政府推进论：中国特色市场经济形成理论——青岛大企业直通车服务制度的理论分析，本文主要内容关键词为：理论论文,青岛论文,直通车论文,中国论文,市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
青岛市政府的大企业直通车服务，是由该市经贸委牵头、市各职能部门作为成员单位，搭建起一个宽广而高效的政府服务平台，为大企业提供“标准化、精细化、人本化、零差错”的全程式服务。从青岛市大企业直通车服务的制度设计、运行机制、实施绩效等方面来看，该制度设计具有实践和理论的原创价值——它反映了中国特色市场经济形成的一般理论逻辑。本文将这个理论框架总结为“政府推进论”。
一、市场经济形成理论述评
市场经济形成理论，是关于各种非市场经济形态或市场经济的不发达形态如何向发达的市场经济转化或过渡的理论，该理论将市场经济的形成作为一个动态过程加以研究，涉及推进主体、方式和途径、动力和条件等理论内容。①西方发展经济学在1980年代以后突破了新古典经济学将市场经济作为既定制度的研究方法，着力于研究市场经济形成的动态过程。国内关于市场经济形成的理论研究是与过渡经济学同步进行的，也是与各种制度变迁理论的总结和创新同步的。因为，国内的理论工作者面临共同的改革实践与研究素材——中国的市场化改革。
（一）西方发展经济学中的市场经济形成理论评述
1、石川滋的低度发达市场经济理论。该理论认为，在处于较低发展阶段的低收入国家，存在着同低收入水平相适应的不发达市场经济，因而，这些国家的发展过程同时也就是市场经济作为一种体系而发达起来的过程。该理论指出了市场经济形成的初始状态，认为市场经济形成构成了发展的重要内容。①
2、青木昌彦等的“市场增进论”。该理论认为，在经济发展水平和市场发育程度较低时，民间部门解决协调问题的能力较为有限，而政府在促进发展方面有相当大的适用空间。政府能为市场机制的发展提供稳固的制度框架，通过补充民间部门协调功能，设立“相机性租金”以激励民间部门的竞争，政府能提高民间部门的市场竞争能力，并将这种作用称之为“市场增进论”。该理论指出，推进市场经济形成的主体是政府，政府推进市场经济形成的手段是提供制度框架，着力点是促进民间部门的发育，动力是设立“相机性租金”。③
3、麦金农在《经济自由化的次序》一书中根据转轨国家的经验教训指出，只有以适当的次序来推进改革，才能使市场经济体制逐步建立起来。经济自由化的第一步是平衡中央政府的财政。第二步是开放国内资本市场。第三步是汇率自由化改革。其中，经常项目的自由兑换应大大早于资本项目的自由兑换。该理论也明确指出了推进市场经济形成的主体是政府，并且政府是实施和选择自由化次序的主导者；自由化次序得当与否实际上保证了市场经济形成顺利与否。④
4、世界银行《1996年世界发展报告》以《从计划到市场》为题，对转轨国家向市场经济转型的问题进行了研究，提出了一系列重要的观点。报告认为，自由化和宏观经济稳定，是市场经济形成的首要步骤。但仅靠自由化和宏观经济稳定，还不足以建立起发达的市场经济。要在转轨带来的前期收益的基础上进一步前进，必须大力强化改革，建立强大的市场支持体制。这种支持体制的内容主要有三：一是良好的法律及有效的实施手段；二是健全的金融体制；三是政府。该报告论证了市场经济形成必需的外部环境和发展步骤，指出了政府是推进市场经济形成的主体，政府推进市场经济形成的手段是提供法律、政策和制度等软性公共产品，并且政府本身的改革是市场经济形成的必要条件，也构成了市场经济形成的重要内容。⑤
（二）国内学者的典型研究成果评述
国内学者关于市场经济形成的理论观点内含在转型经济的研究和各种制度变迁理论中，这些制度变迁理论主要研究中国市场化改革的推动主体、转轨路径、演进动力、变迁绩效等。实际上已构成了中国特色市场经济形成理论的组成要件，只是还未构建起统一的理论框架。
1、杨瑞龙(1998)的制度变迁三阶段论。提出了我国在向市场经济过渡中制度变迁方式的转换将依次经过供给主导型、中间扩散型和需求诱致型制度变迁三个阶段的理论假说。该理论主要研究了中国市场经济形成的步骤和所经历的典型阶段，同时分析了各个阶段的演进动力。⑥
