新时期中共中央的修宪建议形式及其完善，本文主要内容关键词为：中共中央论文,新时期论文,修宪论文,形式论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依照法国大革命时期著名的思想家西耶斯的主张，国家权力包括制定宪法的权力和由宪法所创设的权力两部分。其中制定宪法的权力又可分为制定宪法和修改宪法两个方面，即修宪权在总体上属于制宪权的组成部分，同制宪权一样，均应由人民来行使。而人民如何行使制宪权（含修宪权），则有两种情形，一是由人民直接行使，具体讲就是公民投票或公民复决；二是通过民选的代表来行使。从各国的实践来看，通过民选的代表行使制宪权也有不同的方式，有的国家是由民选产生的代表组成专门的制宪（修宪）议会，其唯一的任务就是制定或修改宪法，而不能行使作为立法机关的议会的权力；大多数国家则是由民选代表组成的立法机关或权力机关，既行使立法权，又行使制宪权，特别是其中的修宪权，我国宪法的修改就属于此种情形。新中国建立以来的宪法都确认修宪权由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会享有。不同的只是1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法仅规定全国人大有“修改宪法”的职权， 没有规定人大在什么条件下按什么程序来修改宪法。 现行的1982年宪法则对此进行了完善，规定全国人大对宪法进行修改应以全国人大常委会认为必要或有全国人大1／5以上的代表提议为前提。
然而，建国以来的实践却是，不管是对宪法进行全面修改还是部分修改，都是由中国共产党的中央委员会提出甚或拟订出具体的草案，交由人大来审议通过的。对此在法理上如何认识，大有探究的必要。有人认为宪法仅规定全国人大享有修改宪法的权力，而且全国人大对宪法进行修改，应以全国人大常委会认为必要或有1／5以上全国人大代表提议为前提，宪法既没有规定中共中央享有修宪权，也没有确认中共中央可以向全国人大或全国人大常委会提出修改宪法的建议或意见，因而由中共中央提出修宪的做法在过去是政治生活缺乏民主化的表现或党政不分的产物，在现在则不利于加强和树立人大的权威，是违宪的。对此观点，本人认为理由并不充分，根据有二：一是依法治的原则，法无明文禁止即自由，建国以来的历部宪法虽然没有明确确认中共中央可以对宪法修改提出意见或建议，但也从未加以明确禁止。二是修宪权可包括修改宪动议权、建议权、讨论权、审议权、起草权、通过权、批准权、公布权等诸多方面。而我国宪法规定的全国人大修改宪法的权力是指的修宪的审议权、通过权和公布权，特别是其中的通过权，是全国人大作为唯一享有修宪权的机关的根本标志。而全国人大常委会认为必要或有1／5以上全国人大代表的提议则是确认的修宪议权。至于修宪权中包含的建议权、讨论权，宪法并没有加以确认，中共中央所行使的就是修宪的建议权。这一建议权同全国人大常委会及全国人大代表享有的修宪动议权是有很大不同的。修宪的动议权解决的是宪法在什么条件下应当进行修改，具体指由哪些机关或人员提出时应对宪法进行修改的问题，它具有法定性，不仅享有修宪动议权的机关或人员及其条件由法律加以规定，而且一旦达到了法律规定的要求，享有修宪权的全国人大就应对宪法进行修改。修宪的建议权则不具有法定性，享有修宪建议权的机关、政党、社会团体乃至公民个人在目前我国的法律中并没有直接的确认，而且它们所提出的修宪建议从理论上讲并不能必然地引起全国人大着手进行宪法修改的工作，存在一个能否被接受的问题。
