再论我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿，本文主要内容关键词为：利益论文,区域论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
限制开发和禁止开发区域的利益补偿是一项长时期的系统工程，既要分阶段明确补偿的重点、方式和标准，又要着眼于长期的生态补偿机制的建立和财政转移支付手段的完善。应充分依托和整合现有政策体系和手段，分类研究，试点先行，逐步建立和完善限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路。
统筹确定利益补偿的重点和领域
（一）加强生态环境保护和建设。 限制开发和禁止开发区域承担着重要的生态功能，对于全国或较大区域的生态安全具有重要的保障作用。因此，限制开发和禁止开发区域利益补偿的首要内容和当务之急就是加大用于生态环境保护和建设的投入，并建立持续稳定的保障机制，确保两类区域生态功能的保护和发挥。目前我国限制开发和禁止开发区域生态环境建设的管护能力、技术水平、人才队伍等与实际需要之间还存在较大的差距，有些方面长期欠账严重，本身就需要追加和补充资金投入。被划分为限制开发和禁止并发区域后，生态环境保护和建设的要求和标准更高，所需要的资金投入规模、领域和速度将会更大、更快，因此应进一步加大对于生态环境保护和建设的资金投入，这是实施限制开发和禁止开发区域利益补偿的基础。
（二）确保基层政府的财政供给能力。限制开发和禁止开发区域因为区域内经济活动受到限制或禁止，造成了发展机会的减少，使得当地政府缺少税收来源，财政收入减少。而且，规划为限制开发和禁止开发区域后，对于生态环境和保护的要求更高，相应的投入加大，这必然会增加当地政府的行政管理成本、基本运转开支。限制开发和禁止开发区域多属于欠发达地区，地方政府财力和管理能力相对偏弱。因此，需要逐步加大对于区域所在地政府的财政转移支付和专项投入，增强政府机构的行政管理和公共服务职能，确保基层政权的正常、稳定、有效运转，这是保障两类区域利益补偿顺利实施、主体功能得以维护的关键。
（三）促进基本公共服务均等化。限制开发和禁止开发区域面临的最重要也是最长期的补偿任务就是基本公共服务均等化方面的投入，这是从长远和根本上维护限制开发和禁止开发区域主体功能定位、促进人与自然和谐发展的重要保障。限制开发和禁止开发区域为了全国或区域性生态安全付出了发展机会成本，应通过加大转移支付确保基本公共服务与周边地区或所在省市大致均等化，从长远看还要实现与全国基本公共服务的大致均等化。
（四）扶持特色优势产业发展。限制开发和禁止开发区域承担着全国或区域性重要的生态保护功能，产业发展的限制更多、门槛更高，与其他地区甚至一般的欠发达地区相比，处于起点不同、要求不同的不平等竞争环境。因此，应该对限制开发和禁止开发区域内生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的发展给予扶持，探索应用银行信贷、贷款担保、财政贴息、投资补贴、税费减免、技改扶持等一系列优惠政策，促进不超出当地资源环境承载能力的特色产业的发展壮大，为地方政府的税收和当地居民的就业作出贡献。
科学划分利益补偿的阶段和步骤
（一）初期阶段利益补偿的方式、重点和标准。初期阶段是指区域内的资源开发、产业发展、人口分布、城镇布局等方面受到限制或禁止，给相关利益主体产生直接的影口向和损失，需要重点针对这部分损失进行相应的补偿。初期阶段的时间长短取决于利益补偿的实施成效以及区域生态功能的维护状况，存在不确定性，这里认为平均时限大致为10到15年。
方式：初期阶段补偿主要是政府补偿。中央和地方政府通过调整财力性转移支付规模、设立专项转移支付项目、加大专项资金投入等方式实施补偿，补偿资金主要来源于中央和地方财政预算、国债资金、信贷资金、援助资金等多种渠道。
重点：初期阶段利益补偿的重点包括三项：一是对受损主体的增支减收进行补偿，对比较明确的实际损失进行弥补，使相关利益主体不因限制和禁止开发在短期内明显受损。这是初期阶段利益补偿的重点。二是加大对育林、防火、管护等生态环境建设和保护的投入，这些投入是确保生态环境状况不断改善的基础条件。三是逐步加大对基本公共服务均等化的投入，控制区域内基本公共服务水平与其他区域相比差距扩大的态势。
