政府信息定位服务与美国政府信息管理_元数据论文

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CLASS NUMBER D63

分类号 D63

1 美国政府信息定位服务的历史

政府信息定位服务（现在常被称为全球信息定位服务，GILS）模型融入了书目原理和实践，以及网络与计算机技术[1]。美国联邦政府及各州政府已经将GILS作为向公民提供政府信息的方式。美国联邦及州GILS所取得成就的一个关键要素便是使用元数据对资源进行描述和发掘[2]。

根据GILS网站的介绍，元数据可被比作书目引述。将元数据的使用作为GILS战略的基础，使政府能专注于政府信息众多共性中的一小部分。这些特征可以包括题目、作者、主题、日期和地点。通过使用特定集合来描述政府信息资源，可使我们发现并获取大量的、广泛的、不同类型的有用的政府信息[3]。

1.1 美国GILS缘起

GILS的构想可上溯至1977年的一份《联邦文书作业委员会报告》，该报告建议创建联邦信息定位系统(Federal Information Locator System,FILS)[4]。联邦信息定位系统的目的是帮助减轻联邦收集信息时的负担。同时，这样一个系统有助于对美国联邦机构信息需求的重复和多次复制进行控制，也有利于公民寻找定位其所需信息。该联邦系统要求联邦政府将所有文件都进行注册，登入目录和编入索引。

1980年，美国文书削减行动(PRA)采纳了《联邦文书作业委员会报告》的建议，批准创建了FILS，并于1986年通过PRA再授权法对其进行更新。重新审视FILS，许多学者及政府专家们一致认为FILS在20世纪80年代是一项超前于时代的政策[4]。由于缺乏通用计算机联网能力及联邦政府跨部门联动能力，缺乏坚实的资金基础，以及由于联邦政府机构分散，导致难以全面收集信息，再加上实施FILS愿景的整体复杂程度等原因，使得实现这一愿景的难度很大。20世纪80年代的美国，主机计算是占主导地位的信息技术。以信息技术为导向的法律和政策主要致力于对采购昂贵且易发生问题的应用系统的行为进行规范，以保障采购、制定相关的大量规划与审批要求。在实际运营中，电脑被置于特定政府机构的IT部门中，或集中型数据处理中心内[5]。理解这一环境有利于进一步阐述FILS愿景所面临的挑战。

1.2 美国“政府再造”与GILS

到20世纪90年代，美国“政府再造”运动[6]呼吁联邦政府进行根本性变革，即从官僚政府向富于进取性、以任务驱动、注重结果的企业型政府转变。根据克林顿—戈尔国家绩效评估(Clinton-Gore National Performance Review,NPR)的要求，创造性地利用信息技术，根据“客户”需求、而非政府部门的结构或需求，进行流程再造，都与“政府再造”紧密相关，“电子政府(electronic government)”这一术语即产生于这一时期[5]。

20世纪90年代，美国政府领导人开始承诺为公民提供全新的服务方式，使他们能通过“在线服务”而非排队等候来得到政府服务[7]。事实上，“电子政府”已被过度简化为专指通过电子方式向公民提供政府信息及事务处理的服务。然而，美国国家科学基金会、经合组织(OECD)和世界银行给出的定义更加宽泛地涵盖了公民、公民社会和私人部门与政府之间的关系，这些共同构成了“电子治理”的概念[5]，从而指出了数字信息和技术给政府本身以及整个社会所能带来的利益。

今天，电子治理可以被设定成五个相互关联的目标：

(1)政策框架：与信息相关的法规和政策是电子治理不可或缺的法律基础。它们制定了政策目标和具体的规则和条例，规范了政府、个人和私人部门对信息的收集、使用、保护和共享。

(2)改善公共服务：以改善服务为目标的电子治理，涵盖了一个共识，即从客户导向出发，而不是以组织本身的视角，来为有需求的公民和企业提供便捷、方便、多样的政府信息与服务。

(3)高质量、低成本的政府运行：包括一整套管理、专业和技术方面的改进，从而不仅提高效率，而且全面改善基础设施投资、信息管理和使用、组织创新、风险管理、采购改革、员工能力和业绩评估。

