土地财政问题再思考——“消费补贴投资”的工业化和城镇化发展模式，本文主要内容关键词为：城镇化论文,财政论文,土地论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1000—596X(2014)08—0020—11 一、研究背景 20世纪90年代末住房市场化改革以来，中国国有土地使用权出让收入(以下简称“土地出让收入”)一直呈现快速增长的趋势。2012年，全国此项收入达到26 691.52亿元。在受到国际金融危机冲击、中国经济形势受到严重影响的情况下，2010年，全国此项收入达到28 197.7亿元，比当年预算数12 447亿元翻了一番多。①土地出让收入逐渐成为地方政府获取财力的重要形式，地方政府对它的依赖度不断提高。这种现象被理论界称为“土地财政”。2012年，国有土地使用权出让收入占全部地方政府性基金收入的比例高达71.1%。② 近年来，社会各界普遍关注如此规模庞大的土地出让收入的合理性和可持续性。一个普遍接受的分析逻辑是，分税制改革之后，财权向中央政府集中，地方政府的支出责任不断增加，它所面临的支出压力越来越大。在这种情况下，地方政府选择了土地出让收入作为解决财政收支缺口的重要工具。陶然和徐志刚认为，1994年分税制改革以来，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，土地出让收入是预算外收入，地方政府有很强的激励通过土地市场获得巨大的级差地租。[1]周飞舟指出，分税制作为集权化的改革，使得地方政府开始寻求预算外和非预算收入作为自己财政增长的重点，非预算收入的主体是土地出让收入。[2]陶然等人认为，分税制改革后，财政收入不断向中央集中，然而，并未相应调整政府间支出责任的划分，结果是地方政府支出责任显著增加，促使地方政府积极开拓土地出让、各种行政事业收费等预算外收入来源。[3]陈志勇和陈莉莉认为，分税制改革之后，中央本级税收收入所占比重明显上升，使得地方政府选择以土地收入和房地产相关税收为主要收入来源的轨道。[4]有学者强调，土地出让收入作为一种预算外资金，能够满足地方政府的支出需要。陶然等人指出，地方政府获得土地出让金，而这些土地出让金是地方的预算外收入，在使用上有较高的自由裁量权。[2]另外，在地方政府之间的招商引资竞争中，“零低价”政策层出不穷，这似乎与“土地财政”形成矛盾。事实上，地方政府一直对土地采取差异化出让策略。陶然等人指出，为了追求财政收入，地方政府通过协议出让以低价或者零地价出让工业用地，“招拍挂”出让商住用地。[3] 分税制、政绩考核等因素早在1994年分税制财政体制确立时就已存在，但当时的土地出让收入，无论规模还是增长速度都无法与现阶段相比。况且，土地出让收入作为政府性基金的重要组成部分，早在2007年就已经纳入预算管理。③财政收支缺口会激发地方政府从各类渠道获取财力的主观动机。但这仅是主观因素，还无法解释如何将主观因素转化为现实土地出让收入的全过程。由此可见，现有分析无法完全解释土地出让收入快速增长的原因。 事实上，有些学者已经注意到这些问题，他们从上述因素之外的角度论证了这个问题。李尚蒲和罗必良曾经研究了土地财政与人均GDP水平的关系，结果表明，高收入地区土地财政占当地财政的比重确实高于中等收入和低收入地区。[5]胡家勇认为，巨额土地出让收入与我国的迅速工业化、市场化和城镇化之间有着强烈的相关关系。这意味着土地出让收入的快速增长是工业化、市场化和城镇化的必然结果。[6] 虽然现有文献提到了工业化等因素对土地出让收入的影响，但没有系统阐述其中的传导机制。本文将重新思考土地财政问题，建立一套全面解释土地出让收入快速增长的理论框架，不仅阐述引发地方政府获取土地出让收入的主观动机，而且还分析了土地出让收入的产生源泉，从更广阔的视角来剖析土地财政的原因，并对它的可持续性作出判断。 二、土地出让收入：从动机到能力的理论框架 (一)理论分析 本文将引发土地出让收入快速增长的因素归结为土地出让动机和土地出让能力两大类。 1.土地出让动机(下简称动机)。