非营利组织在社会保障体系中的功能和责任定位——以“合作主义”模式为研究视角，本文主要内容关键词为：视角论文,社会保障体系论文,主义论文,模式论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2009)06-0095-04
非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)，是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。非营利组织执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由企业及政府提供的社会服务。①因此，非营利组织有时亦称为第三部门(the third sector)，与政府部门(第一部门)和企业界的私部门(第二部门)，形成第三种影响社会的主要力量。在国外，非营利组织(特别是教会组织)参与提供公共物品的历史较久，特别是西方国家处于“福利危机”时，非营利组织被吸纳到社会保障领域中并参与社会保障制度的改革。现代社会保障制度建立之后，非营利组织又以其目标与社会保障目标的一致性、方式上的灵活性、服务有效性等组织特征，更加广泛地参与到社会保障事务之中来。非营利组织作为近年来比较引人注目的一种新兴力量，有效地弥补了市场和政府在提供社会保障公共物品时所存在的“失灵”问题，为我国“合作主义”社会保障模式注入了新的活力。然而，非营利组织在介入社会保障后也出现了一些诚信缺失、公共责任失范的现象。因此，明确非营利组织在社会保障中的责任定位也是我们亟需探讨和解决的问题。
一、非营利组织的发展与“合作主义”社会保障模式
社会保障是指国家、社会依法对因各种原因其基本生活发生困难的社会成员所采取的社会化的经济福利性措施和制度的统称。②非营利组织参与社会保障是指非营利组织依法通过相应途径并以多种方式，参与社会保障管理并提供相关服务，从而增加社会和公众福祉的行为。相对应地，非营利组织参与社会保障的主要内容就是指非营利组织参与上述项目的管理及提供具体的服务。
(一)西方非营利组织介入社会保障的历史回顾
在西方，非营利组织的起源要追述到古希腊罗马传统和基督教传统当中去。古希腊罗马时代，由于生产力相对低下，公民们以有利于共同体为原则致力于公务，并形成了面向公共设施捐赠的公益传统。古罗马则继承了古希腊的公益捐赠传统，并在罗马法中体现出来，为后世的公益捐赠立法提供了基础。19世纪末，凯恩斯主义大行其道，传统的社会组织形式和公益满足方式开始发生变化：人们开始通过结社自由在市场交换和国家提供的公共物品之外寻求更好地满足自身利益的方式。20世纪60年代，巨额的福利支出使福利国家不堪重负，非营利组织和公益事业的发展被视为对政府失灵的补救。90年代，非营利组织日益走向国际化，成为国际社会中消除贫困、老年人护理、妇女保健等领域的中坚力量。与此同时，作为一种争夺发展中国家的战略，发达国家也开始利用本国的非营利组织来对发展中国家的发展道路通过民间渠道进行干预，而其副产品就是非营利组织在发展中国家开始遍地开花。
(二)我国非营利组织介入社会保障的历史回顾
我国的政治制度、社会体制、历史文化背景与西方有很大不同，但就社会保障而言，也有非营利组织参与其中。在古代，出于维护皇权和官府权威的需要，各王朝都严厉打击民间结社。但是，符合统治秩序的宗族内部的公益活动和寺院主持的公益事业却大量存在。尤其是佛教僧团组织，不仅在教义上提倡非营利、普度众生的救世伦理，而且创造了一套很有特色的寺院金融与信托制度，能进行有效地募捐、融资、基金运营与公益信托活动。到了近代，鸦片战争迫使中国开放社会，一批有识之士在接触西方思念观念的同时，开始反思本国积弱的原因。其中，康有为、梁启超特别强调学会在开民智、强国家方面的作用。因此，戊戌变法时期兴起的学会有具体活动可查者就有72个。③到辛亥革命前，商会、教育会、农学会就已经有2000多个。④之后，政府颁布了大量的法律、规定企图控制民间组织，但并未完全实现。据统计，截至1946年底，共有民间组织46007个，其中，包括农会、渔会、工会、工商业团体、自由职业团体在内的职业团体有40514个，包括文化、宗教、慈善、公益、体育卫生、妇女会等在内的社会团体5493个。这些组织共计有会员10401991个。⑤此外，还有大量未被纳入政府管理视野的民间组织。尽管这一时期出现了民间组织“大繁荣”的景象，但由于连年战争和民间组织自身管理上的不足，该时期的民间组织都处于国民党政府的严格控制之下。