(4)公民参与民主进程：这个词有时被称为“电子参与”。公民参与的范围包括公众表达和民主进程等一系列概念，这包括技术和信息内容的可获取性和实用性、公众与政府的直接互动、公众咨询，以及让公民与团体参与政治议程的制定过程等。

(5)行政及机构改革：其目标针对问责制、透明度以及信任度。它涉及政府的结构和流程，以及政府委托私人和非营利部门履行公共职能时的角色和责任。这个目标还涉及政府文化，以及公共服务在政府治理、公民和社会中的角色定位等问题[5]。

由于强调了信息技术的应用和管理，以及使用电子治理的概念作为提高政府效率、改善政府公民服务的策略，GILS呈现出新的动力。

20世纪90年代初，美国管理和预算办公室(OMB)和总务管理局的监管和信息服务中心(GSA/RISC)资助了锡拉丘兹大学信息研究学院几个致力于研究联邦政府信息库存和定位系统利弊的项目。1992年，作为上述项目的成果，研究人员建议美国政府建立分散式政府信息定位系统。该框架受益于当时正在兴起的新网络技术，它可提供分散式系统并避免中央集权系统的官僚主义问题。根据这一框架，每个美国联邦机构将负责其各自的信息定位系统，但当他们通过互联网使用同样的技术方法时，所有的机构都必须采用标准的数据元素[4]。

20世纪90年代中期，网络已经变得必不可少。政府应用互联网在经济上和运营上已变得可行，最早的公共部门网站也开始出现；电子邮件逐步从单一机构内的应用，发展为通过互联网开放协议实现的普遍连接。随着互联网的商业化，公众通过万维网可大量浏览政府信息，电子政府项目开始在全美政府全面铺开[5]。

早期的电子政府，主要是为了提高政府效率、简化流程或尝试把基本的描述性信息放到网上。随后，帮助人们获取政府信息的程序开始出现（如GILS），访问者开始使用电子邮件和网上表格实现与政府部门的电子交互[5,8]。

除了锡拉丘兹大学的项目，美国政府的一些机构，如美国管理和预算办公室、美国环境保护署、农业部、商业部和美国地质调查局等，都参与到一系列的跨机构工作小组中。这些小组在20世纪90年代早中期的工作重点是对公民公开发布政府信息，尤其是电子形式的政府信息。美国政府有责任传播其信息，各机构必须将创建的有用信息提供给公民，这些共识越来越得到认同。

1994年2月，多个跨机构工作小组在会议讨论的基础上发布了“公众获取政府电子信息的政策框架”文件。同年5月，美国地质调查局的研究人员Eliot Christian发表了“政府信息定位服务(GILS)：信息基础设施专职小组报告”。该报告提供了实施政府信息定位服务的愿景和框架，这一愿景和框架扩展了锡拉丘兹大学的建议。该报告确定了美国GILS核心文件的必选和可选数据元素，并强调限制这些元素的数量，以保证整个美国联邦政府的广泛参与[4]。

此外，另一个美国联邦政府跨机构工作小组资助了锡拉丘兹大学一个以开发基于网络的GILS实施技术应用框架为目的的项目，该框架以国家信息标准组织(NISO)有关信息检索的Z39.50标准和其他一些应用于互联网环境下的标准规范为基础。该项目的成果之一是创建了一个基于Z39.50标准的GILS框架，并进一步导致Z39.50实施者们同意采纳这一框架作为标准。随后，美国国家标准与技术研究所提议将这一GILS应用框架作为美国联邦信息处理标准。

在20世纪90年代初期至中期的所有这些项目的基础上，美国联邦政府发布了一项政策文告——OMB 95-01，宣布构建“政府信息定位服务GILS”以帮助公众和政府部门定位及访问美国政府的信息。这一政策的发布对联邦政府的另一项政策文件——OMBA—130起到了促进和推动作用，该项政策文件鼓励政府机构确保公众获取任何形式和载体的政府信息的权利，并提供政府信息定位方面的帮助，如制定目录和指南等[9]。