它是指地方政府获取土地出让收入的主观意愿，对地方政府出让土地的行为有着决定性影响。动机源于政绩考核机制下，地方政府追求经济总量的意愿及其引发的招商引资竞争。为了在竞争中“胜出”，地方政府通常出台优厚的土地优惠和基础设施建设补贴，吸引稀缺的工业资本。同时，这一系列政策优惠给地方政府带来了巨大的支出压力。然而，分税制使得地方政府自有财力捉襟见肘。它们希望通过土地出让收入来缓解这种压力。 动机愈强化，地方政府将施加更大努力来获取土地出让收入。一是地方官员更加努力地去招商引资。二是地方官员更加努力地去增加土地出让面积。三是地方各部门努力提高行政效率。例如，常见现象是各部门往往会尽量简化行政审批手续，减少项目“落地”的时滞。另如，为了实现政绩，地方官员常常加班干活，实际工作时间远远超过法定工作时间。四是不合规甚至非法的负面努力。例如，为了加快项目“落地”进程，少数地方政府超越自身法定审批权限，甚至对非法拆迁等行为采取默许态度。 2.土地出让能力(下简称能力)。它是指地方政府能够获取土地出让收入的能力。它取决于以下因素：一是土地资源禀赋。土地资源的多寡是实现土地出让收入的基础。如果一个地区土地资源极度贫乏，即使该地区的土地出让价格很高，也无法实现大规模土地出让收入。二是工业化和城镇化水平。例如，东部沿海发达地区，工业化和城镇化水平较高，居民收入水平较高，住房需求旺盛导致土地价格较高，地方政府容易获取大规模土地出让收入。 总之，动机激发了地方政府获取土地出让收入的主观意愿，而能力则是保证地方政府顺利获取土地出让收入的客观条件，两者共同成为引发土地出让收入快速增长的重要原因。 (二)土地出让动机与能力之间的关系 动机和能力在土地出让收入产生过程中的角色是不同的，二者之间相互影响。动机是一个特殊的主观因素，它的强化无法直接带来土地出让收入的快速增长，必须转化为能力的增强，从而最终导致实际土地出让收入的增长。 动机的强化会显著影响能力。一是激励地方政府增加土地出让面积，即期内即可提高能力，但此方式受到土地资源禀赋的限制。而且，土地出让中的征地拆迁容易激化矛盾，群体性事件时有发生，直接威胁到地方官员升迁。二是激励地方政府提高土地出让价格。地方政府官员任期有限，他们往往热衷于招商引资来活跃本地经济，拉动地价上升。这种方式时滞较长，会在远期内提高能力。 能力同样会反作用于动机。伴随着地区工业化水平和经济发展水平的提高，能力在不断提高，然而，地区经济发展基数也在不断提高。与经济发展初期相比，地区实现同一经济增长率的难度越来越大，那么所引发的招商引资竞争所带来的支出压力越大，地方政府希望通过出让土地获取财力的意愿越强烈，迫使地方政府进一步增加土地出让面积或者加大招商引资力度，从而又引发了更为强烈的动机。 上述分析表明，动机和能力之间存在内生关系，形成“自我强化”的机制。 (三)综合分析框架 通过上述分析，本文将实际土地出让收入表示为动机和能力的函数： h=g(θ，m) (1) 式中，h代表实际土地出让收入；θ代表动机系数；m代表能力系数。根据上述函数关系，图1绘制了土地出让收入曲线h(θ，m)。横轴表示能力，纵轴表示实际土地出让收入。该曲线表示既定m能力系数下，地方政府所实际获取的最大化土地出让收入。以h(θ，m)曲线上的A点为例，该点对应的能力系数为
，现实土地出让收入为
(见图1)。
图1 土地出让收入曲线 如果动机得以不断强化，动机系数由θ提高至
，那么h(θ，m)曲线上移至h(
，m)。A点会逐渐向B点移动，对应的能力系数提高至
，现实土地出让收入也增加至
。 进一步剖析，由A点移动到B点一个动态过程。动机强化会通过传导机制转化为土地出让收入的增长，产生即期与远期两种效应。 1.即期效应。土地出让收入曲线上移至h(
，m)，动机系数由θ提高至
。对应A点移动到C点，对应能力系数提高至
，土地出让收入提高至
。即期效应是通过增加土地出让面积实现的。这种效应所导致的土地出让收入增长不是无止境的，最终它会受到土地资源禀赋的限制。例如，某地区已没有土地资源可供出让，即使该地方官员有着很强烈的动机，也不会实现大规模的土地出让收入。 2.远期效应。土地出让收入曲线继续上移至h(
