。一旦美国卷进来，我们靠军事手段拿不到越南，条件只会更困难，甚至连现有的局面都可能保不住。考虑到这些情况，恐怕还是用和平的方法取得全越南好些。因为印度、缅甸、印尼这些国家看来也不反对将来由越南民主共和国来统一越南。所以，在越南举行选举的可能性比朝鲜还要多些。况且战争还会促使老挝和柬埔寨倒向美国，使法国强硬派重新上台，并把英美推到一起去，搞东南亚条约组织。
周恩来的发言从3日下午、晚上，一直继续到4日下午。4 日下午周发言结束后，胡志明当场表态。他说：现在越南是站在十字路口上，可能和，也可能战，主要方面是争取和，准备战。我们要帮助孟戴斯—弗朗斯，使他不下台，这对我们有利。在11月份以前，必须和法国搞好关系，取得和平，因为11月以前美国要选举，对干涉有顾虑。
胡志明的话等于做了结论，与会者一致表示赞成。当晚，中越双方有关人员连夜准备文件，第二天大家逐条讨论修改，很快通过了《关于日内瓦会议的方案和谈判问题》的会议文件。次日，越南党中央即将会议确定的谈判方针和划区方案通知了留在日内瓦的范文同。通知说明，目前谈判的指导思想是采取积极推动的方针，不宜消极等待。具体方案是：在越南仍争取以16°线停战，考虑到16°线以北的9号公路是老挝出海必经之地，对方可能不会让步，故可在16°线的基础上略做调整；在老挝则争取把靠近中国和越南的桑怒和丰沙里两省划为抵抗力量的集结区；在柬埔寨则只能争取政治解决。
但是，范文同对有无必要做如此让步仍表示怀疑，没有采取措施去推动谈判。眼看距离孟戴斯—弗朗斯承诺实现和平的最后期限只剩几天时间，周恩来12日一回到日内瓦，当晚就同范文同进行了长时间的谈话。周恩来以朝鲜战争忽略了美国干涉危险的教训和抗战后中共以退为进取得成功的经验为例子，反复劝说，最终使范文同改变了态度。第二天，周恩来和范文同分别向法国代表提出了以北纬16°线作为临时分界线的新方案。经过讨价还价，双方又各做让步，法国放弃了以18°线划界的要求，越南放弃了以16°线划界的要求，商定以17°线以南、9 号公
1路以北12──英里处为军事分界线，达成了最终的妥协。
2
7月21日，越南、 老挝和柬埔寨实现停止敌对行动的和平协议正式签字。这几项协议除了规定分界线以外，还就国际监督、法军南撤和越南人民军北撤、两年后在全越南范围举行普选、老挝抵抗部队可在桑怒、丰沙里两省集结、柬埔寨抵抗部队复员遣散，以及老、柬一年后实行大选等问题做出了相应的规定。（日内瓦会议文件汇编，第260—269页；新华月报，1954年第8期）新中国政府在日内瓦会议上争取印度支那和平的努力至此算是按照预期的目标取得了成功。
可以探讨的问题
从积极援助印度支那武装抗法，到全力促成日内瓦的和平协议，新中国对印度支那政策发生了重大的改变。这一政策变动的意义如何，从日内瓦会议期间直到今天都是一个容易引起争议的问题。这个问题的关键在于如何估计当时的战争形势，即如果越南抵抗力量坚持打下去，美国是否一定会像周恩来等中国领导人估计的那样进行武装干涉？几十年过去之后，研究美国已经公开的各种档案资料，考察美国后来卷入印度支那战争的历史，似乎还是不能完全否认当时存在着这种可能。换言之，拒绝和平与妥协，仍旧带有某种冒险性。即使越南党不需要三五年时间就可以实现统一，军事进攻可能带来的危险仍旧是多方面的。正如周恩来所担心的那样，这种军事进攻很可能会使老挝、柬埔寨投向美国，会使整个东南亚转向反共，会使本来与美国存在矛盾的法国和英国在亚洲问题上被迫赞同美国的主张，会使美国阻挠和平的阴谋得逞，如此等等。出现这些情况的结果可能还是一样：或者是一个主战的法国政府和南越政权，或者是老挝和柬埔寨王国政府向美国求援，美国最终还是会借机进行军事干涉。一旦出现这种结果，越盟所要面对的敌人多半就更多了。