GILS框架制定了一个元数据内容标准，即GILS核心元数据，并使用Z39.50标准协议进行信息检索。

1.3 GILS核心元素

GILS核心元素包括：

(1)文献获取类元素，例如：题名、作者姓名、机构、发布者姓名、受控主题词、非受控主题词、何人与何地等；

(2)管理控制类元素，例如：本地号码、最后修正日期／时间、文件来源等。

GILS的10个核心元素中，7个用于提供文献获取的入口，支持对文献题名、作者、发布者、主题或关键词进行检索；另外3个提供了GILS文件及其代表的资源的行政控制。由于GILS核心元素集的发展变化，另外一些元素也被确定为描述政府信息资源的必备元素[2]。

GILS应用框架指南指导机构采用GILS核心元素作为元数据标准，在定位文件中描述具体信息资源，并指明该如何配置分散式机构GILS数据库，才能通过Z39.50检索到信息资源。这一做法构成了美国联邦GILS提供公民获取美国联邦政府机构信息的基础[2]。

1.4 美国各州GILS

在联邦模式创建后，美国各州紧随效仿。最初是采用与美国联邦政府相似的步骤和途径。除微小变更外，有5个州（南卡罗莱纳州、北卡罗莱纳州、纽约州、密苏里州、佛罗里达州）几乎完全采用了联邦GILS核心元数据。在采用联邦模式的州中，仅北卡罗莱纳州对分布在多个机构的资源提供了搜索。佛罗里达州和纽约州没有采用Z39.50的检索环境，而是在网页环境下搜索不同主题领域内的关键资源[2]。

(1)北卡罗莱纳州GILS

北卡罗莱纳州于1996年开始使用其GILS。除了将元数据应用于OMB 95-01确定的资源之外，该州还指定了其他的资源：书籍、CD-ROM、出版物、论文专著及报告；经挑选的、公众经常需要使用的非数字公共记录和文件；其它由政府信息自由法规定的公共信息、电子或纸制的信息、混合形式的信息以及网页文件[2]。

(2)华盛顿州GILS

华盛顿州立图书馆于1998年开发了其GILS服务(WAGILS)，现在称为Find-It! Washington。其采用的元数据元素集混合了都柏林核心(Dublin core)元数据元素集和GILS核心元素集。都柏林核心最早开发于1995年，旨在确定一种方式为获取因特网上的信息建立文献入口。

华盛顿州及其他使用华盛顿州模型的州并不使用Z39.50进行信息搜索。与美国联邦GILS模式和北卡罗莱纳州模式不同的是，华盛顿州元数据应用的重点是基于Web的信息资源。华盛顿州GILS创建者认为，机构不遵守GILS要求阻碍了美国联邦GILS模式的成功。基于此，华盛顿州开发了基于嵌入式元数据以及自动捕获这些元数据的GILS架构，利用来自华盛顿州GILS服务器的一个“机器人”或“蜘蛛”来采集目标机构网站上的文件全文和已有的元数据，然后，根据这些信息编制索引，并创建可以使用该数据的元数据文件。在这个框架内，嵌入Web的元数据可用于替代与其所描述的资源相分离的元数据记录数据库[2]。

(3)德克萨斯州GILS

于1998年开始开发的德克萨斯州GILS被称为德克萨斯州记录信息定位(Texas Record Information Locator,TRIL)，它建立于联邦GILS和其它州的GILS模式，以及不断涌现的元数据应用（如都柏林核心）基础之上，这一方法为政府机构以及州图书馆的员工提供了访问入口，从而使任何一方都可以对文件进行维护。只要打开搜索模式，GILS文件就可直接进入中央仓储数据库。德克萨斯州GILS的设计目标是尽量使元数据应用变得简单方便。为了促进这一应用，负责输入元数据的机构代表可使用在线手册并在州立图书馆接受培训[2]。

2 今天的GILS

政府信息定位服务(GILS)已经逐渐融合到美国电子政府整体建设之中，不仅通过因特网为公民提供政府数字信息，而且还可提供广泛的政府服务。从2001年起，基于Web的信息技术持续影响着信息环境及技术标准，例如XML和开放文档格式(Open Document Format)，这有助于确保人们可从不同平台、使用不同时代的技术获取政府信息。IT的整合、集中化建设，安全与身份识别继续主导着IT管理的议题。但是，决策者已开始把注意力放回到电子服务，包括电子投票，同时仍十分重视国土安全和组织及个人的网上安全[5]。

