村民自治与农村社会稳定，本文主要内容关键词为：社会稳定论文,村民自治论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2002)02-0044-04
当前村民自治蕴藏的促进农村经济社会发展和民主政治进步的作用正逐步显现出来。同时，与当前农村复杂的经济社会形势直接相关，局部的农村稳定形势不容乐观，一些地方村民自治工作的不完善也间接影响到农村社会稳定。怎样理解村民自治与农村社会稳定的关系，成为村民自治健康发展所必须正视和回答的重大问题。
一、村民自治的缘起与发展：应维护农村社会稳定之需
20世纪80年代初开始的农村改革，真正启动了农村社会转型的步伐。其一是农村血缘关系开始松动，业缘关系开始发展、在经济流动和交往中产生的利益关系取代伦理关系成为人们社会关系的基质。其二是农村的封闭性开始打破，出现了大规模的社会分化和社会流动。农村社会转型的特有形式引起了农村的社会稳定问题。
从最初的建立看，村民委员会是人民公社体制解体后为解决因治理组织体系无力而导致的农村社会不稳定，而由村民自发组织的自治性的社会管理组织。它的重要功能就是由村民自我进行政治、经济和社会生活管理，为农村社会提供秩序，保持农村稳定。
1982年12月第五届全国人大第五次会议通过新宪法，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，从而指出了农村社会管理和实行村民自治的基本方向。
1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在六届全国人大常委会第23次会议上获得通过。随着《村委会组织法》的贯彻实施，中国农村村民自治进入了制度化运作阶段。1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，极大地推动了村民自治进程。中国共产党十五届三中全会决定，全面肯定了村民自治取得的成就，作出了全面推进农村基层民主政治建设的伟大战略决策。
在这一波澜壮阔的历史发展过程中，村民自治维护农村社会稳定的功能不仅一直为各种法律和文件所强调，并在实践中得到回应，而且因村民自治的各项制度的逐步完善和配合，村民自治真正形成了一个健全的维护农村社会稳定的机制。
二、竞争、参与和自主：新型的农村治理制度
1、村民自治最大限度地动员农民群众的参与
村民自治实行的是四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个方面的民主制度设计中，都充分体现了扩大农民参与的精神，形成了一套健全的参与机制。
在村委会选举制度中，明确规定和保障普通农民的参与。选举实行普遍选举权原则、平等选举权原则、直接选举原则、秘密投票原则即无记名投票。这些选举原则在各省、市首先划定的选举办法和各地的具体操作中得到了更为具体的实现，充分保障了农民的对选择村级领导人的有效参与。
在村民会议和村民代表会议的制度设计中，农民群众可各自或通过自己的代表参与村中大公共事务和公益事业的决策。按18周岁以上村民占全村人口的60%左右计算，村民会议是村中村民参与最多、规模最大的会议，它是村民自治中村民参与最广泛、最直接的组织形式，是能够最全面、最直接地表达村民利益和要求的组织形式。而且，它的权威性最强，是村民自治中拥有最高决策权的权力组织。在村民会议授权的情况下，可由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定有关事项。村民代表由村民选举产生，代表了村民的意志。普通村民则通过间接参与的形式参与了村务的决策。
村民自治章程和村规民约也是农民参与机制的重要形式。村规民约和村民自治章程的规定要经过农民的充分讨论，并下发村民征求意见，讨论修改，并经过村民大会或村民代表会议表决通过。村规民约和村民自治章程的执行也充分发挥了农民的作用，每个村民都有维护和执行村规民约和村民自治章程规定的权利和义务。
