上合组织建立预防地区冲突机制的实践意义,本文主要内容关键词为:冲突论文,机制论文,意义论文,组织论文,地区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
上海合作组织2006年第六次峰会提出了“将研究在本组织框架内建立预防地区冲突机制的可能性”,并将之写入由各成员国元首共同签署的《上海合作组织五周年宣言》①。以打击“三股势力”、维护地区稳定为重心的安全合作,一直是上合组织成立以来的工作重心之一。五年来,上合组织框架下的安全合作由传统安全领域到非传统安全领域、由单一合作领域到综合合作领域的发展,体现了这一新生合作组织在冷战后复杂多变的地区形势下积极维护和平与发展的努力,也体现了各成员国在新型国家关系前提下推动地区安全机制化建设的探索。而建立预防冲突机制的提出,必将对今后上合组织安全合作的机制化发展具有重大指导意义。
一
冷战结束后,对维护欧亚地区稳定与和平的共同需要,构成了中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦开展军事安全合作的重要前提,以“上海五国”为开端的“上海进程”开始启动。1996年4月在上海签署的《五国关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和1997年4 月在莫斯科签署的《五国关于在边境地区裁减军事力量的协定》,不仅奠定了这一地区安全合作机制继续发展的重要法律基础,也成为冷战后国际社会通过预防性军事外交构建防止地区冲突的典型个案。随着全球化进程的不断深入,世界安全格局和地区安全特性都发生着深刻的变化。由于复杂的历史与现实因素,欧亚地区各种非传统安全威胁急剧上升,很快将这一地区安全合作机制的工作职能引向打击恐怖主义、极端主义和分裂主义“三股势力”的方向上来。20世纪90年代末,中亚地区内外极端主义势力空前活跃,它们以恐怖主义方式渗入吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦交界地区,劫持各国人质、袭击执法部门,甚至扬言要推翻年轻的中亚世俗政权,建立“大哈里发”宗教国家。恐怖主义势力的跨国存在和猖獗活动,诱发了欧亚地区冲突和动荡,也成为“上海五国”通过安全合作共同维护地区稳定的重要因素。在俄罗斯、中国的参与和协助下,恶势力蔓延的趋势被有效扼制。2000年的“上海五国”杜尚别会议声明中明确提出:“希望中亚成为和平、睦邻、稳定和开展平等国际合作的区域,反对任何可能导致本地区形势复杂化的冲突、威胁和外来干涉。鉴此,考虑到当前地区及周边地缘政治形势,各方决心深化在政治、外交、经贸、军事和其他领域的合作,以巩固地区的安全与稳定。”② 这是“上海五国”在安全合作领域中首次明确地将打击“三股势力”与防止冲突作为地区性目标结合在一起,并提出使合作范围超越反恐以外的更广泛层面。
2001年上合组织正式成立时,中、俄、哈、吉、塔和乌兹别克斯坦六国共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。“9·11事件”后,反恐成为国际政治主题。上合组织责无旁贷地承担起欧亚地区打击和防范恐怖主义势力的职能,并在机制建设、反应能力、情报沟通、实兵演习等方面取得明显成果,合作水平也不断提高。同时,上合组织并未仅仅将地区安全合作的视野局限于反恐领域,而是结合解决欧亚地区稳定与发展所面临的一系列重大问题,以综合安全的视角恰当定位反恐斗争在实现地区安全进程中的作用,从解决贫困愚昧、有组织犯罪、资金流向等多方面入手,消除滋生恐怖主义和极端主义的社会土壤。在迅速发展的全球化进程冲击下,当今世界一些固有的矛盾激化,经济竞争与政治博弈一并左右着世界安全格局的发展。而宗教、种族甚至价值观等社会文化层面的差异和对立也上升为导致国家关系紧张和地区安全恶化的诱因。在此背景下,上合组织在继续强化以打击“三股势力”为主的维护地区稳定职能的同时,将建立预防地区冲突的预防能力作为区域安全合作的长远目标,这既具有现实策略意义,也具有长期战略意义。
早在第二次世界大战结束后,一些西方学者从吸取两次全球性冲突教训的角度,展开了预防冲突研究,但这些研究几乎都有着共同的弱点:一是没有把国际霸权存在条件下形成的不公正政治、经济秩序作为诱发冲突的重要前提;二是忽略了世界各地区的差异性。上合组织在充分吸收各国学者在预防冲突领域的研究成果基础上,明确地把构建预防地区冲突机制作为今后地区安全合作实践中的指导理念,不仅有助于将组织框架内的安全合作推向具有全面合作领域和长远合作目标的更高阶段,也可使上合组织在国际法理和国际政治层面引导这一合作进程转向更加灵活和务实的新境界。而上合组织成员国覆盖地区的地缘政治特性和组织成立五年后依然复杂、脆弱的欧亚地区安全形势,更将建立预防地区冲突机制的研究和实践推到了本组织框架内安全合作的工作日程前列。
