财政舞弊问题研究，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文试图从经济角度研究财政舞弊问题，目的在于更好地防范和制止这一现象。
一、财政舞弊的含义
财政舞弊，是指对财政管理程序和规则施加非法影响而导致财政资金流失和使用无效的行为。这一定义有三个显著的特点。第一，我们把财政舞弊限于政府组织系统中的财政部门。“财政部门”是指财政决策、执行、监督系统，主要包括财政、税务、国有资产管理局系统。舞弊一词可以在各个领域运用，比如商业欺诈，地下经济等。但只要非法活动没有涉及对财政部门施加影响，就不属于财政舞弊。以经济主体的行为方式分类，可以把社会看作是由政治行政组织和市场组织组成的。财政部门属于政治行政组织结构中的一个组成部分。政治行政组织系统主要解决市场组织系统不能有效解决或不能解决的经济问题。它是利用行政权威去解决经济问题，且是非盈利性的。市场组织恰恰是竞争性的（无权威），且以盈利为目标。这些区别决定财政管理的目标。财政管理程序和规则是为其目标服务的。财政部门的工作人员利用行政权威浪费资源或到市场组织系统中去寻求利益，就是财政舞弊；市场组织系统中的经济行为主体非法影响财政管理部门的规则和程序以求获得更大的利润，也属于财政舞弊。
第二，我们把财政舞弊与财政资金流失或使用无效率相联系。财政资金流失或使用无效率以违反财政管理程序和规则为前提。因此，从经济学的角度考虑，这种流失或无效率就是财政舞弊的“成本”。但这种“成本”实质上是由公众承担的，对于舞弊者来说，“成本”是外部化的。他从舞弊中获得的好处，却是他实实在在的“收益”。显然，“成本”和“收益”是不对称的。这就可以解释为什么舞弊者对于财政资金的大量流失或无效率状况毫不心痛的现象。对舞弊者来说，他承担的“成本”只是舞弊被揭露的后果。如果财政舞弊不能被揭露或者被揭露的可能性很小，那么舞弊必然猖獗。或者舞弊虽然很容易被揭露，但对舞弊的处罚很轻，比如“易地做官”，“下不为例”等等，那么舞弊仍然会泛滥。如果把“成本”看作行为约束力，那么财政舞弊的“约束成本”是“舞弊被揭露的后果”。约束成本越大，防止舞弊的能力越强。约束成本的大小是与舞弊者的“收益”相比较而言的。财政管理舞弊者的“收益”是什么呢？财政舞弊与舞弊者所处的管理地位有关。因此，其所处地位的“福利”是“收益”的重要组成部分。这包括政府工作人员的受人尊重，与其地位相适应的特权，稳定的收入以及相对优越的住房等等。这类可以说是舞弊者的“固定收益”。舞弊者是以保住其“固定收益”为前提的。舞弊者之所以舞弊，则是看上了舞弊引起的“额外收益”。这类“额外收益”既包括金钱性的，又包括非金钱性的。前者如受贿、贪污、敲诈等等；后者如安插亲信，非法巩固自身的地位和官职的升迁等等。固定收益加额外收益为舞弊者的总收益。显然，如果约束成本大于总收益，那么舞弊的可能性就小。
第三，我们把财政舞弊定义于管理方的反管理行为。有管理就有反管理。财政舞弊是一种经常性的现象，并非是某种社会制度的独特现象，反对财政舞弊是一项长期的任务。舞弊要有环境。财政舞弊为什么会发生？这涉及到政治行政组织和市场组织的职责分工以及相互之间协调和制约问题。从这个意义上说，反对财政舞弊是一项重大的系统工程。
研究财政舞弊的目的在于反舞弊，提高财政管理水平。这既需要正面研究财政管理，也要从反面研究。首先，揭露舞弊有利于提高政府官员在公众中的威信，有利于提高财政部门的威信。其次，管理水平的提高很大程度上是在和反管理的斗争中发展起来的。再次，财政舞弊导致的浪费是惊人的，防止或减少舞弊对增加社会财富有重要的意义。
二、财政舞弊的可能性分析
