关于我国保税区发展的若干问题思考，本文主要内容关键词为：保税区论文,若干问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于保税区的基本概念问题
从表面上看，保税区的概念属于一个理论范畴，其实，也是一个实际问题。目前，由于全国没有一个明确的保税区的基本概念，国内各保税区在实际工作中只能各取所需，特别是在对外招商工作中，往往把保税区称为自由港，自由区或自由贸易区。在对外招商资料中把保税区翻译为“Free Trade Zone”。这对外商将产生误导， 使外商误认为我国的保税区与外国的自由贸易区是同一回事，由此使他们对保税区产生兴趣。但是，外商一经前来考察，就会发现国际上自由贸易区的许多做法在我国保税区没法兑现，从而对我国的保税区由饶有兴趣转向失望，这样反而不利于保税区招商引资工作的开展。因此，进一步明确保税区的概念，是我国保税区得以健康发展的关键。因为只有明确保税区的概念，才能制订出更有利于保税区发展的政策。从我国的实际情况来看，保税区不可能成为国际上通称的自由港，自由区或自由贸易区，因为我国保税区受国内经济政策的调控程度特别大。一种观点认为，保税区是一种“（国）境内关（境）外”的特别经济区域。这是一种理论上的概念，由于最有利于保税区，所以也最受保税区的欢迎。但官方不同意这种说法，而且，在实际工作中，如果真正按照“境内关外”模式来运行，也会遇到象“社区管理”之类的各种难题。
另有一种观点认为，保税区是由海关实施监管的特殊区域。这种说法也不确切。从“保税”一词的概念来看，“保税”是指对货物暂缓征收关税，视货物最终去向再确定征税与否。如果货物流往境外，则不予征税；如果货物流向国内市场，则需照章征税。从这个意义上讲，海关监管的并不是保税区，而是保税区以外的国内其它地区（所以保税区需要建立隔离设施）。也就是说，保税区在按照海关的要求建立了隔离设施后，海关对保税区与境外地区的货物往来放弃监管（称为一线放开），允许自由进出；但对于保税区与国内非保税区之间的货物往来则严格按照国家的外贸政策进行监管（称为二线管住）。
还有一种说法，即保税区是各个保税仓库的集合群，区内每一家企业相当于一个保税仓库。这种说法更值得商榷，如果保税区仅仅是一种保税仓库的集合群，那么耗费巨大的经济成本设立保税区就变得毫无意义。在保税区内，海关并不是要监管每一家企业。海关需要监管的是隔离设施以内的整个区域（实行区域监管），以防止该区域内的货物非法运入（走私）国内非保税区。
从以上的分析可以看出，要给保税区下一个科学的定义并不容易。保税区的定义至少要包括以下几个方面的内容：①保税区是一个层次最高的对外开放区域；②保税区是实施隔离管理的特别经济区域；③保税区是由海关实行区域性保税免税（区内自用的部分物资）管理的经济特区；④保税区与国内市场相对分离，与国际市场直接接轨，除武器、毒品、淫秽物品等少数物品外，其余货物在境外与保税区之间可自由往来；⑤同保税区与国内市场相对分离这一特征相适应，保税区的行政管理体制相对独立，除接受国家宏观政策调控外，可不受国内现行行政管理体制的影响和制约。如果保税区的基本概念能按上述五个方面的内容予以明确，那么，我国的保税区必能在改革开放大业中发挥重要的作用。
二、关于保税区的地位和作用问题
进一步明确保税区在我国改革开放大业中的地位和作用，是减少阻力，推动保税区快速发展的一个关键性因素。我国兴办保税区的目的是相当明确的，这就是为我国经济发展，深化改革，扩大开放，加速建设社会主义市场经济体制摸索和总结经验，或者更简单地说，保税区是我国推行改革开放战略的超前试验基地。尽管我国设立保税区的历史不长（从1988年深圳特区地方自办的沙头角保税工业区算起， 迄今还不到8年），但其各项工作基本上是围绕既定的目标进行的，在一定程度上达到了目的。具体说来，保税区除增加就业机会，扩大招商引资渠道，成为国内新的经济增长点外，还发挥了以下重要作用：