2、黄少安(2000)的制度变迁三个新假说。内容包括“同一轨迹上制度变迁的边际效益先递增后递减”假说；“政府以行政手段推进市场化进程”的假说和“制度变迁主体角色定位与角色转换”假说。第一个假说分析了市场经济形成过程中具体制度创新的绩效变化；第二个假说明确地指出中国市场经济形成的主体和手段；第三个假说着重分析了市场经济形成过程中推进主体的变化规律。⑦
3、周业安(1998)制度变迁的演进论解释。该理论提出了一个分析中国制度变迁的演进论框架，认为中国的改革过程交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径，前者是表面上的主线，实际的主线则是后者；并且两种规则之间的冲突与协调贯穿整个制度变迁过程。在这个过程中，中央政府更多地起法官裁决作用，而地方政府更多地从事制度企业家活动。总的来看，改革经历了政府逐步退出直接的制度创新领域及外部规则逐步缩减作用范围的过程，也就是内部规则的逐步发育和强大的过程，这是中国市场化的本质。该理论从一个长的历史视野理解制度变迁，将之视为一个双重演化的过程，分析了中央政府和地方政府在推进制度变迁过程中的分工，总体上是制度变迁的演进论。⑧
二、政府推进论：一个中国特色市场经济形成的分析框架
西方发展经济学的市场经济形成理论摒弃了新古典经济学的政府—市场二分法，把发展中国家市场经济的形成作为一个动态的过程加以研究。认为发展中国家市场经济形成应该采取有意识地培育市场体系、建立市场经济支持体制的措施，其理论隐含了培育市场经济形成的关键主体是政府这一结论。青木昌彦等的“市场增进论”虽然没有明确提出市场增进的主体是谁，但提出政府设立“相机性租金”来增进民间部门协调能力的观点，毫无疑问，政府在这里扮演了重要的角色。麦金农的“自由化次序”理论虽然侧重于分析保证市场化经济形成的改革次序，但是在推进保持财政平衡、开放国内资本市场和推进汇率自由化改革等措施上，只有政府才是天然的推进主体。世界银行(1996)所提出的市场经济形成所必需的外部环境和三大支持体制，实质上也凸显和推崇政府的推进作用。国内关于市场经济形成的三个代表性理论观点取材于中国市场化改革的实践，力图总结中国市场经济形成的一般规律，也无不把政府的作用放在突出的位置上。基于此，本文提出一个分析中国特色市场经济形成的理论框架，称之为“政府推进论”。其内容如下：
1、从计划经济向市场经济的转轨过程是一个市场经济形成的动态过程。在这个过程中，政府是推进市场经济形成的主体，在这个过程中，有差别的只是政府的作用方式和范围不同，但政府作为推进主体的地位是不容否认的。
2、在市场经济形成的不同阶段，政府发挥推进作用的方式或领域是不同的。初始阶段，政府的推进作用体现在“退出”，即政府从直接竞争领域的退出；第二阶段，政府的推进作用体现在“有进有退”，即从一味的退出竞争性经济领域，转变到在退出的同时强化在非竞争性经济领域的作用，现实中主要体现为强化政府在基础产业、基础设施和自然垄断行业等的作用；第三阶段，政府的推进作用体现为“强化进入”，即强化政府在社会管理和公共服务领域的作用；最后，当市场经济形成时，政府的作用虽然是提供公共产品和服务，但已是公共服务型政府，真正做到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。
3、在不同阶段，政府发挥推进作用的手段是不同的。在初始阶段，政府主要是通过行政性命令，“一刀切”地要求退出竞争性经济领域，主要手段是行政性命令和行政性推动；第二阶段，政府主要是通过加大投资提供“硬”公共产品的方式来实现“强化进入”，进入基础产业、基础设施和自然垄断行业等；第三阶段，政府主要通过提供“软”公共产品来实现“强化进入”，如创设市场经济发展所需要的各种制度、提供和维护良好的市场秩序、构建社会信用体系等等，但这时的政府仍然是经济建设型政府；最后，当市场经济形成时，政府提供各种公共产品和公共服务，并且已经完成了向公共服务型政府的转变。