在村务公开的全过程中，也全面体现了农民群众的参与。村务公开的内容一般要经村民代表会议通过，并接受村民的查询，对于群众提出的疑问，村委会要及时作出解释；对于群众提出的要求，要及时予以答复；对大多数群众不赞成的事项应当坚决予以纠正。村民自治还规定了村民评议村干部制度和村委会报告工作制度。
2、村民自治制度通过竞争机制选举村庄治理精英
农村改革加速农村社会转型以来，沿用过去的荐举和指派治理精英的方式已不能满足需要。治理精英产生的机制要保证能在多元化的精英中真正选出能人，从事复杂的村庄管理工作。无疑，这需要新的治理精英产生机制。
直接选举制度满足了农村社会的内在要求。它规定，凡是年满18周岁的本村公民都有被选举权，这大大扩大了选举精英的范围。而通过侯选人介绍、竞选演说等环节，村民可以更加全面、深入地了解侯选人情况，可以更加准确地选择精英。而通过无计名投票和秘密投票，减少了外界不良因素对精英选择过程的干扰。精英选举产生后，如不合格还可启动罢免程序。精英任期三年以后，必须重新启动选举，加快了精英的更新，使新精英有机会产生，也对在任精英形成约束。精英在任期间，还必须经常接受村民各种形式的监督。选举制度确立的精英的产生和使用过程因其内在的竞争性而适应了转型期农村社会的内在要求，使得村庄能以自己真正的优秀人才调动资源去应付村庄的变化和发展。
在村民自治制度下，村庄呈现出能人辈出的局面，各路能人在村务舞台上都找到了自己的位置。新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象，即党员占当选村委会干部总数的比例增加，致富能手占当选村委会干部总数的比例增加，初中以上文化水平的占当选村委会干部总数的比例增加，村委会新班子平均年龄下降。
3、村民自治建立了决定本村重要村务和发展思路的自主机制
村民委员会是农村基层群众性自治组织，它依法管理的本村自治事务包括：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，支持和组织村民发展生产；依法管理本村的集体财产。以上这些事务由村委会管理，使得村庄的权力比起人民公社时期，大大扩展，基本上可以自己决定自己的事务，自己管理自己，建立了一套自我管理、自谋发展的自主机制。
这一机制是通过各项村民自治制度的运行和衔接而形成的。对于一项村级事务而言，村委会或党支部首先是通过村民代表收集农民群众的意见，形成初步的意向。村民一般是通过与干部的接触，集体反映等形式表达他们的要求，而村民代表和村委会，党支部成员也有责任去搜集农民的反映。当初步意向经村委会、党支部讨论形成方案或有一定数量的村民代表联名提出后，就可向村民代表会议或村民会议审议。在审议过程中，完全由本村的会议组成人员进行讨论、表决，按少数服从多数形成决议后，交由村民委员会去执行，执行过程接受村民代表会议或专门成立的村务监督执行小组监督。这一过程的参与主体是本村干部群众。
三、村民自治为何能有效促进农村社会稳定
1、村民自治的参与机制可有效容纳村民的参与要求，最大限度地减少非制度化参与
当前农村非制度化参与十分普遍，尤以群体性上访为普遍，暴力式参与也屡现报端。之所以会出这些对农村稳定构成重大隐患的问题，大多是一些事关农民切身利益的问题长期得不到解决，农民的愤怒越积越多，最后走上了暴力抗议之路。根本原因是农民缺乏制度化参与政治，以制度化参与来解决关涉自身利益的渠道。
村民自治制度在两个方面对解决当前在一些地方普遍出现的非制度化参与有帮助。第一，村民自治制度本身就是一种参与机制，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。对于村务而言，通过村民会议和村民代表会议的决策和监督，可以纠正村干部不良行为，对于不负责任的村干部，既可以在下次选举中将他选下去，又可以通过召开村民会议将他罢免掉。对于政务而言，上不合国家政策，下不合村情民意的乡镇达标升级和过度提取的要求，不仅村民可以通过村干部向上级反映农民的意见，而且村民自治制度所构造的村干部责任结构也使得他们敢于以村民利益代表的身份抵制乡镇不合理的要求。