在一些舞弊案的原因分析中，总是过分强调舞弊者的个人素质问题。比如个人主义恶性膨胀，思想的腐朽堕落等等。人的素质差确实是使舞弊发生的重要原因，但如果素质差的人不容易进入财政管理岗位，或者即使上岗，一旦发生舞弊就被立即清除，那么素质差并非舞弊的主要原因。政府官员是具有特定利益的经济人，从经济行为原则来说，也存在舞弊约束成本和收益的比较关系。如果舞弊约束成本是很小的甚至趋近于零，那么就不能保证素质好的人不加入舞弊的行列。这进一步表明，把财政舞弊仅仅归结于个人素质的看法是狭隘的，不利于更深入地探究舞弊的根源，也不利于更有效地防止舞弊。
人是环境的产物，因此研究舞弊要从环境入手，在此基础上研究人的行为（环境反应），才是深入研究财政舞弊的正确道路。
财政舞弊的可能性，首先在于财政管理的权力优势。这种权力优势体现在预算权力，预算外资金权力，税收权力，国有资产管理权力等方面。行政权力必须界定清楚，否则必然存在滥用权力的可能性。从行政权力的发展过程来看，总存在权力界定的缺陷。这种缺陷，有可能导致政府预算的膨胀、预算资金的浪费，有可能发生把预算内资金转化为预算外资金，也有可能导致税收和国有资产的大量流失。尤其是在传统体制向市场经济体制转换时期，行政权力不被界定的真空地带时有发生，舞弊的可能性也就大大增加。这表明，在经济体制改革的同时应该相应改革政治体制。不果敢地进行权力重组（实质上是政府行政组织结构的利益调整）。权力交错或权力空白的现象必然产生。而且，这不仅仅是权力范围的简单变化，还要求权力方式也发生改变。对于传统体制来说，决策透明度不高（或说“保密”）并不影响人们的实际利益，因为分配上的“大锅饭”体制缓解了这一矛盾。但在市场经济体制下情况就不同了，政策的变化必然导致行业之间、企业之间、职工之间利益关系的变化。这就要求决策的透明度增加，即决策要程序化。决策无序（即决策透明度不高或决策黑箱）就为财政舞弊提供了温床。
决策无序还有可能导致用人制度上的财政舞弊。这就是说使任人唯贤的原则流于形式，录用和晋升财政管理人员没有严格的考绩制度，而是为了某人或某个利益团体录用和晋升财政工作人员。由此产生的后果是：一方面不称职的人占岗大大增加财政管理成本，升迁和实绩无关，严重影响工作效率；另一方面素质差的上岗以后使财政舞弊的可能性大大增加。
决策无序为行政性寻租提供了保护伞。由于决策是无序的，舞弊被揭露的可能性大大减弱了。这是因为舞弊被揭露的参照系是决策的程序和规则。这同样表明，非法改变财政决策的程序和规则是财政舞弊的重要形式。
其次，财政权力的机动性为财政舞弊提供了又一可能性。所谓权力的机动性是指财政管理人员在决策时都有一定的自由处决权。这实质上是政治行政管理的通则。财政管理中要解决的具体事务通常是个案处理，不同的情况需要不同的处理方式。他不可能象仪表操作工那样按固定的方式处理，也不可能运用电子计算机固定的程序来批阅文件。尽管财政管理有一定的程序和规则，但在预算资金的安排方面，国有资产委托经营、拍卖、转让方面以及在税收征收、减免、处罚方面等都有机动权。这都有使财政舞弊发生的机会。
机动权不仅在财政管理的决策环节存在，而且在组织、协调、信息、监督等环节同样存在。即使仅为决策提供信息的部门及人员同样有舞弊的可能性。通常所说的“跑部工程”，“钓鱼项目”，内外勾结的骗税案以及国有资产的化公为私等现象都与信息舞弊有关。这是因为信息是支持决策的重要佐证。但提供信息的部门及人员都有特定的利益，他们在收集及输送信息时就有可能选择对其有利的方面。
以上分析表明，财政管理组织系统设计不合理，内部的激励机制及约束机制不健全以及监督、审计制度上的缺陷都有使财政舞弊加剧的可能。
再次，小团体主义、地方保护主义甚至利他主义都可能是财政舞弊的温床。从财政舞弊的动机来看，并不一定都是为了谋取个人的私利。如果财政管理本身有问题，例如解决某个问题需要盖上数十个甚至上百个公章的繁文缛节，可能诱发利他主义的舞弊现象，以求缩短公文旅行的周期。再则，有些地方政府官员感到运用合法手段无法满足本地区的公共需要，就采用非法的手段扩大本地区的公共开支。例如地方政府的财政赤字，非法截留税款，名目繁多的摊派及收费等。或者运用非法的“院外活动”，请客送礼等手段获得本地区的追加投资或优惠。