，m)，动机系数由
提高至
，对应C点移动到B点。远期效应是通过动机和能力之间“自我强化”机制实现的。例如，动机的强化会因引导地方政府官员千方百计地去招商引资，地区经济总量迅速增长，工业化和城镇化加速推进，带来了土地需求迅速增加，土地出让价格随之上升，导致土地出让收入迅速增长。 综上所述，上述从A点到B点移动的过程中，土地出让收入增长可以解释为上述两种类型的影响之和，动机强化和能力提高共同导致了土地出让收入的增长，即：
所以，土地出让收入的增长需要关注动机和能力的决定因素。然而，现有研究大多数忽视了关于土地出让能力的研究。为了反映土地出让收入产生过程的全貌，第三部分将对影响动机的体制机制进行分析，第四部分将剖析能力的源泉。 三、政绩考核机制：土地出让动机产生的根本原因 (一)不同阶段的地方政府行为 1978年改革开放以来，中央和地方政府之间关系不断发生变化，中央统收统支制度逐渐被放权让利所替代，地方政府开始拥有了自身的发展目标以及相应手段。一个显著特点是，无论中央和地方政府之间关系如何变化，地方政府始终有着强烈的发展经济的热情和努力，差异仅在于地方政府行为。 第一阶段：20世纪80年代初至90年代初的财政包干制。中央和地方政府之间通过谈判确立了财政包干合同，使得地方政府可以与中央政府分享收入。财政收入越高，地方政府的留存收入越多。[7]有学者将这个阶段的中央和地方税收分权，称为“分成合同和定额合同的结合”。④ 这个阶段，中央政府将很多经济管理权(财政、税收、行政管理手段等)下放给地方政府。这种体制改变了地方政府行为，为其提供了经济发展的激励。[8]地方政府努力采取减免税或财政补贴等方式，培育自己的国有企业和乡镇企业，保护市场秩序，促进地区经济发展。因此，这个结果也被钱颖一和温加斯特(Weingast)等学者称之为“中国特色的维护市场的经济联邦制”。[9] 然而，财政包干制也使地方政府激励出现偏离。例如，为了避免自身税收收入被中央拿走，地方政府有着较强的隐匿税基的动机，导致中央税收得不到充分保障。同时，地方政府为了发展本地经济，产生地方保护主义、重复建设等问题。这些问题的存在促进中央政府下决心进行财税体制改革，1993年推动实施分税制改革，目标是“振兴中央财政”、“提高两个比重”。 第二阶段：分税制财政体制确立到20世纪90年代末。分税制改革使得中央政府和地方政府之间的税收分权转为分税合同[10]⑤，除营业税等少数税种外，地方税大多是一些较为零散、征管难度较大的税种。同时，中央和地方之间的事权与支出责任划分并不细化，仅有一些原则性规定。实际执行过程中，中央政府将很多支出责任下沉至基层地方政府。在地方财力“捉襟见肘”的情况下，地方政府一方面需要“维持运转”、“保吃饭”，另一方面还要发展经济，追求经济增长率。在这种压力下，地方政府行为逐渐转变为招商引资竞争来争夺稀缺的工业资本。在此过程中，它们运用大量土地优惠和基础设施建设补贴等工具作为重要的竞争工具。[3]地方政府的支出结构出现了偏向，投入大量财力用于基础设施建设领域。⑥ 地方政府行为的变化有着非常深刻的体制原因：一是地方政府官员任期有限，为在短暂任期内干出政绩，大多倾向于吸引“现成”的外部资本，以满足政绩考核需要。二是共享税制度设计，也使得地方官员更加看重“过程”，不重“结果”。虽然增值税和所得税都属于共享税，但前者具有不可比拟的优势。增值税收入与企业利润之间关联性并不强，只要有货物与劳务的市场交易行为，必然有增值税产生。而且，中国税制结构特点是增值税等间接税为主，企业所得税比重不高，房产税等财产税体系远未健全。相比之下，企业所得税税源和财产价值的培育则需要很长时间，征管难度也较大，地方政府缺乏动力去增加所得税和财产税收入。 由于税收立法权被中央政府掌握，地方政府无权通过新设税种来获取财力。它们不得不采取开辟其他渠道来实现自身目标。它们设立了形形色色的收费项目，预算外收入和制度外收入快速膨胀，成为解决财力不足的重要手段。⑦这些收入大部分没有纳入预算管理，支出去向脱离了各级人民代表大会的监督审查。