中共中央修宪建方式权的行使，1978年宪法为分界线，存在着两种情形：一是由中共中央提出具体的修改意见，特别是拟订出具体的修改内容，然后直接提交全国人大审议通过。像1975年对1954年宪法进行的修改，宪法修改草案乃至关于修改宪法的报告都是中共中央在1975 年1月8 日召开的十届二中全会能上能下直接提出并决定将其交付此后不久召开的四届人大一次会议通过的。对1975年宪法进行修改而产生的1978年宪法，不仅负责起草宪法草案的修改宪法委员会由中共中央政治局全体成员组成，而且宪法修改草案也是在1978年2月18日至23 日召开的党的十一届二中全会上讨论通过后。决定提请五届人大一次会议审议的。形成此种做法的原因，本人认为有两个方面：一方面是在当时历史背景下思想上强调党的一元化领导，实践中党政不分、以党代政的必然产物；另一方面也同宪法对关于其自身修改问题的规定不够明确和具体有关。无论是1954年宪法还是1975年宪法，都仅规定全国人大有修改宪法的职权，至于哪些机关、组织、人员有权提出修改宪法的动议及建议，修改宪法的具体程序及通过的条件等一系列问题均未作明确的规定，造成宪法修改实际上无法可依，无章可循的局面，因而宪法修改程序的起动及具体组织宪法修改的工作自然就由作为事实上的政治权力中心的中共中央来完成了。二是由中共中央提出具体的修宪建议案，提请全国人大或全国人大常委会进行审议后加以采纳。像1979年五届全国人大二次会议和1980年五届全国人大三次会议对1978年宪法的两次局部修改，1980年五届全国人大三次会议作出对1978年宪法进行全面修改的决议，都明确指明是根据中共中央的建议进行的；1988年和1993年全国人大对现行1982年宪法的两次局部修改，不仅是根据中共中央的建议进行的，而且是以中共中央提出的具体修改草案为基础的，这种方式，应当说更符合修宪建议权的本意，同时也表明在宪法修改方面作为执政党的中国共产党已注意到在宪法和法律的范围内活动，以维护宪法和法律权威的问题了。
在我国修宪建议长期由中共中央行使的原因有二：一是中国共产党在国家政治生活中领导地位及作用的体现，长期以来，我们将党的领导理解为政治上、思想上、组织上的一元化领导而导致党政的不分甚至是以党代政，党的组织实际上行使了许多本应由国家权力机关行使的权力，履行了本应由国家权力机关履行的管理国家的职能，在这样的大背景之下，由中共中央在修改宪法方面发挥关键作用自然就是顺理成章的事了。二是长期以来，作为国家权力机关的人大实际上处于软弱的地位，加之组成人大的代表本身素质方面的原因，使得人大特别是全国人大不能真正地发挥出最高国家权力机关的作用，因而也无法在宪法的修改方面有所积极的作用，这在客观上也要求作为国家实际的政治生活权力中心的中共中央在宪法的修改方面担负起领导的职责来。从此意义上讲，由中共中央行使修宪建议的作法是由宪法修改实践造就的，法学界一般将其作为我国在宪法修改方面存在的“宪法惯例”（注：参见文正邦：《共和国宪政历程》，河南人民出版社1994年版，第283页。）看待。
从目前的情况看，由中共中央行使修宪建议的惯例将会长期存在下去。因为这一做法在客观上反映了中国共产党在国家政治生活中的领导核心地位，在推动我国的宪政体制完善，使宪法的内容能正确、及时地反映我国的政治、经济关系的现实方面，也发挥了非常积极的作用。中国共产党的执政党和领导核心地位，决定了事关国家和社会发展方向的大政方针都是由它提出的，国家的宪法和法律在很大程度上被认为是党的方针政策的法律化。在客观的政治经济关系发生较大的变化的情况下，需要中国共产党根据这种发展变化提出新的方针政策，或对原来的方针政策进行修改。新的或修改后的方针政策由于首先是由中共中央提出的，自然就意味着中共中央最了解制定或修改这些方针政策的根据，最清楚这些方针政策发展变化的过程，要将它们上升为宪法规范时，自然中共中央最有发言权，最适宜于提出修宪建议，这样做并不违背党必须在宪法和法律范围内进行活动的原则。