舞弊的可能并不等于舞弊的现实。要使可能性转化为现实性，还得有利益的引诱，不论这种利益引诱是出于个人主义目的还是利他主义或地方保护主义目的。更进一步，这种“利益引诱”若是“安全的”，或者约束成本是小于舞弊总收益的，那么舞弊就会成为现实。当然，铤而走险者总是存在的。但从制度建设角度考虑，后者反而是特例。
三、财政舞弊的类型
从财政舞弊可能性来看，舞弊形式多种多样。对名目繁多的舞弊方式分类，可以有各种各样的方法。例如，从财政舞弊的手段来看，可以区分为“权权交易”舞弊和“权钱交易”舞弊两类。从财政舞弊的目的来看，可以区分为利己主义舞弊和利他主义（或小团体主义、地方保护主义）舞弊两类。从财政舞弊的主动发起方来看，可以区分为贪污、受贿、敲诈等类型。从财政舞弊的性质来看，可以区分为管理人员单独行动的个人舞弊和管理人员串通起来联合行动的组织舞弊两类，等等。分类随研究目的而异，不同的目的，就有不同的分类方法。
本文的目的在于健全财政管理制度，以便有效地防范与控制财政舞弊。鉴于这样的目的，侧重研究“合法舞弊”和非法舞弊”两种类型。
把财政舞弊和合法相联系，似乎是一个古怪的概念。但在经济体制改革时期提出这一概念却有特别重要的现实意义。所谓财政合法舞弊，是指处于优势地位的财政官员利用财政管理程序中的缺位或法制的不健全进行增加其自身利益的活动。这一定义构勒了财政合法舞弊的两个特征。一是其行为是不正当的；二是其行为虽然不正当但找不到处罚的法律依据或其他制度依据。这种情况，类似于避税。既然找不到违法的法律依据，又称之为舞弊，那么参照系是什么呢？又怎样与本文开头的舞弊定义相统一呢？显然，合法舞弊的参照系是“不成文法”。这里的“不成文法”是指建构社会主义市场经济体制应该具备但尚未制订的法律。也包括社会主义市场经济体制应该具备的价值观念和道德规范。这至少蕴含以下内容：（1）财政官员的福利应被严格限制在政治行政组织系统之内，不准利用其行政权威到市场组织系统中去谋求利益，或帮助他人谋求利益；（2）财政官员应该保证财政资金和国有资产的安全、 有效和完整，不准利用于谋取私利；（3）财政官员的行为应该符合基本国策的精神，不准以局部利益来损害整体利益。如果财政官员的行为违背上述要求，即使没有法律参照，也是舞弊行为。
在经济体制改革时期，合法舞弊的现象可能是非常严重的，政企没有真正分开又加剧了这种情况。例如，文官制度不健全，就可能任人唯亲、这种任人唯亲不一定在本部门表现出来，可能某部门的行政长官提拔另一部门行政长官的亲属或亲信，而其自身的亲属或亲信在另一部门得到重用。这种舞弊，根本找不到法律依据，类似的例子很多。例如财政拨款制度或税收减免制度不健全，就有可能发生难以揭露的权钱交易行为。国有资产评估上的缺陷以及委托经营的不规范就有可能使化公为私发生，而且在程序上显得一切合法。甚至商业上财务管理的缺陷可以使“回扣”风在政治行政组织系统内泛滥且难以找到实据。由于合法舞弊没有案例，因此对其危害性难以作出定量的估计。但对此决不能等闲视之。
财政非法舞弊是指采取不正当手段改变规定的财政程序和规则，被揭露的可能性比较大，因为它有明显的法律法规参照。但有两种情况例外。一是如果财政管理系统内部制度不健全，例如，在管理系统内部没有做到决策、财务、检查三分离，就会使舞弊现象难以揭露。臭名昭彰的北京王宝森案件就是因为没有做到这一点才使该案件隐匿了较长的时期。二是组织舞弊，或称系统舞弊，就是管理系统内部工作人员串通起来集体舞弊。这在缺乏外部力量干预的情况下就很难被揭露。此外，管理人员岗位职责不明，实绩考核松弛，也可以使非法舞弊变相“合法”。例如，管理人员在处理事务时故意推诿、延宕，甚至刁难，实际上成为变相的索贿手段。