[11] 从表象上，地方政府采取了彼此矛盾的行为，即一方面通过收费项目获取财力，另一方面又通过各种手段吸引工业资本。实际上，一旦考虑到收费项目的支出用途，便迎刃而解。有相当比例的收费被投入到基础设施建设、完善投资环境等领域。这意味着，地方政府将相当规模的财力补贴给予吸引进入本地区的工业资本，总体来说，工业资本接受的财政补贴大于缴纳的收费。 第三个阶段：1998年住房市场化改革至今。20世纪90年代末以来，财政部门对预算外收入管理制度进行了改革⑧，预算外收入被彻底“管住”，各部门无法自行设立预算外收入项目来弥补部门收支缺口，地方政府又一次面临支出压力。 为了稳步推进住房的商品化、社会化，1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全面推行住房制度的市场化改革，其中重要内容是停止住房实物分配，实行住房分配的货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。住房市场化改革凸现了土地使用权的市场属性。在经济发展推动下，住房需求不断上涨，带动了居住用地使用权价格不断上涨。地方政府忽然发现能够通过出让居民用地来获取巨额财力。 值得注意的是，如同很多学者提及，地方政府对于不同类型土地使用权的出让策略不同，对工业用地通常采用零低价或低地价，对居住用地则采用“招拍挂”高价出让。⑨这种策略使得地方政府在“吃饭”和“发展”之间取得了折中。关于这一点，下面部分还会深入分析。 (二)地方政府动机与行为的根源 各个发展阶段的地方政府行为差异很大，但一个共识是地方政府发展经济的动机一直非常强烈(这与土地出让动机的含义相同，即动机系数θ较高)，根本原因在于政绩考核机制。 中央政府和地方政府之间形成的“契约关系”中，前者委托后者执行“以经济建设为中心”的基本路线，并对后者进行政绩考核，以衡量它们的成绩。现有被广泛接受并大量引用的政绩考核机制分析是周黎安的晋升锦标赛理论。[7]依据该理论，中央政府根据地区GDP增长率等经济绩效来考核地方政府政绩，以此决定地方官员的升迁。 然而，上述理论的成立需要解决一系列问题。第一，各地区已有的经济发展水平对考核公平性的影响。经济发展初期，各地区基本处于一个“起跑线”上，这时，经济增长率能够反映地方官员的政绩水平。然而，经济发展到一定阶段，经济发达地区和欠发达地区的基数不同，由于要素边际报酬递减规律的作用，两者实现同一经济增长率所付出的努力程度有着明显差异，如果仅从经济增长率的简单比较来衡量地方政府政绩，显然对经济发达地区不公平。第二，某些政绩考核指标“一票否决”的问题。很多领域，诸如社会稳定、安全生产、计划生育等，上级政府对下级政府实行“一票否决”制度。如果这些领域出现了重大事故，即使该地区经济绩效较高，地方官员可能马上面临“仕途中断”的威胁。⑩所以说，仅从经济绩效的角度来进行政绩考核，显然也是不完整的。(11)三是如何处理同级职能部门和“块块”部门在政绩考核中的关系，例如某县所属财政局和所辖乡镇之间如何比较政绩？如果按照GDP增长率等经济性指标是地方官员晋升的唯一关键因素，那么职能部门负责人可能无法晋升。这显然是不符合现实的。 鉴于此，地方政府政绩考核的理论解释需要更加深化、充实。一个完整的政绩考核理论需要包含“正向激励”和“负向激励”两种形式。前者是指地方官员获得晋升的机会，负向激励是指地方官员遭受问责、仕途中断的威胁。针对以上分析，本文重新设计了政绩考核函数：
式中，e是指经济绩效，代表正向激励程度。它包含经济增长率、税收增长率、招商引资增长率等一系列指标。
和
分别代表上年和本年的经济绩效。p指非经济绩效，代表负向激励程度。它包含社会稳定、安全生产、计划生育等重要民生领域指标。当p=1时，意味着地方政府完成了非经济绩效，地方政府之间的竞争就转化为经济绩效竞争；当p=0时，例如，某个地区发生了重大安全事故，即使该地区的(
-
)值很高，本地官员仍然无法得到晋升，甚至仕途中断。在此政绩考核函数下，地方政府动机与行为是在完成非经济绩效(p=1)前提下，追求本年与上年经济绩效差额(