1.对外开放形象的宣示作用 1989年开始的我国经济三年治理整顿，客观上曾使海外舆论对我国是否继续推行对外开放政策产生了怀疑，许多投资者对来华投资心存疑虑。而我国的保税区正是在这三年经济治理整顿期间办起来的。1990年6月， 国务院正式批准了中国大陆第一个以出口加工和自由贸易相结合的上海外高桥保税区。随后，天津港保税区，深圳福田、沙头角保税工业区等10多个保税区先后获得了国务院批准。保税区的设立，实际上是我国向全世界发出的庄严宣告：中国改革开放不会变，而是不断深入。从这一角度来看，保税区的设立，具有重塑我国对外开放形象的重要宣示效果。
2.为我国加快建立市场经济体制进行了有益探索 目前，我国13个保税区大部分是在我国确立了市场经济体制改革的目标以后开始运转的。我国保税区一开始就探索实行全新的体制，保证保税区的运转效率，充分发挥市场机制在资源配置方面的基本作用。在企业管理方面，在保税区企业设立实行直接登记制，区内企业没有主管部门，这为我国推进企业制度改革、加速转换企业经营机制提供了有益的经验。在保税区管理体制方面，各个保税区都在探索以最精简的方式建立保税区管理体制，保税区内的行政办事效率都比非保税区高得多。在市场体系的培育方面，保税区利用自身的商品展示功能，开展常年商品展示，建立发货中心，培育有形市场，促进了生产资料市场的繁荣。上海外高桥保税区生产资料市场从1991年11月组建到现在的近4年中，累计交易额达23.63亿美元，入场经营企业达1400多家，对周边地区产生了重要的辐射作用。
3.人才培训作用 保税区的设立，为国内企业直接参与国际竞争提供了可能。保税区是国际经济活动场所在我国国内的延伸，与国际经济直接接轨。国内企业进入保税区，犹如进入国际经济循环圈，享有与国际贸易商、投资商接触的机会。与此同时，由于进入保税区的国内企业即可享有区内进出口经营权（对外直接签约权），许多原来没有出口经营权的企业得到了锻炼的机会。这些企业的员工进入保税区后，通过开展国际贸易，均较好地掌握了国际贸易中的询价、报价、谈判、签约、报关、开信用证、外汇收付等外贸实务知识，成为一批能参与国际竞争的外向型人才。
尽管保税区对推动我国的改革开放大业已经发挥了不可忽视的作用，但是保税区在整个改革开放中的战略地位却未得到足够的重视，这突出地表现在国家赋予保税区的一些灵活政策措施，在各“条条”的政策限制下往往难以兑现。以税收政策为例，国家明确规定，货物从非保税区运往保税区，应按国家规定的出口退税政策办理出口退税。但是，在实际操作中，不仅货物从非保税区运往保税区不能办理出口退税，即使该货物再从保税区出口到国外，也同样不能办理出口退税。这就意味着保税区企业经营出口业务在政策上是受到歧视的。在金融政策方面，尽管各保税区都表明允许金融机构进入保税区，企业经营所得外汇可保留现汇。但是，金融企业申请进入保税区时，来自金融主管机关的限制性规定相当多，手续相当繁琐。区内企业保留现汇也受到政策管制而无法操作。更值得一提的是，作为改革开放超前试验区的保税区，真正想要推出一些新的改革措施或开放举措的试验时，却往往寸步难行或半途而废。由此可见，为了促进保税区的健康发展，进一步明确保税区的战略地位作用是相当重要的。
三、关于保税区的功能问题
保税区的功能决定了保税区的发展方向。因此，保税区的功能选择对保税区的发展相当关键。尽管我国13个保税区的功能在文字表述上存在一定的差别，但在实际上具有极明显的趋同性，特别是1994年5～6月间在天津召开的全国保税区工作座谈会（简称“天津会议”）上，国家对保税区的功能作了明确的界定，即保税区应充分发挥三项基本功能（出口加工、转口贸易、保税仓储），使保税区真正成为开放型经济的新的增长点。为了有利于这三项功能的发挥，“天津会议”还明确了一系列配套政策：货物在保税区与境外之间可以自由进出，在保税区自由流转； 保税区企业与非保税区企业之间可相互委托加工产品； 保税区企业可根据国内、国际市场的变化，在区内储备关系国计民生和国内工农业生产急需的原料性商品；保税区可经营综合性生产资料，并允许保税生产资料供应非保税区；保税区海关机构按国际惯例简化货物通关手续；等等。由于政策的推动，各保税区的功能进一步趋同。那么，保税区的功能趋同发展是好事还是坏事呢？从我国保税区发展的整体效益考虑，保税区功能趋同并不是好事。这意味着其中必然会有一些保税区不顾自身的实际情况来追求保税区的三大功能，从而降低保税区的经济和社会效益，特别是容易造成保税区之间的恶性竞争。