二
上合组织正式成员国构成的共同区域有3200万平方公里,总面积约占欧亚大陆的2/3,人口达14.8亿,约占世界人口的1/4。这一组数字经常被用来说明上合组织发展的巨大空间和深厚潜力,但若从另一角度冷静分析的话,这一广袤区域也因包含着巨大差异而隐含着各种潜在的冲突根源。
首先,历史上形成的复杂地区文化结构对该地区的稳定与发展进程产生着深刻的影响。上合组织成员国所包含的地域横跨欧亚大陆,是当今世界民族文化成分最复杂的区域之一。几千年来,以汉儒文化为代表的东亚文明、以佛教文化为代表的南亚文明、以伊斯兰文化为代表的阿拉伯文明、以东正教文化为代表的斯拉夫文明及以草原游牧文化为代表的中亚文明,在此演绎了无数次的碰撞、冲突、交织、融合。尤其是在中亚地区,世界历史上的各大文明板块在这里交汇、挤压,形成了长期动荡不定的“文化破碎地带”。同时,几乎所有曾经称雄于世的帝国都把中亚地区看作欧亚地理连接的关键环节和交通枢纽加以控制,马其顿人、波斯人、匈奴人、阿拉伯人、蒙古人建立的政权以及后来的沙皇俄国和英帝国,均曾将中亚地区纳入自己的势力范围。几千年的欧亚文明发展进程形成了这样一幅路线图:在地理大发现之前,当这一文化板块在未受重大干扰发育起来后,其活动范围即开始向欧亚大陆的中心地带漂移,或者与当地本土文化发生交叉,或者与同时兴起并进入中心地区的其他文化板块的延伸部分发生碰撞。这种过程周而复始,促进了不同文化的融合,但也在客观上造成了一次次的文明冲突和动荡。而中亚民族政权地缘政治上的虚弱与其重要战略地位间的强烈反差,更引起各大强权的觊觎,加剧了这种动荡不安的循环往复。③ 异质文化载体的各大帝国的活动,阻断了多数欧亚民族社会的正常发展路径。源于不同地理环境的民族文化特征、处于不同发展阶段的民族文化内容,均在欧亚大陆中心区域的一次次强权博弈中发生位移和割裂,形成了当今这一地区数百个民族主体并存的既成事实。欧洲工业文明兴起后,欧亚大陆上曾经繁荣数世纪的古老农业文明、绿洲文明和草原文明开始急剧衰落,列强殖民文化在欧亚地区各近代民族国家的形成过程中留下了深刻的文明冲突烙印。19世初以来,强势文化主体以征服者和管理者自居,按自己的方式和需要推动着欧亚区域一体化的方向。在这种极不对称的强弱关系下,中亚各民族虽勉强进入这种一体化系统,但以霸权为动力的一体化进程只是在政治层面取得了明显效果,而客观存在的文化差异和对立却转入社会层面,并随着时间的推移不断积累。一旦依托外来霸权建立的权力中心削弱和消失、新的权力体系又尚未形成或功能不全时,内在的文明冲突因素就会以民族主义的形式释放出来,对地区现有秩序造成巨大破坏。
其次,国家权力核心更迭引发社会资源分配矛盾。上合组织的中亚成员国至今所经历的国家发展历程十分短暂,因此,以本土化社会政治结构为基础而不断强化的“总统制”政权几乎成为中亚各国的共同模式。在苏联解体后的特殊历史时期,这种“总统制”政权体系为捍卫新独立国家的主权和保障社会系统的重建发挥了重要作用。但与此同时,由于各国精英集团通过基本掌握(或完全掌握)本国主要资源而获得绝对权威,致使其继任力量的发育和成熟非常困难。而中亚历史上曾经出现过的民族国家雏形,均未曾经历完整意义上的主权国家政治体系建设,世袭汗王制度延续的经验与现代民族国家政权需要解决的问题完全不能同日而语。更重要的是,18~19世纪俄罗斯政治文化的进入,使中亚各民族国家的自然发展进程实际上被中断。而在沙俄统治时期和苏联时期,中亚各主体民族精英集团的形成更不可避免地带有外来强权干预的因素。俄罗斯在征服和治理中亚的历史中,曾人为地、选择性地在中亚民族的不同部族中制造明显的亲疏关系,由此形成了当今中亚各国不同部族、不同地区之间在政治和经济资源分配上的极大不均衡。这种现实正左右着中亚各国进入政权更迭阶段的政治格局发展,2005年吉尔吉斯斯坦发生的事变中所体现出来的南、北方两大集团的角力就是典型例证。另一不容忽视的因素,就是当今某些大国不满于原苏联地方领导人改头换面建立的“后苏联政治体制”,试图以“规范的民主程序”促使中亚各国完成国家政权更迭,民主培训、监督选举、非政府组织介入、出口民调等方式纷纷派上了用场。但是它们忽略了两个最根本的要素:一是转型时期中亚地区政治平衡的脆弱性;二是中亚民族自身的深厚政治文化传统。中亚地区的政治更迭过程还在继续,来自内部和外部的影响也在继续发挥作用,由此不断产生问题和引发冲突的可能性也依然存在。④
