政策决策的科学化与民主化问题研究，本文主要内容关键词为：化与论文,政策论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策是党和政府为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行为准则和行动方向，是政府实施公共管理的重要途径和维护公众利益的主要手段。政策正确与否，直接关系到社会的发展和国家的兴衰。决策的科学化与民主化是制定正确政策的关键环节，是实现正确决策的根本保证。我们党和政府历来非常重视决策的科学化与民主化问题。党的十五大反复强调，要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”，努力“推进决策科学化、民主化”，进一步“提高决策水平和工作效率”。本文拟就政策决策的科学化与民主化问题作一初步的探讨，敬请同仁专家学者批评指正。
一
改革开放以来，随着政治体制改革的逐步展开，在政策制定等一系列重大决策实践中，党和政府大力倡导和有效推动了决策的科学化与民主化进程。1980年，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，揭开了我国政治体制改革的序幕，同时也是对传统决策体制的一次集中、深刻的批判。1986年，万里作的题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的专题报告，成为我国决策科学化与民主化进程中的一个重要里程碑。我国在政策决策的科学化与民主化方面取得了可喜的成就。
第一，初步转变了决策观念
改革开放以前，由于长期实行高度集中的管理体制，在政策决策中“一言堂”、“个人说了算”，成了习惯的思维定式。改革开放以后，这种传统的决策思维定式越来越不符合形势发展的需要。因此，清除思想障碍，迅速转变观念，就成为实现决策科学化与民主化的首要任务。为了推动决策观念的转变，中央政府做了以下三项工作：一是积极鼓励决策科学、政策科学研究，密切结合政府管理体制和政策制定体制的特点，建立起新的决策理念，形成支持科学决策、民主决策的知识体系；二是全面进行干部培训，以普及决策科学、政策科学知识为重点，提高各级领导干部的政治素质和政策水平，不断强化决策者的民主决策意识和科学决策能力；三是身体力行，率先垂范，在如农村经济体制改革、三峡工程建设、加入世贸组织等重大政策决策中，始终注重程序化的多方案论证，把决策科学化与民主化付诸实践。时至今日，不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策的“三不决策”原则，已初步成为越来越多的政策制定部门和政策决策者的自觉意识。
第二，部分完善了决策制度
决策制度的完善既包括建立健全决策体制内的具体制度，也包括从制度层次上改善整个决策的大环境。改革开放以来，我国为实现政策决策的科学化与民主化，在建立健全决策制度方面至少取得了四大进展：一是废除了干部领导职务的终身制，进行了干部人事制度的改革；二是实行了党政分开、政企分开和权力下放等，从制度上打破了权力的过分集中；三是改变了政府审批制度，过去由有关政府部门独立审批的重大基建、技改、引进项目等，现在一般都要先经过由专家组成的专门机构审查、评估，再由政府部门批准立项；四是各级人民代表大会都制定了议事规则，对同级政府提请审议的议案有明确的审议程序和时限，过去大量行政事务长期由党委包揽、实行“一元化”领导的状况已有明显改善，现在基本实现了政府决策，还政于政。随着政务公开的逐步推行以及机构改革的进一步深化，以科学决策与民主决策为目标的决策制度建设必将更趋完善。
第三，建立了一些决策辅助机构
现代化的政策决策体系是以决策子系统为核心，以信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的系统模式。在以知识和信息为主要特征的当今时代，由于决策“谋”与“断”的日益分离，决策辅助机构或政策研究咨询组织，以其独特的功能在决策中起着不可替代的作用。改革开放以后，中国各级党委、政府、人大及其所属部门，普遍建立了政策研究室、发展研究中心或信息处理中心等研究咨询机构，一时成为我国决策领域的一道亮丽风景线。如中共中央政策研究室、国务院政策研究室、国务院发展研究中心、全国人大研究室以及隶属于各部委、各省、市、自治区、县的政策研究室和各类研究中心等，这些研究机构的职能定位，就是要为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证，以辅助决策。这些体制内的政策研究咨询机构和少量体制外或民间的政策研究咨询机构的建立，为促进决策的科学化与民主化发挥了重要的作用。
第四，开始采用现代决策手段
任何政策的决策都离不开一定的方式方法。决策的科学化与民主化，某种意义上就是决策手段的现代化。在现代社会条件下，政策决策所面临的困难和问题远甚于过去任何一个时代，同时现代社会也产生和发展起来许多崭新的科学理论和科学方法，这又为政策的研究和决策提供了先进的方法和手段。系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为决策行为提供了新的方法论，推动了决策科学向更高层次发展。计算机作为电子时代的逻辑与计算工具，对决策过程产生了极大的影响。互联网的建设和运用，为政策决策源源不断地提供着前所未有的丰富信息。与此同时，问卷调查、数据统计、模型分析等行之有效的决策手段，也已越来越多地在我国政策决策中使用。所有这些新理论、新方法、新手段的采用，既是政策决策科学化与民主化的实践成果，又将继续推动我国决策科学化与民主化的进一步发展。
