我国旅游资源产权问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,旅游资源论文,产权论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业被认为是21世纪世界上最大的产业之一，迄止“九五”末，全国几乎所有的省市自治区将旅游业定为“支柱产业”、“优先发展产业”或“新的经济增长点”。中国旅游业发展很快，接待的入境旅游人数和国际旅游收入在2001年已居世界第五位。中国旅游业面临前所未有的发展机会。据世界旅游组织最新展望报告，到2020年，中国将成为世界旅游的一个主要目的地和客源地。
在中国旅游业良好运行态势下，也存在着很多问题。旅游资源产权问题就是其中之一。随着旅游业体制改革的不断深入，旅行社、旅游饭店、旅游商店、旅游车船企业、旅游游乐场所等企业，实行了所有权和经营权分离，企业产权明晰问题已逐渐被社会认同。与此同时，旅游资源产权明晰问题却未受到应有的重视，导致我国旅游资源破坏和浪费严重，利用不合理，在某种程度上束缚和妨碍了旅游资源的合理开发和充分利用以及旅游业的进一步发展。旅游资源产权问题成了旅游界近期普遍关注的一个热点问题。
目前，对资源产权问题的研究，相关的有对自然资源产权问题的研究[1,2]，也有对旅游资源产权问题的探讨。但这些研究，大都从资源产权现状、管理体制方面对资源产权问题进行分析，研究不全面、深入。为此，本文运用“俱乐部理论”、“资源价值理论”、“产权理论”等对旅游资源产权不明成因进行分析，从深层次上找准“病因”，才能“对症下药”，为明晰我国旅游资源产权、建立现代旅游资源产权制度，实现旅游资源持续开发利用和保护，提升我国旅游业整体水平奠定理论基础。
1 我国旅游资源产权不明晰成因分析
长期以来，我国旅游资源产权制度安排受我国自然资源产权制度安排的影响，即自然资源归国家所有，禁止自然资源市场交易，政府代表国家行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者[4]，旅游资源的产权关系也界定不清，产权制度安排不合理。在市场经济条件下，随着经济体制的改革，我国自然资源产权制度已进行了不同程度的改革。但旅游资源的开发和经营，至今仍然沿袭计划经济体制下的国家所有、政府经营的传统模式。究其原因，将其归纳为“四性”，即旅游资源产权的社团性、旅游资源价值评估的困难性、旅游资源管理体制的不完善性、国家对旅游资源政策的限制性。
1.1 旅游资源产权的社团性
从产权的归属对象来看，产权形式主要有私有产权、公共产权、社团产权和国有产权四种类型[6]。当某个人对一种资源行使某权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权或俱乐部产权。社团或俱乐部产权具有如下特征：
1.1.1 有限的排他性
即只有由某种资格、并遵守社团或俱乐部规则的单个成员组成的社团或俱乐部才能占有和支配社团产权，并享受相应的收益，非社团人员不能享有社团产权的权益。如风景名胜区，游客不购买门票不能进入，风景区具有排他性；但一旦游客购买门票进入景区后，风景区内所有的风景资源就成了公共产品。一个游客欣赏美景时，不能阻止其他游客享受同样的美景。所以，风景区又具有非排他性。
1.1.2 不可分割性
每个成员对社团或俱乐部拥有全部的产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个成员自身。如风景名胜区属全体人民所有，但风景名胜区不能被任何一个游客分割占有。
1.1.3 消费上的有限的竞争性
指在一定的消费容量下，单个社团成员对社团或俱乐部提供的产品的消费不会影响或减少其他成员对同一物品的消费，然而一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现。如风景名胜区在旅游容量内，一个游客欣赏风景不会影响其他游客对风景的欣赏；但若游客过多，则每一个游客对风景区的消费都会影响到其他游客对风景区的消费。
从上可见，旅游资源产权属社团产权或俱乐部产权，从而决定了其有效产权难以界定。
1.2 旅游资源价值评估的困难性
对旅游资源进行资产数量和价值的核算，有利于旅游资源产权的界定和计量。旅游资源的数量核算，相对来说较为容易，可通过旅游资源普查得出；而对其价值的货币化核算即价值评估却比较困难。目前这个问题也是国内外旅游资源研究的一个难点和前沿问题。
按国有资产分类[7]，旅游资源属于国有资源性资产。因此，有关资源性资产评估的理论和方法可以在旅游资源价值评估中得到应用。为此，有必要弄清自然资源的价值核算。
1.2.1 自然资源的价值及其核算