-
)的最大化。它能够解释一些现实问题。 第一，非经济绩效难以用数量大小来直接测度，有时非经济绩效的完成与否是通过某些突发性事件来衡量的，政绩考核函数采取虚拟变量来衡量这个指标是符合现实的。而经济绩效属于数量性指标，通用性较强，且作为委托者的中央政府可以有效控制该指标。 第二，本年与上年经济绩效之差(
-
)的形式能够解决要素报酬递减带来的考核不公平问题。(12) 第三，它能够解释同级职能部门和“块块”部门的竞争关系。现实中，上级政府政绩考核已经渗透到所属各职能部门，它们都分配了招商引资任务。在政绩考核函数中，职能部门本年与上年经济绩效差额(
-
)的形式可以用完成的招商引资增长率来衡量。 所以说，为实现政绩考核目标，地方政府想尽办法在经济绩效和非经济绩效之间进行平衡，与之相适应，财政支出被分为两部分：一是民生性支出。此项支出用于辖区内的重要民生领域，它占地方财政支出的比例将会维持一个最低水平。二是经济性支出。此项支出用于招商引资、基础设施建设和完善投资环境等领域。 为获得经济绩效最大化，地方政府会通过各种渠道来获取财力。在“税收立法权被中央政府掌握”以及“预算外收入被管住”之后，地方政府形成强烈的土地出让动机。值得注意的是，过去十几年间，随着边际报酬递减规律的作用，动机系数θ仍然在不断提高。经济发展初期，每单位投资带来的边际产出较高，实现的经济绩效较高，而随着经济总量的不断增加，单位投资的边际产出在不断下降，如果想保持同样或者较高的经济绩效，地方政府势必要采取更加激烈的手段去“招商引资”、“大干快上”。 四、工业化和城镇化：土地出让能力不断增强的源泉 即使地方政府有着强烈的动机去获取土地出让收入，仅凭主观动机是无法转化成为现实收入的。为什么地方政府的土地出让行为可以顺利实现？实际土地出让收入产生的源泉来自于何处？这些问题都需要深思，并作合理解释。 (一)土地出让能力不断增强的源泉：工业化和城镇化 工业化和城镇化的加速推进及其带来的土地需求快速增长，成为土地出让能力不断增强的重要体现。它是形成土地财政的根本原因。 假设生产要素分成资本和劳动，工业化和城镇化的推进产生了大量资本收入者和劳动收入者，两者的土地需求具有差异化特征。 1.资本收入者。由于在各地区招商引资中，资本收入者获得了大量来自于地方政府的土地优惠和基础设施补贴，土地成本在全部生产成本中占到较大比重。这种补贴使得资本收入者经营成本显著降低。同时，我国快速的经济增长所带来的产品需求很快使得资本收入者获取了大规模的资本报酬。它们会将一定比例的资本报酬用于工业资本的扩大再生产，一定比例用于房地产投资，最后满足居住需求。工业资本再投资带来了工业用地需求，房地产投资和居住需求带来了居住用地需求。 2.劳动收入者。资本收入者进行扩大再生产过程中，增加了对劳动力的需求，同时，由于生产规模不断扩大，市场不断扩大，劳动报酬也快速增长。大量劳动者进入城市(例如，大中专毕业生进城就业)，带来大量“刚性”居住需求。此外，该群体需要实现财产保值增值的目标，也有着一定的房地产投资需求。(13) 正是因为各地不断推进的工业化和城镇化，土地出让能力才迅速增强，土地需求迅速增长，地方政府土地出让行为才得以实现。从逻辑上来说，工业化和城镇化不断推进，导致资本收入者的工业用地需求不断增加，资本收益和劳动报酬不断上升，带来房地产投资和居住需求快速增长，随之带动了居住用地需求不断增加。从因果关系上来说，工业化和城镇化的推进是原因，房地产市场繁荣和土地出让价格不断上涨是结果。 这个过程的逻辑片断是： ……工业化和城镇化→工业用地需求增加→资本收益和劳动报酬上升→房地产投资和居住需求增加→居住用地需求增加→土地出让价格上涨…… 由于各地区工业化和城镇化进程之间有巨大的发展差异，导致经济欠发达地区和经济发达地区的土地出让行为有着巨大差异，前者主要依靠增加土地出让面积，(14)后者主要依靠提高土地出让价格。 (二)土地财政如何持续进行？ 上述逻辑片断只能解释局部、单向的土地需求增长过程，无法解释土地财政如何稳定持续，如果想破解这个问题，需要从地方政府的差别性土地出让策略开始谈起。