从以上的历史演变中我们可以看出，非营利组织作为社会保障的起源，介入社会保障中最多的部分就是社会救助，主要解决贫困或不幸社会成员的生存危机。在社会保障领域发挥重要作用的同时，我们还应看到，非营利组织的参与又不得不受到一定得政治环境、经济环境、公共政策的影响和制约。因此，政府和市场也是影响其发展的重要因素。
(三)“合作主义”模式的提出
目前国外有关非营利组织参与社会保障的理论较有影响的有市场失灵论、政府失灵论、公共治理理论、合作主义理论、第三方管理理论和福利多元主义等。⑥本文认为，对中国来说，“合作主义”模式是值得追求的。“合作主义模式”(the Corporatist Model)，又可称“组合主义”或“混合模式”。“corporatist”原指“阶级合作”，又有“团体”、“法团”之意。埃斯平—安德森(Esping—Andersen)用这个概念描述欧洲的德国、荷兰等国家与社会各种势力协作，共同满足公民个人的福利需要的这样一种社会保障模式。⑦在“合作主义”社会保障模式中，政府承担着既定责任，而各种社会组织起着协调作用，即政府对有关公民福利生活的诸领域都制定有比较系统、清楚的政策，在某些方面(如社会安全方面)，还承担比较大的具体责任，但大部分的社会服务，特别是个人服务则主要交由各类社会组织，包括非政府的或非营利的机构负责提供。建立这种模式的基础是社会各阶层相互关心和相互帮助的共同道义，以充分调动各种社会保障资源为依托，形成一种各司其职、有机结合、布局合理的社会保障模式。在西方，“合作主义”社会保障模式是以强大的非营利组织的存在和起作用而著称的。随着我国社保制度的不断完善和发展，可以适时考虑将“合作主义”模式纳入正式的制度安排，最大限度地满足社会成员的社会保障需求。
二、“合作主义”模式下非营利组织在社会保障中的功能
物品分为“私人物品”和“公共物品”。公共物品是指那些在消费中不具有竞争性和效用的可分性特征的物品，即在消费中不具有排他性的物品(即某人对该商品的消费并不减少或干扰其他人对同一物品的消费)，市场则无法有效率地供给或市场根本就不能供给。社会保障有公共产品所具有的非竞争性和非排他性，决定了必须由政府提供。但社会保障服务单纯由政府来承担，难以避免自身的失效：机构的恶性膨胀，服务效率低下；官僚主义作风，缺乏保障服务意识；从自身利益考虑，产生权利“寻租”行为等等。在经济领域，对于社会保障这一“准公共物品”来说，市场部门的缺陷是显而易见的。市场经济的运作机制决定了它只能满足社会的部分利益，而无法实现对社会公共利益的兼顾。
政府和市场在提供公共物品时的双双“失灵”使得人们不得不寻求其他的主体来解决对公共物品的需求，而非营利组织恰恰可以有效地弥补市场和政府的某些失灵，使公共物品的提供更有效率、更加多样化。实践表明：在市场经济条件下，光靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障，非营利组织的参与是政府和市场的必要补充。非营利组织参与社会保障，有其独特的功能，具体表现如下：
第一，提供多元化的保障服务。随着市场经济的发展，分化出众多的阶级、阶层和利益集团，政府行为的“普遍性”与“局限性”难以满足多元化的保障服务需求，而非营利组织以其民间性、非营利性、贴近群众等天然优势，迎合了不同需求者的不同要求，提供了形式多样的保障服务，扫除了政府在提供社会保障时的“保障盲区”。这样，不仅使非营利组织在微观领域发挥了社会保障服务功能，也推进了政府实现从划桨到掌舵的转变。