关于美国干涉可能以及越南党能否迅速实现统一的争论，很容易让人想起朝鲜战争。周恩来之所以特别以朝鲜战争为例强调对美国干涉要有足够的估计，正是因为当年也曾出现过几乎同样的情况。由于最初对战争进展过于乐观，没有预料美国会如此之快地进行干涉，结果导致军事上的严重后果。即使后来中国出兵保住了北朝鲜，也只能和美国打一个平手。何况朝鲜还为此遭受了巨大的损失，中国也因此付出了重大的牺牲。越南党这时严格说来还不如当年的朝鲜党有把握。朝鲜战争当时是以周计，这时越南党的军事统一时间表则须以年计，在这样长的时间里各种变数之多更是难以预测。说美国一定不会干涉，无论如何都缺少足够的依据。
只要存在着美国干涉的可能，对于尚未得到国际承认的越南独立同盟来说，签订日内瓦和平协定就有重要意义。这是因为，经历了3 个月之久的漫长谈判达成的这个协定，使越南党得以完全控制北纬17°线以北的越南1200万人口和土地，“越南民主共和国”从此也成了一个得到国际公认的名副其实的国家。美国不仅没有找到可以直接对越盟进行大规模军事进攻的理由，而且即使在60年代中后期美国直接出兵南越，直至对越南民主共和国进行野蛮的轰炸，它也不能不考虑国际公认的这一事实，因而对其军事行动始终保持一定的限制，即不让它的军队跨过17°线。这就在相当大的程度上保存和巩固了越南党已有的胜利成果。固然，日内瓦协定并没有如周恩来等人所估计的那样促成越南的普选和统一，但美国特别是腐败的南越政权阻挠普选与统一，却为几年后共产党人重新在南方开展武装斗争提供了足以让世界多数人同情的理由。而由于北方的巩固与建设，此后的印度支那战争无论如何艰苦，越南民主共和国的存在毕竟使它有了一个不同于以往的前进基地和可靠后方。只要把一个分裂的朝鲜与一个最终取得统一的越南加以比较就可以看出，坚持进攻未必就是有利的。暂时的妥协与和平，结果反而便利了后来的进攻与统一。
当然，对于新中国而言，它对印度支那的政策转变中仍旧存在着一些值得探讨的问题。这里面尤其需要检讨的，就是意识形态与外交政策的关系问题。作为一种政治文化背景，任何一个政府在制定政策的过程中都难免会掺杂进执政党本身的意识形态因素，从而使其政策带有某种政治倾向性。但是，意识形态作为一种政治文化目标，与现实政策作为一种追求实际利益的方式和手段之间，毕竟存在着明显的区别。把两者混淆起来，或者在政策考虑中过多地加入意识形态的因素，势必会造成政策功能的紊乱。如果说，一个强势政府在国内政策制定过程中较多地加入意识形态的考虑，通常要在相当长的一段时间之后才会感觉到其副作用，并且这种副作用通常也更多地表现在政策层面上的话，那么一个弱国在对外政策制定过程中过多地加入意识形态的考虑，它所带来的副作用往往很快就会显露出来，并且难免还会引来道德层面的问题。这是因为，国内政策所面对的只是在一个利益统一体内的不同利益关系，而对外政策所面对的却是利益完全不同的主权国家。前者只要政府处于强势状态，目标与手段的混淆可能极大地改变现实的利益关系，但它们对统一体本身的影响却是相对缓慢的，对不同利益关系的这种改变可能带来的道德问题也很容易淹没在强势文化的政治背景之中。后者却完全不同。由于事实上不存在利益统一体，把不同利益主体相互间的某种意识形态联系夸大到不适当的程度，必定会带来道德层面的问题，即当出现不同的利益需求时，为自身暂时利益的考虑是否符合意识形态的要求？