自然资源是指天然存在的自然物，不包括人类加工制造的原材料[8]。它包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、旅游资源和环境资源等。自然资源具有价值，其资源价值理论多达十多种。自然资源的核算包括实物量核算和价值核算。资源性资产评估的价格包括资源补偿性价格、资源的地租本金化价格和资源的底价三种价格。对自然资源资产价值的核算，有劳动价值论、效用价值论、供求论、边际理论、净价法、非市场评价法等理论，评价的方法有市场法、收益还原法、成本法、逆算法等方法[9]。这些方法对解决诸如矿产资源、森林资源、草地资源、水资源、土地资源等资源的本底和资源产品的价值起了重要的作用。
1.2.2 旅游资源的价值及其核算
旅游资源是指“凡是能够造就对旅游者具有吸引力环境的自然事物、文化事物、社会事物或其他任何客观事物[10]。”按其属性分为自然旅游资源和人文旅游资源。旅游资源虽然是自然资源的重要组成部分，但由于它具有有限性、稀缺性、唯一性、破坏的不可逆性等特性，经济学家克鲁梯拉将其称为“舒适性资源”[11]。根据环境资源价值理论[12]，旅游资源的总价值(TEV)分为两部分：使用价值(UV)和非使用价值(NUV)。使用价值又可进一步分为直接使用价值(DUV)、间接使用价值(IUV)和选择价值(OV)；非使用价值又分为存在价值(EV)和遗赠价值(BV)。因此，旅游资源的总价值可用公式表示为：
TEV=UV+NUV=(DUV+IUV+OV)+(EV+BV)
旅游资源的直接使用价值构成旅游资源的经济价值，即旅游资源的市场价值；据国外提供的关于风景名胜资源价值评估实例表明，这类价值占资源总价值的份额很小，不超过5%[13]。间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值构成旅游资源的非经济价值，是旅游资源价值的主体，据专业统计调查，这部分价值更为巨大。
由于旅游资源的公共性，没有市场交换和现实的市场价格，加上旅游资源不同于其他资源的特性，所以对旅游资源的价值评价，尤其是非经济价值评价就不能采用一般的资源性资产价值评估法。目前，旅游资源的价值评估大都采取揭示偏好价值评估法和陈述偏好法（又叫假想评价法）[11]。典型的有旅行费用法、意愿调查价值法。这两种方法对旅游资源的部分价值进行了评估，但也存在着缺陷。旅行费用法计算的是旅游者的消费者剩余，意愿调查法计算的是旅游者对旅游资源的支付意愿[14]。由于绝大部分旅游资源的不可替代性，如世界自然和文化遗产，其价值就难以用支付意愿来表示。同时，用个人的意愿偏好方法容易出现公共产品投票悖论现象。这两种方法从本质上都是用效用来评估旅游资源的价值，仍采用效用价值论，用效用或使用价值来评估所谓的风景游憩价值的影子价值，而非其交换价值[15]。
由于旅游资源价值评估理论滞后，对旅游资源的价值估算，特别是非经济价值部分，无法用直接的资源性资产评估技术来完全涵盖，其价值货币化难以计量。这是造成旅游资源产权难以界定的重要原因。
1.3 旅游资源管理体制的不完善性
目前，中外经济学文献中，对产权的界定多达20余种，而且经济学家与法学家对这一问题也存在不同看法。本文所使用的产权是财产权的简称，它是法定主体对财产或资源的所有权、占有权、收益权和处置权“四权”的总称[16]。产权具有普遍性、排他性、可分解性、可交易性等性质，其中排他性是产权的本质特征。现代产权理论认为，强有力的产权约束能防止资源的滥用，合理的产权安排可以促使资源的有效配置。
产权关系是指财产的所有权、支配权、使用权、收益权与法律界定的经济当事人之间的权利关系。产权制度是指既定产权关系下产权的组合、调节和保护的制度安排。产权关系一旦形成与确立，产权本身就具有财产约束功能、激励功能、资源有效配置功能、形成稳定预期功能、规范交易行为和交易界区功能等功能。
根据我国宪法规定，旅游资源的产权主体是国家所有即全民所有，另外也存在着集体所有制形式，如风景名胜区的耕地、农民的宅基地、自留地、自留山等。从宏观角度看，我国旅游资源产权是明确的。但在实际经济活动中，由于管理体制不完善，导致旅游资源产权是虚化模糊的。表现在：
第一，所有权、行政管理权、经营权三权混淆。按法律规定，我国国有产权的利益主体有四个：全体人民、以国务院为中心的各级政府、经营者、国有企业职工[3]。他们都有权对旅游资源进行管理。但这个管理的概念很模糊，管理的弹性太大。旅游资源的所有权与管理权、使用权三权混淆，行政权、经营权管理代替了所有权管理，国家所有权受到了条块的多元分割，各自为政。如风景名胜区属建设部门管理，地质公园属国土部门管理，森林公园属林业部门管理，自然保护区属环保部门管理，江河湖泊属水利和交通部门管理，文物属文化部门管理，寺庙属宗教部门管理等等，国家作为国有资源所有者代表的产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，造成了权益纠纷迭起。所有权表面上看起来非常清晰，管理权也很明晰，但实际运用中却混淆了二者的关系，资源所有者或使用者，成为资源的实际所有者和管理者。归口这些部门管理的景区管理机构，逐渐演变成了景区开发、建设、经营的主体，既“管理”又“经营”，实行行政化管理和企业化经营于一体的模式。