例如，在转口贸易功能方面，国际上的自由港、自由贸易区都习惯以转口贸易业务作为一项重要的功能。但是，迄今全世界自由港（或类似区域）数以百计，而在开展转口贸易方面成功的或形成一定规模的并不多见。比较成功的也只能算香港和新加坡，而且它们的成功主要是因为航运条件特别好。反观我国的保税区，在开展转口贸易业务方面至少有三个方面的不利因素：①大多数保税区没有自己的专用码头；②保税区多偏离国际航道；③保税区布点过密，形成“三步一岗，五步一哨”，难以做到规模发展。对于有限的世界转口贸易，却有13个保税区来“分食”。目前，要撤销已设立的保税区是不现实的。这就要求各保税区之间应根据各自的实际情况，在功能开发方面进行合理分工，各有侧重，让每一个保税区都承担一定的义务，从而使我国的保税区取得整体上的协调，并获得更佳效益。对于各保税区的功能分工问题，应作为一个重大课题来研究，对各个保税区各方面的条件作出综合分析与比较，在此基础上设定其功能，使每个保税区都能办出自己的特色。
四、关于保税区的管理体制问题
“天津会议”明确了保税区必须按照精简、高效的原则来设置管理体制，由管委会与海关共同管理，排除其它机构进入保税区，以避免在保税区出现与非保税区一样的复杂办事程序，影响保税区的办事效率和健康发展。“天津会议”的这一决定，受到了各个保税区的好评和欢迎。但是，在现实生活中，这种体制又是很难操作的。我们知道，保税区的经济管理体制包括宏观经济管理体制及微观经济管理体制（后者主要是指企业管理体制，本文不作详细讨论）。而宏观经济管理体制又大致可分为两大类：一是货物监管体制。除了海关以外，还涉及商检、卫检等口岸检验部门；二是行政管理体制，除管委会以外，还涉及计划、税务、工商行政管理、规划、土地管理、建设、公安、劳动人事、金融管理（含外汇管理）等部门。因此，保税区不是仅由管委会及海关就可管得了的，适合保税区的管理体制的科学设置问题尚需作更深层次的思考。
在货物监管体制方面，“天津会议”明确只由海关监管，即海关对进出保税区的运输工具、货物和个人携带物品实施监管，目的是实现保税区货物“一线放开、二线管住”的监管办法，加速货物在保税区流转的速度。但是，在“一线放开”的前提下，境外与保税区之间的货物可以自由往来，海关监管的是“二线”，即保税区与非保税区之间的货物流动问题。而与海关的监管相反，卫生检疫、动植物检疫、商品检疫等口岸联检部门是必须在“一线”对进入保税区的货物进行查验的。例如，卫生检疫主要检验从境外运入的货物是否带有传染病菌。如果有病菌的货物进入保税区，那么，与保税区仅一丝（铁丝网）之隔的非保税区就很难避免病菌的传染。又如，商品检验部门必须为保税区企业出具商品产地证。否则，保税区商品难以向国外出口或转口贸易。因此，在保税区的货物监管体制方面排除商检、卫检、动植物检等国境检验部门是不可能的。要保证保税区办事效率不因此而降低，商检、卫检、动植物检等部门应能简就简，主要在“一线”实行查验。对于货物从非保税区进入保税区的视同出口行为，应免于查验。也就是说，保税区与国内非保税区之间的货物往来免受商检、卫检、动植物检等境检部门查验，以免造成重复查验。当然，也有一种说法，认为境检部门应在“二线”（即保税区与国内非保税区之间）查验。这其实是“本末倒置”。因为“二线”的货物移动，毕竟还是在国内的移动，根本不需要检验，只是在“一线”，货物才在国内与国外之间发生实质性移动，这时检验才有实际意义。
在行政管理体制方面，“天津会议”明确管委会是一个权威机构，保税区的行政事务由管委会统一管理，这对于保证保税区精简、高效的行政管理体制的形成是十分必要的。但是，在现实操作中却是行不通的。目前，我国各个保税区的所在地政府，都把管委会作为当地政府的派出机构，赋予较集中的权力。这就产生了“条块”矛盾，即政府授予管委会的权力与政府职能部门权力之间的冲突；而且，在这一冲突中，作出让步的只能是管委会，否则，保税区将一事无成。因此，在保税区的行政管理体制中，除了管委会外，其它政府主管机构的进入也就成为必然。况且，即使让保税区管委会作为唯一的行使区内行政事务管理权威的机构，要真正履行这些职责（包括规划、土地管理、工商行政管理、税务、治安等等），管委会也得配备大量人员，“精简”也就无从谈起。