今天，信息技术的主要问题比以往任何时候都更复杂，并更深刻地植根于社会和组织环境之中。网络和安全是2001年以后左右政府信息政策、管理和技术议程的两个最主要的因素。信息的管理、利用与保存，以及数字记录和数字归档成为电子政府的主要课题之一[10]。这些问题主要针对信息的质量和真实性，以及信息的收集、管理和存取战略[5]。

2.1 GILS面临的挑战

信息生命周期包括创建、捕获、组织、访问、发现和使用等阶段。GILS侧重于信息生命周期的“发现”阶段，此时的信息已经以可获取的格式存在，但还需要被进一步发现才能加以利用[1]。各机构在信息生命周期内的创建、处置、捕捉、组织和访问等方面还有许多工作要做，这是对GILS发展的一项挑战。

美国联邦和州级GILS的评估显示，GILS发展状况很不均衡。然而，与那些覆盖整个州或整个联邦的政府层面的项目相比，单个机构取得的成就较大[2]。这可归因于：相较于州立图书馆或其他涉及多个州和联邦政府机构的联合组织（如国家文件与档案管理局和国会图书馆），单个机构对于其自身机构的工作流程和信息管理政策拥有更大的权威和控制力。

在创建和储存政府信息元数据方面，各州的GILS项目采用了前面介绍的各类方法。在北卡罗莱纳州，政府部门可以将自己的GILS文件保存于与联邦GILS相类似的系统中，也可将它们的元数据信息传送到一个中央数据库。华盛顿州模式是将元数据嵌入文件中，而德克萨斯州模式采用了中央仓储数据库，将GILS文件直接输入数据库中。这一方法为机构以及州图书馆员工提供了访问入口，以便任何一方都可以维护文件。

各州的GILS建设中看起来最成功的是华盛顿州和得克萨斯州，他们与其本州机构之间建立了紧密关系。他们为机构提供培训和其他类似服务，以帮助这些机构训练并建立起必要的工作合作关系。美国联邦或各州GILS建设的成功主要取决于机构间的合作。可以由政府档案保管员和图书馆员来开发GILS系统并为机构提供指导，是因为信息的创建者最能理解其创建的文档的内容，并且也只有创建机构才可以提供符合长期保存和检索要求的出版物信息。

美国联邦政府和州政府正在尝试采用不同的方式与这些机构的信息创建者有效地开展工作，从而向公民提供有用的政府信息。此外，联邦政府和州政府正引领各机构利用多种技术策略来尽可能地减轻单个机构的负担。

2.2 美国各州与联邦政府的GILS实例及协作成就

本文的这一部分将讨论当前美国联邦政府和州政府的一些信息定位服务。

2.2.1 犹他州GILS

犹他州政府信息定位服务不仅开发了标准、提供各种工具，还为机构提供培训，指导他们更加便捷地访问和检索犹他州政府信息。犹他州的政府信息定位服务(GILS)是一个“一站式购物”的互联网服务，犹他州市民可以定位和访问州及地方政府出版物、文件和服务。它可对分散在各个政府机构的政府信息资源，以不同的格式进行索引和描述。它还提供高品质、聚焦的结果以及各种可能的功能，并将utah.gov作为查询犹他州政府信息的主要门户。

犹他州图书馆负责提供日常项目的监督，开发元数据标准、受控词表、网络编目和搜索界面的标准，设计和配置搜索引擎软件，培训机构网站负责推广项目，提供软件技术支持，管理该项目的Web网站，持续管理州出版物计划等。目前，首席信息官办公室正在对犹他州元数据元素集标准进行审查。该标准力求以动态的方式来满足不断变化的需求，由犹他州州立图书馆开发与管理。各机构现在便可使用该标准，并就工具包和最佳实践向GILS项目小组进行咨询。