然而，在当今我国民主、法制建设已经取得了较大的成就，特别是明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的新的历史时期，中国共产党行使修宪建议的方式也有个完善的问题。如前所言，由中共中央行使修宪建议权的宪法惯例是在全国人大的地位较弱，党的一元化领导造成了党政不分，以党代政的特殊背景下形成的。随着我国政治体制改变的深入，人民代表大会制的加强和完善，人大，特别是全国人大正逐步地成为真正意义上的全国各族人民实现当家作主的权力机关，如仍像过去那样直接由中共中央提出具体宪法修改草案的做法，一则会使党的政治领导无法摆脱对具体事务的干预和对具体问题的解决等传统方式，实现真正意义上的党政分开，解决我国政治体制中长期存在的以党代政的弊端。而且势必会导致宪法赋予的全国人大的修宪权片面理解为对中共中央所提修宪草案的批准权，丧失修宪的动议权、起草权及审议权；另一方面也会导致全国人大代表及全国人大常委会在修宪方面的动议权被实际架空，影响法定组织或人员提出修宪议案的积极性，最终则会危及全国人大最高权力机关的性质和地位。因此，本人认为在保留中共中央行使修宪建议这一“宪法惯例”的前提下，应对这一作法的实际操作程序作如下的完善。
首先，中共中央提出修宪建议的时间应提前。以往的实践，中共中央提出修宪建议的时间一般是在全国人大或全国人大常委会举行会议的前夕，同全国人大及其常委会召开会议的时间紧密衔接或间隔较短，像1993年对现行宪法的修改，中共中央于1993年2月14 日提出修改宪法部分内容的建议，七届全国人大常委会第30次会议于2月15日和16 日对此建议进行审议，时间间隔只有一天，不利于全国人大代表或全国人大常委会委员就中共中央建议修改的宪法内容及有关问题作深入的调查研究和慎密的思考，易致对宪法修改仓促行事的情形发生，尤其是交付表决时容易增加投票的盲目性。
其次，中共中央提出修宪建议时，应采取仅提出宪法应当进行修改的原因及内容等，不宜提出具体的修正草案。宪法的修改是为了解决宪法规范与社会现实之间产生的脱节、矛盾、冲突等问题，使宪法能更有效地对社会关系进行调整。但在具体修改时，如何表述宪法规范，宪法规范对社会关系进行调查的分寸应如何掌握，如何与未被修改的宪法规范实行衔接，怎样保持修改后的宪法规范与整个宪法的原则、精神及指导思想的协调一致等涉及到一系列的立宪技术性问题，这既不是中共中央这样的政治性组织所擅长的，也不是党的政治领导所要求的，不利于全国人大及其常委会在宪法修改方面积极性的发挥。
最后，中共中央应向全国人大常委会提出修宪的建议。依现行宪法规定，全国人大有1／5以上的代表提议或全国人大常委会认为必要的，均可对宪法进行修改。因此，中共中央提出修议建议时，向全国人大常委会提出比较合适。全国人大常委会收到中共中央的修宪建议后，不应首先审议中共中央所提宪法修改的具体内容，而应先就此修宪建议是否充分，能否被接受作出决议。如接受中共中央的修宪建议，便可成立修宪工作小组或宪法修改委员会，或指定全国人大常委会的法制工作委员会负责起草宪法修正案草案，使中共中央的修宪建议转化为全国人大常委会认为必要，然后由全国人大常委会向全国人大提出修宪的动议。如果中共中央认为确有必要向全国人大直接提出修宪建议时，应通过全国人大代表中的中共党员，以代表的名义按1／5以上全国人大代表提议的方式提出。由于中共党员在全国人大代表中所占比例一直很高，以此方式提出修宪动议不会发生太大的困难。如果说中共中央对全国人大常委会接受其建议而提出的宪法修正草案不满意，也可以通过其在全国人大中的党员代表开展宣传解释工作，争取非党员代表的理解和支持，以便使党的主张经法定的程序上升为法律，成为国家的意志，这既有利于作为最高权力机关的全国人大积极主动地开展工作，履行其职责，也有利于保障党的政治领导的实现。