可以清楚地看到，周恩来等提出划界停战的和平主张时，首先就面临着这样一种道德困惑。在柳州会议上周恩来就特别着重提出过这样的问题，即在印度支那寻求和平与国际共产主义运动的国际任务是否有矛盾？之所以会提出这个问题，正是因为意识形态优先的思维方式与以现实利益为中心的政策考虑之间发生了矛盾。国际共产主义运动的国际任务是解放印度支那，而寻求和平将使这场解放战争半途停顿下来，并使这一国际任务大打折扣。十分明显，在印度支那改行和平政策直接影响到的首先是越南党的利益，作为履行国际主义一方的中国党，无形中必须承担起此一政策是否与意识形态目标相违背的历史疑问。尽管周恩来再三说明二者之间并无矛盾，强调现实的力量对比，相信老、柬两国最好的前途是保持中立，在越南通过普选实现统一要比通过战争实现统一更现实，如此等等，但只要越南党原定的解放目标被打了折扣，只要事实证明越南的统一仍旧要靠战争来解决，中国党的这次政策转变就难免会成为一个要被人提到道德层面上来加以讨论的问题。
其实，存在这样的疑问是很自然的。一个距离我们最近的例子，就是1945年8 月抗战结束之际斯大林要求毛泽东去重庆与蒋介石进行和谈这一事件。比较日内瓦会议对印度支那三国问题的解决办法，斯大林当时可能更希望中国能够用老挝那种方式解决问题。他的基本看法也是国共两党的力量对比和战后要求和平的国际环境，共产党不可能用战争来完成解放国家的任务，它甚至还没有达到可以与国民党划界言和的程度，因此需要转而采取和平民主的斗争方式。这件事让毛泽东非常生气。而以后的事实也证明，斯大林所设想的和平民主没有出路，共产党仍旧需要通过战争来解决问题。因此，毛泽东终其一生都对斯大林这一干预耿耿于怀，并从道德层面给予严厉的批评，称斯大林此举是“不许革命”。严格地说，上述两件事是颇为类似的。把日内瓦期间周恩来的做法与斯大林当年的做法联系起来，我们会发现，共产党人通常更难把意识形态的目标与现实利益的政策考量严格地予以区别。
1954年日内瓦会议的成功，以及和平共处五项原则的提出，是新中国外交政策从突出强调意识形态的“一边倒”，转向较多地考虑国家现实利益而开始走向务实的一个相当重要的标志。在已经习惯于国际主义的思维方式之后，突然把自己一国的利益摆到政策考量的首要位置上来，甚至以此为转移淡化意识形态色彩，一时出现这样或那样的困惑与矛盾是可想而知的。让人遗憾的是，周恩来所倡导的这样一种政策转变的趋势并没有能够顺利地发展下去。几年之后，当毛泽东发现苏联“不革命”以后，中国对外政策上的意识形态考虑又逐渐占据了主导地位。虽然究竟是意识形态的考虑多一点，还是现实利益的考虑多一点，在不同的时期表现有所不同。但受到毛泽东“反帝”“反修”思想影响的中国对外政策越来越表现出革命外交的倾向，是不容置疑的。正是在这种情况下，毛泽东甚至明确赞同否定1954年周恩来在日内瓦所做过的和平努力，甚至不止一次地对自己当年也同意和平解决印度支那问题向兄弟党表示歉意。（毛泽东接见越南党政代表团谈话记录，1963年6月4日）
在中国，对外政策重新回到周恩来1954年所倡导的路线上来，即把外交政策同最大限度地谋求国家安全和国家利益的现实目标联系起来，而不是过多地同意识形态的目标联系起来，是70年代以后的事情了。
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