标准：对于因设立限制开发和禁止开发区域造成的政府、居民和企业的增支减收应进行足额补偿，体现利益补偿的公平性和合理性。生态环境保护基础设施的投入应根据区域生态服务功能的重要性和特点给予不同程度的投入，通过制定生态保护建设相关规划进行确定。用于基本公共服务均等化方面的补偿应视中央和地方财力增长状况以及区域内人口外迁变化，实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近所在地市或县平均水平。
（二）中期阶段利益补偿的方式、重点和标准。中期阶段是指区域内人类活动与资源环境承载能力基本相适应、但仍需要进一步巩固的阶段。在这个阶段，要进一步完善利益补偿机制，防止迁出人口出现回流、生态环境压力存在局部反弹等可能。中期阶段期限的长短主要取决于初期阶段利益补偿的成效以及区域社保、就业和自我发展能力，一般认为平均时限大致为20到30年。
方式：中期阶段利益补偿包括政府补偿和企业补偿两种方式。政府补偿仍然占据主体地位，主要通过财政转移支付、专项基金、国际援助等资金渠道。企业补偿主要是从水电、旅游等特色优势产业发展的收益中征收部分基金，实际上是将资源开发利用的级差地租转化为补偿基金。
重点：中期阶段利益补偿的重点是对于社保、就业等基本公共服务领域的扶持。一是加大当地和外迁人口的社会保障体系建设投入，切实解决居民的基本生存问题。二是拓展居民就业渠道和提高就业技能，从根本上保障居民的收入和发展问题。三是继续保持对生态保护和建设的稳定投入，巩固生态建设成效。
标准：中期阶段的利益补偿首先应使生态环境保护和建设的成效进一步巩固，实现当地居民的生产生活活动与资源环境承载能力相适应。其次，按照“统筹城乡、应保尽保”的基本原则，建立和完善当地居民的社会保障体系，逐步提高社会保障水平。第三，健全义务教育、职业教育多层次教育体系，形成适应劳动就业需求的就业技能培训、转产培训网络。中期阶段的利益补偿应实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近所在省区的平均水平。
（三）后期阶段利益补偿的方式、重点和标准。后期阶段是指区域内人类活动与资源环境承载能力相适应、人与自然和谐发展的格局稳定形成、生态保护和建设与生态服务功能进入良性循环的阶段。后期阶段区域内人口超载和回流问题已经解决，人口总量和分布趋于合理，利益补偿的目标在于形成合理高效的经济社会发展与资源环境保护协调机制，保持利益补偿的持续性与稳定性。
方式：后期阶段利益补偿资金的支出规模与结构基本稳定，利益补偿的资金来源日益规范和稳定，既包括中央和省级政府持续稳定的财政转移支付，又包括来自企业特色资源开发的级差收益。后期阶段利益补偿中，横向转移支付形式的区域间利益补偿不断完善，排污权交易、配额、生态标志等市场化补偿手段常态化。利益补偿除货币补偿外，人才、技术、专利、知识产权等多种形式的补偿方式普遍应用。
重点：后期阶段的利益补偿将进一步巩固和强化中期阶段利益补偿初步形成的长效机制，把一些行之有效的利益补偿方式和机制规范化和法制化，这一阶段利益补偿的重点在于提高当地居民的收入水平和生活质量。一是加大促进转变生产生活方式的投入，加强技术和管理创新，拓展收入来源，提高收入水平。二是加强人力资本投资，促进文化、消费、信息、网络等现代化手段的普及提升，着力改善当地居民的生活质量。三是继续保持对于生态保护和建设的持续稳定投入，重在促进发挥生态功能和生态效益，为当地居民营造风景秀美的生活空间。
标准：后期阶段的利益补偿应致力于建立生态环境保护和建设的长效稳定机制，保持补偿规模的稳定增长，形成规范化、多元化的补偿渠道，实现利益补偿结构与需求结构相适应。促进经济社会发展与资源环境承载能力相适应，实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近全国平均水平。
建立健全生态补偿机制
（一）生态补偿的主体和对象。实施生态补偿的主体应坚持政府主导的基本原则，但是随着不同地区市场化程度的提高以及生态补偿实施的不同阶段，可以逐步引入和加强市场化机制和手段在生态补偿中的作用。生态补偿的对象既可以是地方政府、居民，也可以是与资源环境保护相关的各类企业和社会组织，根据不同类型的生态功能区和实施生态补偿的不同阶段，可以保持对补偿对象和范围的动态调整。中央政府应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发（区）和跨界大中型流域的生态补偿机制问题，其中，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界大中型流域的补偿问题。