第二，提高保障服务的供给效率与服务质量，降低成本。借鉴奥斯特罗姆进行制度绩效的评价指标，即总体绩效指标与间接绩效指标，对非营利组织介入社会保障的效率与市场、政府进行比较评价。与市场相比，非营利组织介入社会保障在总体绩效指标中的财政平衡公平、适应性，在间接绩效指标供给成本和生产成本中的协调成本、信息成本中的科学知识成本方面优于市场制度安排。与政府制度相比，非营利组织在总体绩效指标中的效率、责任和适应性，在间接绩效指标供给成本和生产成本中的信息成本、策略成本中的寻租成本、腐败成本和规避成本方面均优于政府安排。⑧
第三，增加社会保障基金的来源。根据美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授等人对包括发达国家和发展中国家在内的22个国家非营利部门的研究，没有一个国家的非营利部门的主导性收入来源是民间捐赠，在这22个国家中，私人捐赠占全部非营利收入的平均比例仅有11％，而且这些收入包括了个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠在内。相比较而言，22个国家非营利部门平均约有49％的非营利性收入来自服务收费和销售收入，而政府补贴和政府采购的比例平均为非营利部门收入的40％。⑨非营利组织“用有偿经营的收入来支持和弥补无偿的福利经费的不足，形成了社会服务内部自我积累、自我发展的良性循环和良性发展运行机制”。⑩
第四，扩大就业渠道，维护社会稳定。从某种意义上说，社会保障中最具有意义的是为剩余劳动力提供就业机会和就业岗位。2004年，约翰·霍普金斯大学非营利部门比较项目在考察包括发达国家和发展中国家在内的36个国家的非营利部门(研究成果中用“公民社会部门”取代了“非营利部门”，但内涵没变)的情况时发现，“这36个国家的公民社会部门的总就业量相当于4550万全职工作人员，其中，2530万是领薪雇员，志愿者超过2020万人。”(11)可见，非营利组织自身的发展就蕴含着巨大的就业潜力，有效缓解了各国的就业压力，从而维护了社会的稳定。
此外，非营利组织在开拓养老保障视野和促进扶贫开发等方面同样发挥着极其重要的作用。
三、“合作主义”框架下非营利组织的责任定位
在管理大师彼得·德鲁克(1991)看来，社会是一个复杂的有机体，各类组织是它的不同器官，只有这些器官有效地发挥各自的功能，一个社会才能健康长寿。知识社会需要发挥不同功能并能协调配合的三种器官或称三大部门：第一个部门是公共部门，即政府；第二个部门是私营部门，即企业；第三个部门就是非营利组织，或称为社会部门。德鲁克认为，“每一个组织必须承担所有与其有关的员工、环境、顾客、和其他与组织有关联的人和事的全部责任”，(12)这就是组织的社会责任。
在明确不同组织之社会功能与责任定位之前，有必要了解三大部门之间的差异性，以利于三方日后的结盟与合作。(见表1)
自“社团革命”以来，西方发达国家的非营利组织无论是在规模、种类，还是在社会角色、功能或者与政府、企业以及公民社会的关系等方面，都发生了深刻变化。三大部门既有相对独立的工作、服务领域，也有交差、重叠的领域，互相制约，彼此制衡，形成“三足鼎立”之势，有效弥补了政府效率偏低、信息不灵，企业过分追求利润等不足。然而，我国当前的社会保障制度体系尚处于探索与改革完善阶段，一些相关法规、条例还没有出台，使得非营利组织相当程度上处于“无法可依”。非营利组织其自身也存在责任限度问题，怎样做才能“不越位”的困惑。中国可以充分借鉴“合作主义”模式，通过立法保障、制度支持、政策倾斜等方式让非营利组织能够“做对事”、“做好事”，为社会主义现代化建设服务。
所谓“做对事”，是指非营利组织能够依据法律，明确自身责任和能力限度，以同具体国情相适应。就中国现行法律制度来看，在不涉及政治、宗教、民族、安全问题前提下，非营利组织可以发挥功能的领域主要包括：(1)给予教育、民政、环保等社会保障项目以资金支持；(2)直接为上述社会保障项目提供志愿服务；(3)可以监督上述社会保障项目的运行，提供一些政策性建议；(4)在政府与社会公众之间发挥沟通、中介作用；(5)在突发事件中提供救助、医疗等快速服务。所谓“做好事”，是指非营利组织一定要明确在哪些领域有所为、哪些领域有所不为，分清与政府、企业的责任边界，寻求利益共同点，形成合力建设和谐社会。