犹他州GILS项目希望犹他州各政府机构不要将插入型元标记视作一个繁琐的程序。希望犹他州的大多数州机构网站管理员能够很快[10]发现其对信息编制索引的价值，以促进其网站的访问便捷性和利用率。犹他州GILS旨在使用自动分类产品，自动使用人类创造的规则分类数据，而不是依赖于手工编目。犹他州的HTML元标记创建器可用来新建元标记，并将其剪切和粘贴到单独的网页上。TagGen可以通过嵌入标签和自动填充某些属性对犹他州GILS元标记做批量添加，如全部共有目录的作者标记，这创造了一个能与可被扩张的元标记一同储存的页码集合。

2.2.2 华盛顿州GILS

Find-It! Washington是一个在线搜索工具的集成，旨在帮助市民获取政府信息。Find-It!是华盛顿GILS的一个产品，也是州秘书办公室下属的华盛顿州图书馆的一个项目。它致力于探索和利用现有的技术，为公众提供快速、简单地获取全州信息的途径。使用Find-It!Washington，您可以迅速、准确、全面、彻底地搜索整个地方和州政府，查找相关信息。Find-It! Washington涵盖了华盛顿州的政府，其中包括州机构、县、市和地区的政府实体。该数据库还包含一个链接到联邦政府网站选择。一旦连接到Find-It!网站，检索者可以检索数据库中所有的网站，或将其搜索限制在州政府，或县／市。用户可以选择标准搜索或高级搜索画面，或选择列表中的主题词。Find-It!允许用户精确搜索词组，或使用布尔搜索条件，如“与”、“或”、“非”。搜索结果按相关度排序，通过一个与机构的网站链接访问源文件。

自Find-It!Washington成立之初，Web实践和搜索引擎技术已经改变。计划一开始，一套15个元标记集被批准使用。但是他们并不认为网络管理员在任何时候都需要使用所有的标签，只是试图通过这些标签来覆盖所有的基础信息。经验表明，一小部分的标签列表对于检索和显示起着最主要的影响，也是这一小部分标签对于机构网站内容的内部管理最起作用。华盛顿州GILS项目特别建议州内务机构使用最少7个都柏林核心元素，这些元素包括：标题、描述、主题关键词、创建者、创建日期、修改日期、审核日期、语种和格式。

目前华盛顿州机构需要为GILS做的是，将都柏林核心元素添加到它们的主要网页和文件中。然后，Find-It!蜘蛛会造访他们的网站，阅读网页，并将它们的信息添加到Find-It!的数据库中。对机构而言，并不需要对所有信息建立索引，因为Find-It!蜘蛛会为非索引信息创建一个简单的定位记录。不过，增加索引数据会大大提高网页和文件的被发现率。Find-It!蜘蛛会定期访问机构网站并依据最新的信息对数据库进行更新。

2.2.3 纽约州GILS

纽约州GILS是由纽约州政府机构、州立法机关和司法机关提供的一个单一入口的信息服务，该GILS网站由纽约州图书馆所有。如前所述，纽约州通过网络环境，而不是通过Z39.50环境，为各个专题领域的政府资源提供导航服务[10]。

3 最佳实践交流

美国州一级关于GILS建设的合作和信息交流在最佳实践交流项目(Best Practices Exchange,BPE)内开展。BPE是一个针对图书馆员、档案管理员、文件管理员和其他管理州政府数字信息的信息专业人员的在线社区，该论坛为州内和其他感兴趣的人士提供了一个讨论问题与解决方案的场所。BPE创建于2005-2006年，并已举行了三次年度会议，召集对于管理和保存政府数字信息方面感兴趣学者和实践专家，第三次会议于2008年5月在蒙大拿州召开[11]。

3.1 正在进行的州一级GILS相关建设

正在进行中的州一级GILS相关建设包括：

·在俄克拉何马州，俄克拉何马州图书馆管理局正使用在线计算机图书馆中心(OCLC)ContentDM软件储存和永久获取州文件。俄克拉何马州是使用都柏林核心(Dublin Core “light”)为元数据，可使用Google搜寻。俄克拉何马州发现ContentDM在聚合文件并使之组成一个文档或者排列系列文件时非常有用。

·根据亚利桑那州档案收集的原则，亚利桑那州立图书馆、档案馆和公共记录使用OCLC的试用版Web Archives Workbench来确定和分析州机构域，收获州机构网站的内容，创造了一系列基于Web的、可收获数字仓储库保存和访问的内容[12]。