二
在充分肯定我国政策决策科学化与民主化取得可喜成就的同时，我们还必须清醒地认识到，我国现有的政策决策体制和决策模式毕竟是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的。这种传统的决策体制和模式，虽然在改革开放以后发生了动摇，并向现代化的决策体制迈进了一大步，但从总体上看，我国目前仍处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期，离政策决策科学化与民主化的现代目标仍有差距。
第一，政策决策的系统及机构存有缺陷
按照现代决策理论以及政策科学的观点，现代化的决策系统是一个由信息、参谋、决断和监督等子系统组成的分工合作、密切配合的有机系统。尽管我国的现代化决策系统已开始发育，但仍不成熟。党政决策的权力、职责及范围的划分不甚明确，关系尚未完全理顺，人民代表大会及政府的决策潜力尚未充分发挥；作为政治体制一部分的各级各类党政部门的政策研究咨询机构的权威地位还不够高，它们之间的协调合作有待加强；这些政策研究咨询机构的职能发挥不全，充当秘书班子而不研究政策的现象严重；体制外或民间的政策研究咨询组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能弱，它们与决策子系统及官方政策研究咨询组织往往缺乏制度化的联系，未象西方发达国家那样在政策决策中发挥应有的作用。这些都非常不利于政策决策科学化与民主化的实现。
第二，政策决策的程序环节仍不严谨
理想的政策决策过程包括从问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案比较与择优到追踪研究及评价等一系列功能环节。然而，在我国目前的决策实践中，一些功能环节（如问题界定、结果预测和追踪评价等）往往没有受到应有的重视或甚至被忽视，科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。没有经过长期的调查研究，没有经过认真的理论分析，没有经过专家的详细论证，没有经过广泛的充分讨论，少数领导者想当然，甚至凭一时冲动决策的情形并未绝迹。此外，政策决策的法制化程度也不高，缺乏政策制定与执行的完整法律手段，以致主观随意决策屡禁不止，重复决策、错误决策时有发生。所谓“政绩工程”、“样板工程”，就是这种决策的典型反映。
第三，政策决策的方法手段需要创新
虽然改革开放以来，我国政策决策的方法和手段有所丰富，但并没有完成由传统的经验决策向现代的科学决策、民主决策的彻底转变。在许多地方及部门特别是基层，经验型决策仍然是一种基本的决策方法。而“试错法”又是这种决策方法的集中代表，即根据决策者的偏好，在一组待选择的方案中择其一而行之，倘若在实施中发现错误，就通过信息反馈去修正已执行的错误政策或重新选择另外的政策方案。这种决策方式容易导致决策失误，带来灾难性后果。另外，我们的许多政府官员仍习惯于“事务主义”，在他们看来，所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等，决策视野狭窄、决策方法简单，决策手段贫乏，往往就事论事，缺乏宏观性、系统性、战略性的决策意识，同时又不注意去学习、消化和吸收先进的现代决策理论、方法和技术。这些现象严重阻碍了决策科学化与民主化的进程。创新决策的方法和手段，是进一步促进政策决策科学化与民主化的重要途径。
第四，政策决策的人员素质有待提高
政治路线确定以后，干部就是决定的因素。决策人员的素质对决策的科学化与民主化具有至关重要的影响。决策人员的素质包括政治素质、思想素质、道德素质、文化素质等方面内容，而是否具有民主科学的精神和实事求是的作风，又是影响决策者实现科学决策与民主决策的核心内容。从目前情况来看，没有真正做到科学决策与民主决策的一个重要原因，就是决策人员特别是决断者的素质存在问题。在一些机关中，有的决策者缺乏求真务实的态度，决策不搞实际调查研究；有的决策者缺乏虚心学习的精神，决策不搞充分民主讨论；有的决策者缺乏政策科学和决策科学知识，决策凭自己的资历、经验与感受，有的决策者缺乏开拓创新的勇气，决策喜欢依照习惯和传统，用老办法处理新问题；有的决策者更是不负责任，瞎搞作出决策“拍脑袋”、遇到事情“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的三拍决策。这些说明，实现政策决策的科学化与民主化，任重而道远，决策者的素质必须有进一步的提高。
三
目前我国正在建立和完善社会主义市场经济体制，严格按照社会主义市场经济发展的内在要求，进一步加快政策决策的科学化与民主化步伐，不断改善政策决策系统及其运行机制，全面提高政策制定的质量和水平，是摆在我们面前的一项紧迫而艰巨的任务。为此，必须努力做好以下几个方面的工作。
第一，尽快树立现代决策观念，积极营造良好的政策决策环境