第三,非传统安全因素对地区安全影响力急剧上升。冷战结束给欧亚地缘政治和安全格局带来的最大变化,就是传统意义上的战争威胁大大减弱,而可能引发冲突的非传统安全威胁凸显,其主要表现一是民族矛盾日渐突出。上合组织中亚成员国都是多民族国家,跨界民族问题、主体民族与非主体民族问题、世居民族与迁入民族问题等,一直困扰着各国领导集团。独立建国初期,各国精英明智地淡化和回避了这一矛盾,为国家的稳定发展赢得了时间。但随着政治敏感期的到来,民族矛盾开始出现激化的趋势。二是宗教极端势力活动回潮。经历了冷战后地缘政治结构剧变的强烈冲击,上合组织覆盖地区原已开始活跃的宗教极端主义抬头并介入地区政治格局重组进程。尤其是在中亚地区,宗教极端势力将矛头直指各国政权。独联体、中亚合作组织、上合组织等区域安全合作框架内的联合行动与协作措施,维持了欧亚地区的基本稳定。“9·11 ”后的国际反恐行动也使中亚地区宗教极端势力受到重创。但由于特殊的地区环境,宗教极端主义势力赖以发展的土壤依然存在。在地缘政治形势急剧变化的今天,上合组织成员国地区的宗教极端主义活动又出现新的动向:车臣恐怖势力在遭受严厉打击后推出新领导人;“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”仍在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦三国交界处制造事端;“伊斯兰解放党”势力近年继续蔓延,几乎遍及上合组织各成员国。国际宗教极端主义势力对欧亚地区的影响正在引起各国的警惕,而2005年的“安集延事件”几乎引发跨国骚乱更将现实的冲突威胁摆到人们面前。⑤ 三是各国发展的利益差异加大。由于地理条件不同,欧亚各国资源占有极不平衡,这不仅体现在石油、天然气等重要战略资源上,还体现在土地、水源、矿产等关系各国居民正常生活和社会稳定的基本生存资源上。随着各国经济发展并加大资源开发力度,它们在土地、矿产、水源等重要资源上的争议增多,若无有效协调手段出台而任其发展,由此引发冲突将只是时间问题。⑥ 四是有组织跨国犯罪活动猖獗。与中亚地区相毗邻的阿富汗、巴基斯坦部族势力强大,政府控制能力有限,一些在当地盛行的“犯罪经济”活动通过中亚地区影响着上合组织各成员国所在地区的安全。尤其是毒品问题,不仅已严重影响中亚各国的社会治安,而且与宗教极端主义势力和恐怖主义势力相结合,成为影响地区安全、酝酿冲突的巨大能量。罂粟种植在阿富汗屡禁不绝,据联合国禁毒署专家提供的数据,阿富汗2000年的鸦片产量占世界的70%,2004年的海洛因产量为420吨,占世界产量的87%,而被查出经塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦等国走私的毒品占阿富汗毒品非法输出的24%(而专家估计的包括未查出部分的总量占60%以上),⑦ 中亚各国及俄罗斯已成为向欧洲及世界毒品走私的重要走廊。
三
上合组织框架内的安全合作进程,已成为备受国际社会关注的新型安全合作模式的探索实践。上合组织五年的发展不仅形成了有效维护地区和平与稳定的组织机构和工作机制的雏形,同时也在促进地区和谐发展理念和综合安全能力建设上为建立预防地区冲突机制奠定了基础。具体而言,一是建立了各成员国间的政治互信关系。冷战的结束对多数国际社会成员的国家关系定位产生了颠覆性影响。对于原苏联与中国有着共同边界的俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦而言,此时最现实的担心是原可依托的军事大国瞬间消失后带来的空前军事安全危机,要消除安全威胁,最明智的选择就是彻底告别霸权心态,放下大国架子,通过平等对话、协商合作的方式,与中国寻求和平解决各种遗留问题的途径,共同消除传统军事安全威胁对新生国家发展的牵制,并由此赢得克服社会转型期各种困难的时间。⑧ 在冷战结束的巨大落差和冲击面前迅速调整对外政策思路的中国政府,继续坚持改革开放以来形成的积极外交,通过主动与周边国家发展睦邻友好关系,努力营造全面发展所需要的良好外部环境,而达此目标的惟一可靠途径,就是与有关邻国在睦邻友好关系基础上发展互信合作。⑨ 历史使中国与俄、哈、吉、塔四国在国家利益上出现重合,1996年和1997年的上海协定与莫斯科协定,不仅以成功解决中国与上述四国间历史遗留问题而成为预防性军事外交的典范,而且为此后新型安全合作关系的拓展奠定了重要的政治互信基础。