·美国北卡罗莱纳州、肯塔基州和宾夕法尼亚州正在共同努力，开发一个软件应用程序来捕获电子邮件并将其从原始格式转换成XML“保存副本”，并推出XML[10]取代Html以供访问和查阅。该软件基于hMAILSERVER而建立，hMAILSERVER是一个在SourceForge登记的开放源码免费软件。它支持开放电子邮件标准，支持MySQL和Microsoft SQL Server。目前，这三个州正在协作大规模实施测试电子邮件保存软件，并与产生档案通信的高级办公室和在这三个州内拥有较高公共权力的人士（如州长和州秘书等）共同合作。此外，他们还选择在自己部门开展若干测试。这涉及与内容制造者、信息技术支持人员、记录分析员和这些机构的雇员共同工作建立合作伙伴关系[13]。

3.2 美国政府印刷局

GPO Access是由美国政府印刷局免费提供的，以电子方式获取联邦政府所产生的大量重要信息产品的一项服务。这个网站所提供的信息是官方的，正式的版本，除非特别指明，使用从GPO Access中获取的信息不受限制。这项免费服务的经费由联邦寄存图书馆计划资助，并已成为公法103-40，即1993年政府印刷局电子信息加强法[14]。

为了衡量在传播电子政府信息方面的成效，GPO对用户检索文档的数量进行了监控。GPO Access被精心设计、开发及实施，从而方便访问和使用。人们可以使用多种搜索工具在一个数据库或多个数据库内按主题、标题、机构、或关键字查找政府信息产品。链接将用户引导到相关数据库，以方便其搜寻，并强调信息产品之间的关联。另外，电子订货机制使人们可以通过GPO销售程序安全地在线购买产品。

此外，GPO在去年将第110届国会制定的身份认证的公私法作为一个应用测试版放在GPO Access网站上，以供搜索和浏览。GPO认证倡议的主要目的是确保用户获得的由GPO提供的信息是官方和真实的，并且所有电子业务参与者之间的关系是可信赖的。为推动其永久提供正版的美国政府出版物目标的实现，GPO致力于为用户提供进一步的保证，即确保以电子方式在GPO Access上发布的信息自GPO对其确认之日起便未曾修改，并且为联邦寄存图书馆计划[10](FDLP)下的联邦政府出版物提供安全性保护。公法和私法的应用包括数字签名和认证的PDF文件，这些文件包含证明GPO真实性的印章。这些文件已经使用公共关键基础(PKI)技术进行数字签名和认证。GPO使用PKI和数字签名技术来核实通过FDLP传播的美国政府电子文档的真实性。GPO印章的真实性提醒用户，某一文件自其被GPO认证和传播起未被更改[5]。

3.3 美国政府门户网站

usa.gov是美国政府官方门户网站。usa.gov的目标是提供免费的服务，使全球社区能够便捷迅速地找到美国政府已经公布在因特网上的信息。它提供了一个功能强大的搜索引擎和可通过网络获取的信息和服务的索引，以帮助查找。它是一个由美国总务局公民服务和沟通办公室创建与管理的跨部门项目。2000年6月，美国总统宣布了一项来自联邦政府搜索基金会（由Brewer创建的非政府组织）的赞助，并要求美国官方门户网站在90天内推出。usa.gov于2000年9月22日以firstgov.gov的域名发布。总务管理局与22个联邦机构在2001年和2002年资助了该网站的活动。自2002年开始，usa.gov获得美国国会的年度拨款。2007年1月，firstgov.gov正式更名为usa.gov[16]。

4 来自美国的关于GILS友好建议

在咨询了美国州一级的GILS专家的意见后，提出以下建议：

(1)不要等到所有的事情都完美了才来采取可能的行动，等待只会使更多的数字记录丢失。

(2)各机构、IT部门、州图书馆和档案馆间都能参与合作固然理想，但不要被错觉迷惑，对于促成这件事的可能性不要过于乐观。

(3)完成任务需要资源，这些资源包括资金、设备、人力及技能等。

(4)共享经验及教训的价值不可估量。

(5)GILS是基于：在丢失之前挽救资源；用户更多地关注信息的可靠性和可用性，而不是信息的来源；尽你所能；创造条件方便用户访问。