非法舞弊的猖獗程度取决于两个因素。一是由于个人素质太差。素质差的财政官员不是把其行政权威看作其工作需要，而是作为谋取私利的“资本”。个人主义越严重，舞弊也就越严重恶劣。二是舞弊被揭露的可能性越小或处罚小于其舞弊的约束成本，那么舞弊就越猖獗。总之，非法舞弊和制度建设仍然是密切相关的。
四、深化改革，防范和制止财政舞弊
反对财政舞弊，最重要和最有效的是防范。制止财政舞弊，则是舞弊发生以后的补救措施，作为制度建设来说，当然处于从属的地位。
防范和制止财政舞弊是一项复杂和艰巨的系统工程，需要深化改革，建构有效防范财政舞弊的制度。从这个意义上说，仅靠揭露舞弊案件和处罚舞弊官员则不能从根本上解决问题，因为揭露和处罚的威慑作用。但无论是在力度上还是在时效上都是有限的。
限于篇幅，本文不可能探讨有效防范体系的细节，而只能作原则性的框架构想。
要有效地防范财政舞弊，首先要使决策“白箱化”，即决策要有透明度，避免机动权过大。要使决策“白箱化”必须做到以下几点：（1）要明确决策机构和决策者的权力边界，以防范滥用职权的行为发生；（2）要制订决策标准，建立决策程序；（3）要避免权力过分集中，这需要建立制衡机制，例如建立监督机构，明确决策责任以及失职的鉴定办法和处罚规则。但是，政治行政决策总存在机动权，为了防止因此而产生财政舞弊，要有对机动权的控制办法。这既要健全对机动决策权目标和程序的控制方法，还要有对机动决策实绩考核的办法。
其次，要建立有效的内外监督制度，提高对舞弊的侦查水平。这可以有效地减少舞弊的刺激。监督的通常形式是审计。审计分内部审计和外部审计两类。内部审计是由组织内部的工作人员进行的，通常是事前审计，用以避免欺诈和违反程序的行为发生。外部审计通常是在财政年度结束以后的事后审计。这种审计应保持独立性，所以要由外部机构来进行，并且应把审计结果报告立法机关。审计还可以分为合法审计和效率审计两种。合法审计是根据有关的法律法规确定被审计组织是否遵守法律、条文和其他规则。效率审计则是审查相应职能机构是否采取有效的措施去实现其目标，财政资金的收支是否达到了预期的效果。
监督的有效性和决策的“白箱化”密切相关，也和舆论监督的独立性密切相关。这表明监督和财政管理系统的组织状况是有紧密联系的。但这并不是说管理程序越复杂越好。过分繁琐的程序也会产生舞弊，正如前面曾提到的过分漫长的公文旅行会诱发舞弊。而且过分刻板会导致管理工作的死气沉沉和没有效率。这表明建立简明有效的预算制度、税收制度和国有资产管理制度仍然是第一位的。
再次，加强对财政管理人员职业道德和执业技术教育训练对于防范和制止舞弊有重要的作用。要培养财政管理人员的职业高尚感，要树立清廉的自豪感和受公众的尊重感。要使财政管理人员明白，他们是公众的被托管机构，是为公众服务的，他们并不是管理机关的所有者。
财政管理人员具有专门的“技术”，干练的办事能力，雷历风行的工作作风是获得公众尊重的重要基础。财政管理人员的“专业性”往往不被重视。这可能是因为各种专业的大学毕业生都可以进财政管理部门，另方面可能是实绩考核薄弱，职务晋升的模糊性所致。其实，财政管理的“专业性”和大学专业设置的要求是不一样的，它不仅要有经济学知识，还要有法律学、社会学、心理学、管理学等等方面的知识。财政工作人员不能用简明扼要的语言（或文字）说明其职责和任务，就是“专业”知识不够的表现。用这样的要求去衡量财政部门的工作报告和分析报告，可能会发现很多不称职的人员。此外，在形成最终决策前不能或不敢陈述自己的观点，不能或不敢指出该方案存在的问题，也是不称职的表现。只有在道德上和专业技术上使财政工作人员的素质和水平提高，才能使他们真正意识到财政舞弊巨大的成本，才会自觉地抵制和防范舞弊。
最后，要防范和制止财政舞弊，政企分离的改革是必要的前提条件。只有把政治组织的职责和市场组织的职责划分清楚，才能在相应的制度建构上有效地防范和制止舞弊。