第二，正是通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。持续的民主参与，对于村民养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参与的信心，都具有十分重要的意义。一旦农民认为且习惯于通过制度渠道来保护自己的权益之后，他们自然会放弃非制度化参与。其结果，是构成对农村社会稳定隐患的问题，在还未积聚到爆发前，即已通过制度化的参与得以解决，制度化参与如一个减压阀，不断消减了乡村社会内部的矛盾，从而可以防止矛盾的激化。
2、村民自治的参与机制增强了农村资源动员能力，避免了危害农民利益的不良决策
村民自治制度下村民参与决策大致有两种形式。一种是村民会议的形式。村民会议的好处是村民参与者众，形成的决议影响力广、约束力强，弱点是讨论难以深入；另一种形式是村民代表会议。村民代表会议因为可以集中村中有影响力的代表人物，他们的决定就容易在村庄产生权威，从而有助于将诸如集资出工的决定贯彻下去。
村民自治对于村庄公共工程建设和社区资源动员能力提高方面的优势正在于，它让村民有了充分参与与自己利益密切相关的村务的机会，有了权衡举办公共工程对于自己利害得失的机会，从而让村民在决定是否举办公共工程一类的事业时，由别人让我办转换为我自己要办，由我的利益受到损害转换为我的利益得到增加。这就让村民有了集中起来讨论为自己生产生活增进服务的可能。以村民代表会议为核心的村务参与机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利益，从而减少村民对村务决策的不满意。
3、村民自治的参与机制有利于重建社区内在规范体系，有效解决村庄内部纠纷
村民自治的参与机制由于充分动员了每个成年社区成员的力量，从而增强了社区整体的内聚力。通过大家充分参与形成的村规民约和村民自治章程，对每个社区成员都具有约束力，由于是大家充分讨论，广泛集中了村民的意见，也容易得到遵守，社区形成了大家共守的规范体系。在村民选举的公共参与中，通过议论人选、听评竞选演说，社区内形成了比过去更为集中的对社区发展道路、社区所需精英条件的共识，这也形成社区内在的一种规范，引导着村级领导人的施政目标与行为。在村民代表会议的民主决策和财务公开等民主监督环节、更是充分调动了民间的智慧，在诸多问题上形成本村特有的价值标准和做法。通过村民自治的广泛参与机制，一村能形成自己特有的村风，从而对失范一类的不稳定因素构成抑制。
4、村民自治的竞争机制可有效约束村组干部不良行为，遏制精英劣化倾向
村民自治是通过竞争机制构造起村组干部和村民代表对村民的责任机制，这可以有效地遏制村庄精英的劣化倾向。村民自治的竞争机制是通过两个方式遏制精英劣化现象的。一是通过淘汰已劣化精英，由有见识有责任感的能人取而代之。二是通过激励约束新精英，避免其劣化。村委会选举通过建立竞争机制，使真正德才兼备的能人走上村务领导岗位，众望所归的选票优势对其产生道义上的激励和更高的合法性，制度上的不间断的监督使其力保精英意识与责任感，从而避免走上劣化的道路。
在村委会这样一个不大的范围内，竞争性选举不仅选优汰劣，而且可以通过每三年一度的选举或行使罢免权利，构成对在任村组干部的压力。在村民自治的竞争机制下，村组干部的一言一行因此会注意获得村民的好感，这些广受村民责难并造成村集体重大损失的事情，往往不需要由村民去上访告状，就可以消失在竞争性选举这一制度安排构造的责任结构之中。村民代表的选举也越来越有竞争性，由于当选村民代表可获得村民的尊敬，所以也强化了村民代表的责任意识。
5、村民自治的自主机制可有效抵制乡镇过度提取，减轻农民负担
在村民自治制度下，村干部首先要对村民负责，村民有权要求村干部依照国家政策规定来保护自己的利益。通过村务决策和村务管理的自主机制，整个村庄可以结成依法对抗乡政府过度提取要求的整体。因为村民通过村民会议或村民代表会议形成的决策，受到法律保护，其正当性并不依乡政府的喜恶来定。这样一来，对于乡政府的不合理提取要求，村民可以通过村民会议或村民代表会议进行否决。村干部，这个过去协助乡镇过度提取经济资源的群体，由于有自主机制的支持，也可要求乡镇在下达指令性任务时，说明指令性任务的政策和法律依据，从而将农民负担问题在此获得有力的抵制。
收稿日期：2001-11-10