4、政府推进市场经济形成所获得的绩效是多方面的。一是形成现代市场经济，即“构成经济的家庭、企业等主体为谋求其各自的福利最大化而通过市场交换结合在一起，全部经济资源的动员和配置均由此实现的经济。”⑨二是建成公共服务型政府，真正发挥“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。这些目的的实现是互为条件、互相促进的：政府的自我改革推动了市场经济的形成，市场经济发育到一定阶段，会对政府改革提出更高的要求，这种要求本身又是政府进一步改革的方向，政府再进一步实施自我改革，从而更有力地推进市场经济的形成，最终达到市场经济形成和公共服务型政府建成的目的。
三、青岛大企业直通车制度：政府推进市场经济形成的重大创新
大企业直通车服务制度（以下简称“直通车”或“直通车制度”）是青岛市委、市政府从青岛实际出发，从打造阳光政府，提高城市核心竞争力，推进政府“五项工程”和“四型机关”过程中形成的一项重大工作成果。⑩根据“政府推进论”的理论分析框架，我们可以得出一个基本的结论，即直通车制度是政府推进市场经济形成的重要制度创新。
（一）直通车制度是政府推进市场经济形成的重大创新
青岛市政府创设直通车制度的初衷是为了进一步加快经济结构调整步伐，充分发挥大企业在全市经济社会发展中的作用，使大企业真正成为产业集聚的平台、发展高新技术的平台和招商引资的平台，进而增强大企业的国际竞争力，推动全市经济社会持续快速健康发展。事实上，无论是从直通车制度的推行主体、具体实施内容和制度的完善，还是从所取得的绩效来看，直通车制度都具有重大的理论原创价值，其实质是地方政府主动推进市场经济形成的一项重大举措和制度创新。也可以说，直通车制度是在初步建成社会主义市场经济体制向建成完善的社会主义市场经济体制过程中，地方政府用直接为大企业提供直通服务的方式来代替不完善的市场和不完善的计划，并籍以推进市场化改革和加快市场经济形成的重大的实践创新、制度创新和理论创新。只不过，青岛市政府本身没有用“政府推进论”这个理论框架进行总结而已。但是，把直通车制度的创设定位于政府服务模式创新、行政资源整合、形成效能提升、打造政府服务品牌和政务品牌等，却是青岛市政府创设直通车制度的刻意所为。我们认为，直通车制度的实践意义和理论价值，就在于它是我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，（地方）政府在推进市场经济形成过程中的一个重大的具有理论原创价值的举措，它所能体现出来的一般理论逻辑就是中国特色市场经济形成的“政府推进论”。
（二）直通车制度中政府推进市场经济形成的要素分析
把直通车制度的理论原创价值定位于“政府推进论”后，我们可以具体分析直通车制度中政府推进市场经济形成的若干理论要素。
1、直通车制度的实施主体——地方政府。
直通车制度的创设和实施主体是青岛市政府，具体由市经贸委牵头，会同市发改委、市建委、市外经贸局、市科技局、市统计局等27个职能部门负责实施。后来发展成为市直各部门和市区两级联动的服务体系，地方政府这个主体范围也进一步扩大了。
2、直通车中政府推进市场经济形成的作用对象——符合既定标准的大企业。
在直通车制度中，其所服务对象的范围是经过选定的大企业。如，2004年设定的大企业标准为，上年度销售额超过10亿元人民币或出口额超过5000万美元或纳税额超过5000万元人民币的在青岛注册经营企业；世界500强、中国500强在青岛投资的企业；2003年山东省23户大型骨干企业集团在青岛投资企业；按照全市经济发展战略需要扶持的其他优势企业。2004年享受直通车服务的有94家企业，2005年117家，到2007年扩大为162家。各区（市）同时也在自己管辖的范围内选定直通车服务的对象。
(1)直通车服务的对象是国民经济的微观主体，是市场经济的细胞，是对于青岛市经济社会发展具有重要意义的大企业。市场经济形成的一个重要标志就是要创造出有利于各经济主体（包括企业和家庭）能够自主决策、自主行为的运行机制和运行环境。直通车制度直接作用于大企业这个微观主体，为他们排忧解难、急事急办、特事特办，这是政府针对经济特殊主体提供高效能服务、形成规范的政企关系的过程，是政府用行政、法律法规、政策和其他制度性手段组织企业和组织市场的过程。