第二，旅游资源管理的权、责、利不明确。即使产权明晰（实际上旅游资源的归属关系在法律上是十分清晰的，即归国家所有），但若机构设置不合理，组织管理不科学，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系不清楚，仍有可能存在产权关系不清的问题。由于我国国有资产采取的是委托代理模式，在我国旅游资源管理机构设置中，权、责、利不明确。各部门均代表国家行使所有权与管理权，但谁是综合管理、决策和协调机构，谁是职能监督机构，谁是基层执行机构，以及各种机构应有的权力关系没有界定。造成部门之间、地区之间、以及中央与地方之间相互制约，各自为政，使资源的管理和利用在名义上计划统一管理下，实际上陷入盲目混乱的状态中。
1.4 国家政策对旅游资源转让的限制性
虽然旅游资源是自然资源，属于国有资产，但我国旅游资源的特性使其又不能混同于一般的经济资源，它是一种特殊的公共资源；加之市场经济转型时期改革与探索中的不定因素，决定了旅游资源产权的敏感性和重要性。所以，对旅游资源进入市场问题，国家有关政策尚未开放。例如，风景资源“上市”，国家已于1999年3月作出了国家风景名胜区暂停上市的决定；旅游资源经营权转让问题，国家也未放开政策。国家建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中明确指出：“……不能将风景名胜资源和门票专营权出让或转让[17]。”
2 构建我国现代旅游资源产权制度的对策
2.1 抓紧旅游资源价值估算工作
为避免旅游资源这种特殊的国有资产的流失，必须抓紧旅游资源价值的估算工作。近期，应委托与旅游资源评估相关的机构，按照规定的评估体系实行综合评估；从长远的角度看，必须从理论上加强旅游资源价值货币化计量的研究，为旅游资源产权制度的建立奠定理论基础。
2.2 建立合理的旅游资源产权制度
明晰的产权关系、权责利的公平合理是产权制度安排的一项重要内容。合理的产权安排可以促使资源的有效配置。所以，对旅游资源的产权关系要有明确的界定，权责利要公平合理。要清楚地界定旅游资源的所有者、管理者、经营者，明确他们各自的权利和义务。对政府管理机构和企业，要准确界定双方的权、责、利，做到有据可依，有量可度；对政府，旅游资源的所有权和管理权必须分离，政府各职能部门只行使对旅游资源的宏观调控管理，旅游资源所有权由国有资产管理部门代表国家行使。从长远看，除了对人类共同的财富即世界自然或文化遗产的产权应归国家所有外，从产权制度变迁的内在要求来看，必须安排出旅游资源所有权交易的制度，以适应市场经济的要求[4]。
2.3 对旅游资源管理体制进行创新
目前，我国现有的旅游资源管理体制主要表现为部门分割、条块分割。创新和完善旅游管理体制的目的在于明确旅游资源产权。按“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，旅游资源管理应实行所有权、管理权和经营权“三权”分离模式，才能实现旅游资源产权明晰、权贵利明确，避免部门管理和多头管理。具体讲：
第一，所有权和管理权分离。国家拥有旅游资源的所有权，政府作为资源所有者代表，拥有旅游资源资产的处置权和收益权。必须成立一个权威机构代理行使旅游资源的统一管理权，此机构应是一个利益中性的具有地位的机构，其成员应由各政府部门如旅游、建设、环保、交通、商业等部门的专业人士组成并保证充分的经费，以保证其较高的工作效率[18]。该权威部门下设立各省或各片区派驻机构，派驻机构下设旅游资源日常管理部门。
第二，管理权和经营权分离。各级行政管理部门可作为行业管理的实施者拥有对旅游资源开发的管理权，掌握规划、监督、处罚等行政管理权力，不应参与旅游资源的各项经营；旅游资源的开发经营权应由旅游资源开发经营单位进行。开发经营者可以通过资金、技术和管理的投入，取得旅游资源的开发经营的权力，并享有相应的经济收益。这种分离机制的目的是为了更大程度地盘活存量资产，整合有效资源，推动资源的有效配置。同时，有利于克服地方利益和部门利益侵害国家利益，防止国有资产流失和浪费，也有利于克服管理机构权力腐败。
实践中已有地方政府对旅游资源管理体制进行创新尝试，取得成功的例子。如四川省率先在全国推出“改革创新旅游景区发展模式”，按所有权、经营权、管理权三权分离的原则，把开发经营权剥离出来进行招商、合作开发，取得了较好的成功[19]，出现了“碧峰峡模式”。可见，制度创新形成的发展动力是无可辩驳的。
2.4 健全法律保障体系
任何产权形式，只有获得法律的认可，才能合法地加入社会交易过程。我国允许自然资源使用权自由流转，先后于1996年、1998年对《矿产资源法》、《森林法》和《土地管理法》进行了修订。旅游资源虽然制定了一些法律，但目前为止，还未制订出《旅游资源法》。所以，应加快《旅游资源法》的制订，从法律上明确旅游资源的权利，使旅游资源的交易和开发利用做到有法可依，有据可查。