(15) 1.差别性土地出让策略。地方政府参与激烈的招商引资竞争时，对工业用地和居住用地的出让策略具有明显差异。 (1)工业用地：“零地价”或“财政补贴”。地方政府通常将采取工业用地“零地价”或者低地价的策略作为招商引资的重要工具，用以吸引工业资本。(16)同时，为了改善投资环境，地方政府在工业用地配套基础设施领域给予大量财政补贴。例如，为了吸引工业资本，地方政府常常“自掏腰包”建设“七通一平”的土地配套设施，还投资兴建各类配套公共服务设施，包括污水处理设施、固体废弃物处理设施、学校、图书馆、社区服务中心、体育设施、医院和卫生设施等。 (2)居住用地：“招拍挂”。地方政府对居住用地的出让策略有所不同，一般采取“招拍挂”方式。近年来，各地“地王”频出，大城市(特别是“北上广”等一线城市)的土地出让价格迅速上升，地方政府获取了规模巨大的土地出让收入。 此处显示了一个有趣的事实，即地方政府在出让工业用地时没有获取较多财力，甚至付出大量财政补贴，而在出让居民用地时，获取了规模可观的财力。这个事实在分税制改革以来没有发生任何变化，如果现行财税体制不变，未来一段时期内仍然不会发生变化。 2.土地财政稳定持续的机制。一旦将居民储蓄和消费行为考虑进来，就能理解土地财政稳定持续的机制，背后其支持动力是以“消费补贴投资”为特征的中国工业化和城镇化发展模式。 居民用地出让价格上涨一定程度上引发了住房价格上涨。虽然工业化和城镇化提高了劳动收入者的收入水平，但经历住房消费后，这个群体消耗甚至透支了大部分收入与财富，进一步引发预防性储蓄倾向的上升，导致高储蓄率的出现。这对高投资率起到了支撑作用——资本收入者通过金融系统获得了资金支持，在地方政府招商引资优惠条件下，投资于工业和房地产领域，引发新一轮的工业用地和居住用地需求，从而导致新一轮的住房需求增加与住房价格上涨，这又进一步加剧储蓄率上升，同时使地方政府获得更多的土地出让收入。 此过程体现的最本质逻辑关系是投资与消费之间的关系。它们之间形成了自我强化的机制。这个过程的逻辑框架是由以下两个闭环组成。(见图2和图3)。 逻辑闭环之一：工业化和城镇化→工业用地需求增加→资本收益和劳动报酬上升→房地产投资和居住用房需求增加→居住用地需求增加→地方政府出让居住用地→地方政府在招商引资竞争中给资本大量补贴→推动工业化和城镇化。
图2 土地出让行为稳定持续的基本模式 逻辑闭环之二：住房价格上升和劳动收入者住房消费→预防性储蓄引发高储蓄率→资本收入者获取金融资源→房地产投资需求增加→居住用地需求增加→地方政府出让居住用地→扩大对资本收入者补贴→推动工业化和城镇化。
图3 消费补贴投资的模式 上述逻辑关系中，可以总结为以下几点： 第一，中国的工业化和城镇化，遵循了“消费补贴投资”的发展模式，土地财政是实现这种模式的核心手段。工业化和城镇化带来了居民住房消费的快速增长：一方面，它带来了房地产投资收益率的增长，资本收入者将大量资金投资于房地产领域，增加了住房供给水平；另一方面，居民住房消费抑制了其他领域的消费，引发了高储蓄率，为资本收入者的高投资提供资金支持。然而，资本收入者通过“招拍挂”机制获得居住用地时，大量资金转化成为地方政府的土地出让收入，地方政府将其一定比例补贴给资本，推动本地区的工业化和城镇化。在这种情形下，中国部分工业资本的开发建设成本是偏低的，地方政府拿出一定比例的土地出让收入，转化为对工业资本的财政补贴。 第二，伴随着工业化和城镇化的推进，土地财政有着自我强化的内生机制。地方政府招商引资竞争推动了工业化和城镇化，带来了劳动报酬和资本收益的增长，引发了住房消费和居住用地的快速增长。地方政府通过出让居住用地获取大规模的土地出让收入，将其一定比例以土地优惠和基础设施补贴的形式投入招商引资竞争中。这又推动了各地区的工业化和城镇化。 第三，中国的工业化和城镇化，是土地出让收入快速增长的源泉。工业化和城镇化带来的工业、居住用地需求的快速增长是土地财政顺利实现的根本保证。分税制财政体制及其引发的地方政府自有财力不足并不是引发土地财政的直接原因，只是强化了地方政府的土地出让动机，加快转化为实际土地出让收入。 