二是确立了推动国际政治民主化的共同意识。上合组织的建立和发展,体现了国际社会对实现国际关系民主化的普遍要求。冷战的不对称结束,刺激了大国集团力量的不均衡发展。承袭了冷战思维的单边主义、新干涉主义、“民主改造”等加剧了国际政治发展的不平衡和不稳定。在维护地区稳定的活动中,上合组织对此形成深刻而积极的认识:“世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中向前发展,建立21世纪新型国际秩序的进程缓慢而不均衡,各国相互联系与依存日益加深。国际社会拥有实现稳定、和平和普遍发展的良好机遇,也面临着一系列复杂的传统和非传统安全挑战和威胁。”⑩ 基于构建地区及世界新秩序进程中面临的复杂问题和诱发冲突的风险,上合组织倡导国际关系民主化的国际合作方向不仅为冷战后“建立互信、互利、平等、相互尊重的新型全球安全架构作出建设性贡献”,(11) 而且在预防地区冲突的安全合作中将排除霸权因素作为重要前提,并通过一系列有创新、有实效的实践活动产生强大的凝聚力,从而对更广泛的地区乃至世界和平发展产生着示范作用。
三是积极倡导多元文化和谐发展的精神。上合组织反对将现代化与西方化相等同的全球化观,坚持世界整体进步与多元文化共同繁荣的理念。同时,它重视全球化背景下文明差异可能引发冲突的合理性,在承认不同质文明存在和发展的合理性基础上,积极促进不同文明间的对话与交流,化解因文明对立而积累的冲突因素,为地区和世界范围内不同文明的相互理解、和谐发展、共同繁荣创造条件。上合组织在自身合作实践中提出了“尊重多样文明、谋求共同发展”的重要精神,体现了冷战后多数国家和民族在面对全球化冲击时的共同心态。正是在这一精神指导下,上合组织各成员国超越民族传统、宗教观念、意识形态、政治制度等差异,为获得共同发展的历史机遇期和良好区域环境,通过平等协商建立了政治上的信任、安全上的协作、经济上的互补关系,以颇具创新意义的国际实践来解答困扰国际社会的“文明冲突”命题。“上海精神”体现了东方哲学中“和而不同”的理念,这种精神不仅“已植根于各成员国的对外政策、价值观念和行为准则之中”,而且“越来越具有普遍的国际意义”。(12)
四是正在逐步完善各级层沟通协调机制。《联合国宪章》明确将区域性组织纳入解决地区冲突与维护国际和平的世界安全体系之中,并规定区域组织在“将地方争端提交安理会以前,应依该区域办法、或由区域机关,力争和平解决”(13)。 在2002年公布的《上海合作组织宪章》中,各成员国承诺“恪守《联合国宪章》宗旨和原则,其他有关维护国际和平、安全及发展国家间睦邻友好关系与合作的公认的国际法原则和准则”,(14) 并将其作为处理地区及国际事务的基本国际法指南,在不断扩大的安全合作领域中逐步建立起具有积极预防地区冲突功能的各级机制:在协商解决地区总体安全问题与制定宏观发展战略的国家元首会议指导下,各国总理及部长级领导人会晤,基本形成了多边、多级、多部门的交流磋商机制。针对各层面的不同责任领域和职能特点,上合组织正在从预防冲突发生、应对突发事件、化解冲突因素等方面健全有关的工作机制。
当然,建立上合组织框架内的预防地区冲突机制是区域安全合作的长期目标,在推动这一进程的道路上还存在着大量的困难、阻力和有待深入研究的问题。首先,各成员国在先后经历国家权力过渡和政权体制变革之际,复杂的政治利益平衡与脆弱的社会稳定结构使政治格局走向存在较大变数,给组织内的政治互信带来隐患。其次,美国2005年开始调整的地区政策凸显其地缘政治博弈动机:即通过加强中亚与南亚地区在经济、安全等领域的联系,培育一个新地缘政治板块以颠覆俄罗斯保有优势影响的欧亚地域概念,这难免引发新的对立、甚至冲突。再者,由于国家利益上的差异,各成员国的地区安全目标并不完全一致,因此对可能引发地区冲突的潜在因素的认定也必然会出现差异。
为克服区域安全合作进程中出现的阻力,推动构建预防地区冲突能力的工作向既定目标前进,上合组织内首先应明确几个基本领域中的任务:第一,有针对性地加强成员国在近期地缘政治格局变化形势下的政治互信关系;第二,以非传统安全领域中的合作作为当前的工作重心;第三,研究制订上合组织安全合作机制建设的近期、中期、远期发展规划;第四,加强与联合国在日常工作中的联系,发展与独联体集体安全条约组织、亚洲相互协作与信任措施会议、东盟及欧洲安全与合作组织和北约等地区安全合作组织或合作论坛的交流与对话,探讨在预防地区冲突领域合作的可能性。就目前地区形势而言,安全合作仍是上合组织不可偏废的重要职能。尽管在推动区域安全合作的进程中存在一定程度的分歧,也将会遇到一些已知的或不可预见的困难,但各成员国维护地区和平与稳定的核心利益和长远目标是一致的,只要各国坚持弘扬“上海精神”,并将其体现为各领域合作的指导理念,分歧终会得以弥合。