（二）生态补偿的标准和类型。生态补偿标准包括对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准两个关键指标。补偿标准既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，协调二者之间的关系，达到供需平衡，保证生态保护和建设的资金需求。制定科学的生态补偿标准主要有如下两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。近期内可根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能和环境承载能力的价值化研究，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。
（三）生态补偿的政策和手段。公共财政政策：一是纵向财政转移支付，指中央对地方、地方上级政府对下级政府的经常性财政转移支付。适宜用于国家或地方对重要生态功能区的生态补偿，补偿功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本。二是生态建设和保护投资政策，包括中央和地方政府的投资。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家生态功能区的生态补偿，地方政府的投资重点用于地方或区域性重要生态功能区的生态建设和保护，也可以作为中央政府投资的配套资金。三是地方同级政府的财政转移支付，适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。
专项资金（基金）政策：一是将现有中央财政每年投入的生态建设与保护工程资金全部纳入基金中，并作为经常项目，按财政收入增长的幅度，每年保持增加一定的比例。二是将国家对林业、水利、农业、扶贫等专项补助金和相关收费收入的一定比例放入基金中，提高资金利用效益以发挥生态补偿功能。三是拓展资源税和矿产资源补偿费的征收范围，按照资源稀缺程度、市场供求状况和环境损害成本的综合要求，逐步调整和提高征收标准，将增量部分或一定比例划入基金。四是接受社会捐赠和海外发展援助等各类社会资金。
税收优惠、扶贫和发展援助政策：税收优惠政策可以是中央政府增加共享税中用于被补偿地区的分成比例，也可以是对被补偿地区特色产业的发展给予优惠性税收政策。将现有扶贫和发展援助政策向补偿地区倾斜和集中，进一步加大扶贫和各类发展援助政策与生态补偿政策的协同作用，加强衔接和整合，发挥政策的合力，促进生态补偿效益的提高。
公开的市场交易手段：适合于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题，这类生态补偿往往同生态保护和建设区与生态受益区相对明确。由于流域生态服务最直接和最综合地体现在上游提供的优质足量的水资源，所以上下游政府间的水资源交易是这种市场交易的主要形式。
可配额的市场交易手段：借鉴国际上比较成熟的经验模式和做法，积极探索试行可配额的市场交易模式，如《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》下的碳汇清洁发展机制项目（CDM）、配额生物多样性保护和湿地保护交易机制等。针对区域提供的不同特性的生态服务，将生态服务这一补偿标的转化成可计量的和可分割的交易单位，并建立相应的市场交易规则。
生态标志手段：广义的生态标志物品和服务既包括生态产品标志，如生态（有机、绿色）农产品等，也包括生态旅游、文化景区或生物遗产地标志。鼓励限制开发和禁止开发区域积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势和经济优势，引导广大消费者积极主动地支付生态补偿的费用。国家有关部门也要在生态标志产品和服务的研发、生产、销售等方面制定鼓励性优惠政策，加强全社会对生态标志物品和服务的接纳和支持。
调整完善财政转移支付制度