五、关于土地财政可持续性的结论 本文的主要观点是，需要从土地出让能力和动机两个方面完整阐释土地财政的成因。有动机、无能力，实际土地出让收入无法实现；有能力、无动机，实际土地出让收入可以实现，但增长率会呈现缓慢上升的趋势。过去30年来，中国工业化和城镇化的快速推进，引发了土地需求的不断增长，是土地出让收入产生的源泉。现行政绩考核体制和分税制财政体制加剧了地方政府对土地财政的依赖程度。 过去不同发展阶段，地方政府始终热衷于发展经济，随着经济体制与财税体制改革的不断深化，地方政府行为发生了显著变化，招商引资竞争愈演愈烈，所使用的竞争手段日趋多元化。住房市场化改革之后，地方政府通过土地优惠和基础设施补贴吸引资本进入，通过出让居民用地获取大规模土地出让收入，支撑起土地优惠和基础设施补贴为主要手段的招商引资竞争。从表象上来看，这只是土地出让方式的特征，从本质上来看，这是消费补贴投资的发展模式。 这种土地财政模式是否具有可持续性？就本文看来，它在促进中国经济增长以及推动中国工业化和城镇化方面发挥了非常关键的作用，可谓是中国发展战略的重要体现，但也必然带来了一系列社会经济领域的负面影响。 从发展模式来看，它提供了一个理解过去中国经济增长以及工业化和城镇化的视角。正是土地财政，使得中国采取了适当的发展战略，成功地利用自身的比较优势，缩小了与世界主要工业化国家的发展差距。虽然地方政府给予工业资本大量财政补贴，但它恰恰帮助众多工业企业成长为拉动经济增长的新动力。这一点符合了林毅夫提出的“发展战略与自生能力”理论。[16] 从负面影响来看，它引发了社会经济领域的众多问题。一是它严重抑制居民消费需求的增长，使得中国内需结构迟迟无法得到优化，影响了经济增长的可持续性。二是扭曲了房地产投资和实体投资的收益结构，资本过度流入房地产业，挤占了实体投资的金融资源，不利于增强实体投资的市场活力。三是被征地农民的利益没有得到充分保障。现行《土地管理法》实行土地用途管制制度，农村集体土地转于非农用途时，地方政府首先从农民手中征用农村集体土地，变更为国有土地，然后将国有土地使用权出让。在此过程中，农地征用与土地出让过程的“价格”剪刀差使被征地农民获取的补偿十分有限，成为引发社会群体事件的重要来源之一。四是部分地区出现了土地的“未批先用、以租代征、非法占地”等不法行为，导致耕地面积减少，引发粮食安全问题。 中央政府已经意识到这种发展模式所存在的诸多问题。如果政绩考核机制不变，地方政府发展经济的激励还会不断强化。随着工业化和城镇化的推进，旺盛的住房与土地需求仍会继续，土地出让能力会进一步增强，土地出让收入会进一步增长。 十八届三中全会决定提出，改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。政绩考核机制应该及时转向“以就业为主要导向”；在推进工业化和城镇化中，要充分保障农民利益，把此过程当做解决城乡收入差距的一个重大机遇；深化财税体制改革，在转变税制结构中构建地方税体系，提高所得税和财产税在全部税收收入中的比重，逐步取消目前增值税、所得税的比例分享体制，从根本上降低地方政府重复建设、重复投资的动机。最后，我们要科学看待房地产宏观调控的手段。房地产价格的不断攀升很大程度上源于工业化和城镇化的推进，应采取措施调控投资性房产需求，而不是过分强调房地产价格的稳定甚至下降，因为这不符合中国工业化和城镇化的发展趋势。 感谢匿名审稿人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 ①②数据来源于财政部网站栏目“财政数据”，2010年和2012年全国财政决算，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。 ③《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发(2006)100号明确指出，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。 ④吕冰洋和郭庆旺[10]在“中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释”中，从税权的角度讲中央和地方之间的分权契约关系分成定额合同、分成合同和分税合同。“财政包干制”基本属于分成合同和定额合同的结合，以分成合同为主。“分税制”基本属于分税合同。[8]实际上，在中央和地方政府的分权中，税权如何划分是分权中的核心。因此，吕冰洋和郭庆旺关于税权契约的划分，可以概括中央政府和地方政府分权的全貌。本文以其为依据，来划分中国分权的不同阶段。 ⑤分税制改革时，国地税分设，分别征收中央税和地方税，增值税被设定为共享税。2002年1月1日，中国实施了所得税收入分享改革。 ⑥现有成果有着大量的关于地方政府支出结构变化的研究，傅勇和张晏认为，激烈的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。[8] ⑦这种模式被陈抗等人称为“攫取之手”。他们认为，非预算内收入通过非组织的方式攫取，各个部门和各级地方政府竞相收费。[12] ⑧1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条线”管理。2001年年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排。 ⑨大量学者研究了这个问题。例如，陶然等人就研究了地方政府在土地出让中的财政激励，面对服务业和制造业两类不同性质的投资者，地方政府出让土地的行为有所差异。[3] ⑩因为一些社会经济领域的重大突发事件，地方官员被免职或者降职的案例层出不穷。比较著名的是孟学农，因为2003年非典疫情的爆发，而辞去北京市市长一职。 (11)事实上，早在2005年，中组部就印发实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，其中第27条明确规定，对地方党政领导班子及其成员的实绩分析，内容主要包括上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见。 (12)有些学者已经对此做了研究。例如，周黎安等人认为，中央可以把在任官员的绩效与前任绩效以及同年周边省份的经济绩效进行比较，以剔除那些省份的相对稳定的特征因素和局部范围内共同冲击的影响。[13] (13)值得指出的是，有学者也注意到了人口结构变化对住房需求的影响。陈斌开等人指出，随着1981年开始的“婴儿潮”在2004年之后进入了工作年龄，此类群体的住房需求不断增加，导致了住房价格上升。[14]吕冰洋和郭庆旺也指出，中国人口红利是指总人口“中间大”、“两头小”的结构。这些人口结构会增加对住房的需求。[8] (14)周飞舟将此称之为“摊大饼”的发展模式。[15] (15)多位学者已经注意到了这一点。陶然等人注意到地方政府在工业用地和居住用地上的做法存在显著差异，并解释了这种差异形成的原因，但是没有解释土地出让收入实现的机制。[3]胡家勇认为，中国处于快速工业化、市场化和城市化过程中，非农用地需求快速增长，土地迅速升值，从而产生土地升值收益。[6] (16)国务院及各主管部门出台了一系列文件，规定工业用地必须采用“招拍挂”方式出让，但是这一规定执行不理想。例如，早在2006年，国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)；2007年，国土资源部、监察部联合下发《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发[2007]78号)，等等。
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对土地金融问题的再思考--“消费补贴投资”的工业化与城市化发展模式_土地财政论文
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