(2)直通车服务的对象是不断扩大的，表面上看直通车服务是急企业所急、解企业之难，深受企业欢迎，企业愿意加入，政府服务效能得以提升，其实质是政府组织企业和组织市场的能力在不断加强，效果不断凸现，市场范围进一步扩大，市场不断得以深化的体现。尤其是服务对象向产业集群延伸，做到了不仅为大企业服务，还为产业群服务，为与产业集群相关联的若干中小企业服务，最终为整个工业体系服务。反映了直通车服务对象由点到面的扩大路径，这是非常有效的政府组织企业和组织市场的方式。
3、直通车中政府推进市场经济形成的手段。
从理论上讲，直通车服务中政府推进市场经济形成的手段主要是为企业提供制度、机制和其他具体服务等“软”公共产品，包括服务机构设立、制度机制创新及服务手段创新等。
(1)在制度和机构层面上，成立直通车办公室，创立联席会议制度，建立工作体系，建成网上工作平台，编写《大企业直通车服务工作手册》、《大企业直通车创新服务工作案例汇编》和《青岛市大企业直通车服务指南》等规范性指导意见。
(2)在服务手段和服务机制上，各部门八仙过海各显其能，创造出许多有特色的服务手段。市劳动保障局开通面向大企业的客服热线，推行“六个一服务法”，力求“以有限的平台提供无限的服务”，优化大企业用工环境；市建委再造服务流程，把原来的15个窗口复合成5个窗口，工作流程由“串联”变为“并联”，同时建成“建管便民e路通”电子政务平台；市人事局在全国率先推出市、区（市）两级人事部门“窗—岗—站”三级联动制度，快速办理大企业人才人事服务；市经贸委把直通车窗口同市大企业直通车服务办公室复合，由直通车办公室统一受理服务事项，并协调在机关内快速办理，建成了既协调成员单位又协调机关内服务事项的两条直通车服务便捷通道；市规划局对建设项目实行“互为前置业务部门”会审制，一次性提足各专业部门审查意见，变“一事一跑腿”为“跑腿一次，办结多事”，等等。
4、直通车所反映的市场经济形成阶段的判断。
根据“政府推进论”的理论框架，从政府推进市场经济形成的作用范围、方式和手段可以判断市场经济形成所处的阶段。
从政府作用的方式和领域看，直通车制度中政府的作用不是第二阶段的“有进有退”，强化政府在基础产业、基础设施和自然垄断行业等的作用；也非第三阶段的“强化进入”，强化政府在社会和公共服务领域的作用，因为虽然其作用于公共服务领域，并提供“软”公共产品，但这时的政府显然还不是公共服务型政府，其服务对象是特定的大企业。据此判断，市场经济形成大体上应该处于“准”第三阶段。
从政府发挥推进作用的手段看，直通车制度中政府的作用手段不是第二阶段的，不是通过加大投资提供“硬”公共产品的方式来实现“强化进入”，进入基础产业、基础设施和自然垄断行业等，倒更像是第三阶段，即政府主要通过提供“软”公共产品来实现“强化进入”，如创设市场经济发展所需要的各种制度、提供和维护良好的市场秩序、构建社会信用体系等等，但这时的政府仍然是经济建设型政府。据此判断，市场经济形成大体上是处于“准”第三阶段，因为虽然政府作用的手段是提供“软”公共产品，政府本身也是经济建设型政府，但是政府提供的“软”公共产品不是普适的，而是针对特定对象的。
因此说，青岛市大企业直通车服务制度所反映的市场经济形成应当是处在“准”第三阶段。所谓“准”，就是直通车制度的服务对象在于特定性而不是普遍性，同时体现在符合第三阶段的特征还在于政府作用的领域、手段以及政府本身的经济建设特征。
5、直通车制度的实施绩效。
根据“政府推进论”，市场经济形成至少要达到这样两个目的：一是推进市场经济形成；二是政府本身的改革和发展。直通车制度实施绩效的具体分析：
(1)推进市场经济形成达到“准”第三阶段。从表面看，获得了直接经济效益，即通过为大企业提供“标准化、精细化、人本化、零差错”的全程式服务，加快了经济结构的调整步伐，充分发挥了大企业在全市经济社会发展中的作用，使大企业真正成为产业集聚的平台、发展高新技术的平台和招商引资的平台，进而增强了大企业的国际竞争力，推动了全市经济社会持续快速健康发展。深层次看，经济效益取得的根本原因在于政府组织企业和组织市场，企业发展环境得到了优化，市场运行秩序规范化。