（一）构建新型的中央和省两级转移支付制度。根据国家“十一五”，规划纲要关于主体功能区规划的要求，限制开发和禁止开发区域划分为国家和省两个层级，对应的转移支付制度也应该是中央和省两级转移支付体系：即中央财政负有对国家级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任，可以考虑在财政部为限制开发和禁止开发区域所在县设立专门账户；省级财政负有对省级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任。为此，需要调整建立相应的实施机制，用于限制开发和禁止开发区域政策性减收及基本公共服务均等化的一般性转移支付应直接拨付到所在县财政账户，这样既可确保中央财政资金的及时足额拨付到位、又可实现财政资金专款专用。用于生态建设的专项转移支付，由两类区域所在县级政府对资金进行整合，按照当地生态建设项目的紧迫性和重要性，组织相关部门实施。
（二）分阶段逐步构建两类转移支付制度。近期可充分运用一般性和专项转移支付制度，而远期则要逐步向纵向与横向转移支付制度相结合转变。近期为促进限制开发和禁止开发区域主体功能的形成，要在现有转移支付制度下设计可操作的政策措施，通过整合相关项目、提高补助系数、构建稳定的资金来源等办法来完善现行转移支付制度，弥补其因限制或禁止开发所造成的利益损失。按照限制开发和禁止开发区域的功能定位，今后财政政策的作用重点是加强生态保护和建设、实现基本公共服务均等化。因此，需要建立以一般性转移支付和专项转移支付为主要内容的两类转移支付体系：即通过一般性转移支付实现基层政权运转和基本公共服务均等化；以专项转移支付支持生态建设和环境保护。
从长远来看，应在较为完善的纵向转移支付制度基础上，逐步构建基于生态保护和建设基础上的横向转移支付制度，建立纵横交织的转移支付新体系。对于生态损益关系不明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化与生态建设均应以纵向转移支付为主；对于生态损益关系相对明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化要以纵向转移支付为主，生态建设则以横向转移支付为主。
（三）加快建立形成转移支付稳定的资金来源。在主体功能区推进的初期，在中央财政收入稳定增长的同时，可考虑将限制开发和禁止开发区域上缴国家的75％的增值税和60％的所得税全部用于对这两类区域的转移支付资金来源，增加对这两类区域的支持力度。此后，随着主体功能区主体功能的逐步形成，限制开发和禁止开发区域用于生态建设的资金将趋向稳定，而用于促进区域间基本公共服务均等化的支出越来越大。为了保证限制开发和禁止开发区域基本公共服务水平的不断提升，在继续保持纵向转移支付的基础上，每年从生态受益地区财政收入中拿出一部分资金用于对限制开发和禁止开发区域基本公共服务均等化的转移支付，这也将为构建基于生态补偿基础上的横向转移支付制度打下基础。
（四）提高对于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数。从基层政府的实际需要来看，保证限制开发和禁止开发区域财政供养人员工资发放和机构正常运转是最基本的需求。因此，为了解决限制开发区和禁止开发区域在工资发放和政权运转方面存在的突出困难，可适当提高限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数，通过对其标准收支差额实行更高水平补助来满足其“保工资、保运转”的支出需要。具体可根据现有区域一般性转移支付的规模，结合主体功能区的功能定位和发展要求，将中央财政对禁止开发区域的一般性转移支付系数定为100％，即全额弥补区域标准收支差额，对限制开发区域的转移支付系数可略低于对禁止开发区域的转移支付系数，但要高于全国平均水平。
（五）整合加大用于生态保护和建设的各类专项转移支付资金。鉴于生态环境建设是限制开发和禁止开发区域的首要任务，而现有转移支付制度安排又不能有效解决这一问题，因此需要在整合现行退耕还林、还草及天然林保护工程等专项资金基础上，设立与绩效挂钩的“生态环境建设专项转移支付项目”，主要对限制开发和禁止开发区域内的生态建设活动进行补助，调动地方生态建设的积极性，加强区域主体功能的维护。限制和禁止开发区域的生态建设作为全国性的公共事务，其支出的大部分成本应由专项转移支付补助，尽量减少地方政府的额外财政支出负担，每年应根据该项转移支付的资金规模设定每年生态建设的面积，对其进行补助。