同时，这种管理很可能造成区内管理与区外政府职能部门管理的脱节，反过来影响保税区的健康发展。那么，保税区的行政管理体制如何设置更为科学？这需要进一步探讨。国内有的保税区就对管理体制作了科学的探索。例如，深圳沙头角保税区一开始就实行“一站式”对外，管委会则实行党政企“三合一”模式，该模式在各保税区受到欢迎。但是，我国在抓廉政建设中，政企分开与否成为是否廉政的一个重要衡量标准，因此，“沙头角模式”被迫流产。政企分开或许在大多数情况下是对的，但应考虑某些特殊情况。从我国保税区的实际情况来看，保税区的管理体制更适合采取政企合一的模式。一是因为保税区行政管理机构本身的行政权力是有限的（正如前面所述，保税区的行政管理主要依托职能部门）。保税区本身是市场经济高度发达的区域，必须率先建立市场经济体制，因此，区内企业并没有行政主管部门。也就是说，保税区的行政管理机构不可能成为企业的主管部门，它真正能够发挥行政管理作用的只是协调（即协调各职能部门在保税区的行政事务）和服务（包括为投资者创造最佳的投资经营环境及为投资者提供咨询服务）。二是保税区是一个相对独立的经济实体，在某种程度上可以理解为一个大型企业。目前，国内各保税区的开发建设实际上都由保税区行政管理机构作总策划的，其本身就具有一定的商业性。三是保税区的开发建设、经营管理合一，更有利于保税区创造良好的投资环境，保证开发建设更符合保税区产业发展的要求。四是实行“政企合一”的管理体制，也是国际经验。我国设立保税区，就是为了实现与国际经济直接接轨。这就要求我们必须更广泛地按照国际惯例运作。国际上一些较成功的出口加工区、自由贸易区的行政管理机构一般都具有二重性。一方面，它具有行政机关的权力和责任（如制订特殊的优惠政策吸引投资，鼓励贸易活动，在相关部门中开展协调工作，等等）；另一方面，它又具有商业机构的特征与灵活性，使保税区从开发到经营都按照商业经营的原则来运作。总之，我国保税区的行政管理体制应包括两个层次：第一层次是相关职能部门及保税区行政管理机构共同组成的行政管理体系；第二层次是“政企合一”的保税区行政管理机构。从该机构实际履行的职能来看，宜称之为“保税区促进局”而不应称之为“管委会”（因为其实际的行政管理职能并不强）。“促进局”实行理事会领导下的局长负责制。理事会由相关职能部门共同组成（便于开展行政管理工作的协调），是保税区的最高决策机构。局长对理事会负责，理事会对保税区所在地政府负责。只有采取这种科学的管理方式，才更有利于推动保税区的建设与发展。
五、关于保税区政策的统一规范问题
政策的统一规范，是保税区有序运转的根本前提。目前，我国13个保税区都已进入正常运转阶段，但还没有一个统一的政策规范。据悉，有关方面早已考虑制订、颁布一个全国统一的保税区的政策规定，但因各个部门意见不统一而未能确定。由于没有统一的保税区政策规范，客观上给各保税区的正常运转带来了很大影响。首先，由于没有基本的政策规范，导致保税区政策的较大随意性。各有关部委对保税区的管理政策作经常性的调整，使各保税区在实际工作中难以适应，往往花费很大精力应付政策的调整，而无更多精力去考虑保税区的发展。其次，由于没有基本政策规范，各地自行其是，在政策上给投资者带来误导倾向，客观上影响了保税区的健康发展。国内不少保税区在当地人民代表大会的支持下，都制订了各自的管理法规，如上海外高桥、天津港、大连、福州、厦门等地的保税区。这些正式颁布的法规或规章都有一定的法律约束力， 因而使这些保税区的投资法律环境更趋完善， 对投资者更具吸引力。然而，正是这种吸引力也容易带来负面效应。由于各部门对保税区的认识不统一，有的部门对保税区的政策与地方法规发生冲突，结果很明显，地方法规让位于“条条”的“最高指示”。而这种“让位”若给投资者带来严重的经济损失，他们要是拿保税区的地方法规来打官司，必然在国际上造成不良的影响，也有害于保税区的健康发展。可见，为了有利于保税区的健康发展，必须尽快制订颁布一个全国统一的保税区政策规范。只有这样，才能使相关部门将保税区政策的随意性减少到最低限度，才能使保税区的运作实践与国家兴办保税区的目的、宗旨更加吻合。另外，为了促进保税区的健康发展，全国13个保税区应建立联谊会制度，每半年召开一次联谊会，相互交流经验，研究保税区面对的共同困难及对策。