(2)政府本身得到发展。政府发展的方向是由经济建设型政府向公共服务型政府转变，真正行使“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。直通车制度在这方面的成效是非常显著的。
一是通过建立长效工作机制，整合政府资源，在一定程度上打破了部门分割、条块分割的历史痼疾。实现管理机制的创新：从直通车办公室到各相关部门再到具体的办事窗口，都实行了严格的考核机制，从考核上进行了创新；在流程上，通过运用政府能够最大限度控制的资源进行整合，出台了一定的激励制度来保证机制的运行，比如下发简报，通报表扬等等。实现服务协调的创新：直通车各相关部门和直通车办公室组成了一个相对比较完整的协调体系，这个体系全面覆盖到每一个办事窗口，使企业一次性办理完毕相关事项成为可能。实现职能分工的创新：直通车的各相关部门，在职能分工上有所变化，不是过去那种条块分割各管各的，而是实行窗口式管理；实行“首任制”创新，由首问办理人，一站式负责到底。
二是通过为入选企业提供优质服务，创新服务模式，提升服务效能，完善工作机制，提升行政效能，塑造政府服务品牌和政务品牌。
四、直通车制度的发展方向：基于“政府推进论”的指导
“政府推进论”的理论框架提供了市场经济形成的发展路径，也揭示了政府改革和发展的基本逻辑，这对于直通车制度下一步发展具有理论上的指导意义。
1、直通车制度所反映的市场经济形成处在“准”第三阶段，下一步的发展有两个方向，一是在服务范围上不断扩大，即不断扩大直通车服务对象的范围，最终达到为整个经济社会提供普遍性服务的目的，此时的大企业直通车制度事实上已经不存在了。其可能的路径是大企业—产业集群—工业体系—整个经济体系—经济社会各个领域—市场经济形成。二是在服务手段上实现转变：为大企业提供“软”公共产品—为产业集群提供“软”公共产品—为工业体系提供“软”公共产品—为整个经济体系提供“软”公共产品—为经济社会各领域提供“软”公共服务。
2、政府仍然是经济建设型政府，有其必然性，但未来必然要走向“公共服务型政府”。地方政府经济建设职能的必然性，体现在地方政府即便是在弱化经济建设职能强化公共服务职能方面取得进展，也不会轻易放弃推动地方经济发展的职能，改变的只是推进发展的手段和方式。因为在现有体制下，地方政府提供公共产品的水平根本性地取决于本地经济发展的水平。在此前提下，直通车中政府发展的可能路径是：参加联席会议的部门效能提升—扩大参加联席会的部门并延伸到各级政府—形成局部“公共服务”的服务品牌和政务品牌—“公共服务”的品牌效应扩大辐射到政府各个部门和各级政府—全市范围的“公共服务型政府”建立。
注释：
①转轨国家市场经济形成不是自然生发的，而是由主体推进的，这个主体在特定阶段主要是政府。
②石川滋：《发展经济学的基本问题》，经济科学出版社，1992年版。
③青木昌彦等主编：《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社，1998年版。
④McKinnon,Ronald I.(1991),The Order of Economic Liberalization,John Hopkins University Press.
⑤World Band (1996),World Development Report 1996:From Plan to Market,Oxford University Press.
⑥杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论》，《经济研究》，1998年第1期。
⑦黄少安：《关于制度变迁的三个新假说及其验证》，《中国社会科学》，2000年第4期。
⑧周业安：《中国制度变迁的理论思考——一种演进理论的看法》，《天则内部文稿》，1998年第14期。
⑨石川滋：《发展经济学的基本问题》，经济科学出版社，1992年版。
⑩所谓“五项工程”是指转变职能、规范审批、政务公开、依法行政和效能监督；“四型机关”是指学习型、竞争型、创新型和服务型机关。
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