无论“做对事”还是“做好事”，关键在于处理好非营利组织与政府、企业之间的关系。
非营利组织处理好和政府的关系，关键在于明确其角色定位。对于非营利组织来说，(1)应当认识到自己和政府在根本利益上一致，不存在权力分立、利益抗衡，不能把自己当作政府的对立面，甚至是替代物；(2)应当通过合法渠道，呼吁人大、政府尽快立法，制定切实、可行的法律法规；(3)应当明确某些领域只能由政府主导，推动社会保障，如宏观政策制定、开展城市低保、农村合作医疗等，而某些领域可以和政府共同主导，互通信息与资源，共同建设社会保障体系；(4)同境外相关团体开展业务往来，接受资金援助时，应当谨慎对待，不要违反中国现行法律；(5)一方面接受政府有关部门的管辖和定期审计，另一方面要保持相对独立性，并监督有关部门的工作，提出意见和建议；(6)制定紧急应对方案，明确突发事件中自己和政府之间的权限。
非营利组织处理好和企业的关系，关键在于如何看待商业利润。非营利组织与多数企业都来自间民间，没有身份和制度的障碍，可以很好地开展合作。不过企业的主要目的是追求利润最大化，进行商业行为，非营利组织的主要目的是救助受灾、弱势群体，保障社会公平，双方性质有本质差别。非营利组织可以通过吸收企业资金、产品赞助，或者提供人员的义务服务，也可以通过和企业开展商业性合作，在实施救助行为时提高企业知名度，参与赚取利润，并在组织内部适当分配，以激励成员努力工作。或者进行商业投资，实现资本积累与积聚，提升经济自立能力，这对无法获得政府资助的非营利组织来说，至关重要。但非营利组织不能把赚取利润当作最主要目标和发展最重要的动力，不可被商业利益引诱、腐蚀。
非营利组织在国家——市场——社会的三元模式中生存、发展。作为社会主义形态下的社会组织形式，非营利组织与政府、企业在功能上互补，在责任定位上明确宗旨导向机制，以区别政府的行政官僚机制、企业利润导向机制，以满足社会各阶层的多样需求。(13)
注释：
①郑功成：《社会保障学：理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年版，第2页。
②成志刚：《社会保障导论》，湖南大学出版社，2003年版，第5页。
③闵杰：《戊戌学会考》，载于《近代史研究》1995年第3期。
④桑兵：《清末新知识界的社团与活动》，三联书店，1995年版，第274页。
⑤《人民团体统计》，国民政府社会部编印，1946年版，第1页。转引自俞可平等：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年版，第169页。
⑥成志刚、刘丽华：《论中国非营利组织参与社会保障的理论依据》，载于《理论界》2006年第4期。
⑦郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社，2001年版，第26页。
⑧刘晓燕：《非营利组织介入社会保障：合理性、合法性、有效性研究》，西北大学社会保障系，2005年。
⑨Jeremy Kendall,The Voluntary Sector:Comparative perspectives in the UK,London and New York:Routledge,2003,p.32
⑩张秀兰、许承琦：《中国社会福利事业发展的历史、现状与社会化改革的对策研究》，载于窦玉沛主编：《重构中国社会保障体系的探索》，中国社会科学出版社，2001年版，第75页。
(11)[美]斯莱特·M·萨拉蒙，S·沃加斯·索可罗斯基等：《全球公民社会——非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京大学出版社，2007年版，第19-20页。
(12)[美]彼得·德鲁克著：《功能社会》，曾琳译，机械工业出版社，2007年版，第98页。
(13)宋大涵：《事业单位改革与发展》，中国法制出版社，2003年版，第328页。
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