注释:
① 《上海合作组织五周年宣言》,新华网,2006年6月15日,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006—06/15/content_4703028.htm.
② 中、塔、俄、哈、吉五国《杜尚别声明》,新华社杜尚别2000年7月5日电,http://www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000705/131545.html.
③ [美]兹比格纽·布热津斯基著,中国国际问题研究所译:《大棋局——美国的首要地位及其地缘战略》,上海人民出版社,1998年,第43、47、115页。
④ Боришполец Ксения Выборы в государствах Централъной Азии: опыт политической конкуренции в условиях переходного общества//Централъная Азия и Кавказ,2006,No 1,с.38—42.
⑤ Звягелъская И. ШОС в контексте усилий по обеспечению безопасности в Централъной Азии(тезисы)//ШОС:становление и перспективы развития,Материалы международной конференции(Москва,1 июня 2005 г.),с.173.
⑥ Валентини К.Т.О совершенствовании межгосударственных водных отношений//Межгосударственные водные отношения и исполъзование водиых ресурсов в Централъной Азии,13—15 мая 2002 г.,с.65.
⑦ Ирина Комиссина Афганистан:наркоторговля и регионалъная безопасностъ//Централъная Азия и Кавказ,2005,No 6,с.95—99.
⑧ Комиссина И.Н.,Куртов А.А.Шанхайская Организация Сотрудничества:становление новой реалъности,под редакцией доктора исторических наук Кожокина Е.М.,российский институт стратегических исследований.—Москва,2005 г.,стр.16.
⑨ Дмитрий Трофимов Шанхайский процесс-от“Пятерки”к“Организации сотрудничества”:итоги1990-х,проблемы и перспективы развития//Централъная Азия и Кавказ,No2(20),2002,Швеция,с.98—105.
⑩ 《上海合作组织五周年宣言》,新华网,2006年6月15日。
(11) 《上海合作组织五周年宣言》,新华网,2006年6月15日。
(12) 胡锦涛:“共创上海合作组织更加美好的明天——在上海合作组织成员国元首理事会第六次会议上的讲话”,《新华每日电讯》,2006年6月16日。
(13) 《联合国宪章》第八章,第五十二条,第二款,http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/chapter8.htm.
(14) 《上海合作组织宪章》,上海合作组织秘书处网,http://www.sectsco.org/news_detail.asp?id=14&LanguageID=1.