推进政策决策的科学化与民主化进程，转变观念是基础。我们必须从转变决策观念入手，大力提倡科学民主精神，破除各种不适应改革开放新形势和市场经济新发展的旧观念，树立紧跟时代潮流的现代决策观念。这包括重视民众参与的民主决策观念，重视专家论证的咨询决策观念，重视反复研究的集体决策观念，重视权力分散、权力下放的务实决策观念，重视调查研究、实事求是的科学决策观念等等。同时，我们还要努力营造良好的政策决策环境，构建一套较为完整的、适合我国现实国情的有利于科学决策与民主决策的政治文化理论，并逐步使之深入人心。为此，必须切实加强现代民主政治理论的宣传教育，不断增强公众的平等意识、民主意识和参与意识，全面提高社会各界对决策科学化与民主化重大意义和实现途径的认识水平，坚决消除传统政治文化中不利于决策科学化与民主化的消极影响，积极创造一种有利于科学决策与民主决策的良好环境，努力形成人人畅所欲言，充分表达自己观点，并积极提出政策建议的祥和局面。
第二，全面加强政策研究机构建设，逐步完善政策决策体制
决策体制反映决策系统内部的结构和功能的配置，决定政策的运行方式。在经济不发达、社会不开放的时代，盛行的是权力高度集中，主要依赖少数的个体经验的传统决策方式。在当代，经济、科技飞速发展，社会各领域分工日益细密，决策调控对象日益复杂。这种社会条件下的政策决策，需要的是由精干和权威的决策中枢、灵敏和完善的信息反馈系统、掌握和运用现代科学理论方法的参谋咨询系统组成的科学决策体制。我们为此，一要理顺决断子系统中各种决策主体的关系，明确党、人大和政府三者各自的决策权限、职责和范围。既要保证党对政策决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，同时还要保证和发挥政府作为政策决策的一个主体的地位和作用。二是完善体制内的政策研究组织，从法律上保障其应有的地位。“谋”与“断”是决策过程中的两种不同的职能，应相对分开。决断者的主要职责是断，而不是谋，必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”，充分发挥党和政府以及人大政策研究室、发展研究中心等机构的参谋咨询作用，并切实加强这些机构的建设，强化其参谋咨询的功能。三要大力发展体制外或民间的政策研究咨询组织，让其充分参与政策决策过程，并积极发挥作用，力争与体制内的咨询组织密切合作，以形成强大的决策参谋后盾。四要建立健全信息子系统，形成信息畅通的流动网络，实现信息系统的现代化。五要正确处理决断子系统、信息子系统和参谋咨询子系统的关系，使之成为相对分工、独立，又相互配合、制约的有机整体。建立健全一个完善、高效的决策体制，是实现政策决策科学化与民主化的前提条件。
第三，严格遵循科学的决策程序，不断创新现代化的决策方式
决策程序是决策过程各个环节和步骤的逻辑顺序，科学的决策程序揭示了决策活动的必然过程，是决策固有规律的重要反映。在政策决策的过程中，科学程序的遵循是政策具有有效性、科学性和政策制定效率化、法制化的一个重要保证，在现实生活中，政策决策一般都要经过以下几个基本程序：一是问题的分析和议程的建立；二是政策的规划；三是政策的合法化；四是政策执行反馈、追踪决策。其中，政策执行反馈和追踪决策是我们在实际决策过程中容易忽视的问题，必须引起高度重视。严格遵循决策程序，既符合决策科学化的要求，又有助于实现决策的民主化。同时，我们还必须认真借鉴西方的决策经验，不断创新决策方式，完全实现由经验型决策向现代化决策的彻底转变，进一步实现决策方式、方法和手段的现代化。在国外尤其是西方发达国家，公共政策或政策研究已经成为一门科学，已经形成了一套比较成熟的政策研究或公共政策的理论、方法及技术，特别是一整套定性分析、定量分析、决策模型和创造性思维的方法及技术，对克服目前我国决策方式、方法和手段的落后状况具有重要的借鉴意义。这也是促进政策决策科学化与民主化的一条有效途径。
第四，建立健全法律法规，努力将政策决策纳入法制轨道
要保证决策科学化与民主化的实现，使政策决策更加合理或至少避免重大失识，必须有一套较为完善的法律法规。在目前我国由计划经济向市场经济的转轨时期，更应该特别重视政策决策的法制化建设，进一步完善决策体制及各项决策规则，切实使政策决策行为纳入法制的轨道。一要依法确定决策权力的合理结构，即以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，实行合理分权，建立起多方位、多层次的合理决策权力体系；二要依法确定科学合理的政策决策程序，即以法律的形式将这种科学合理的决策程序固定下来；三要建立健全决策者的责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对其决策行为负责，若不遵守决策规则或法律而导致决策失误，必须负政治、行政、甚至刑事责任，对决策正确并给国家和人民做出重大贡献的决策者，应给予奖励，以扬善抑恶、奖功罚过，鞭策决策者搞好决策工作；四要规定政策参与者的资格、权利和义务，保障广大人民群众参与政策决策的民主权利，并使决策咨询特别是专家咨询制度化。经过改革开放20多年决策体制改革的探索，我们在这4个方面都已取得了显著的成效。现在的当务之急是，要把这些已经取得的改革成果，切实用法律和制度的形式确立下来，这才是治本之策。也只有这样，政策决策的科学化与民主化才能最终实现。
第五，切实加大教育培训力度，进一步提高决策者的整体素质
决策者的素质是政策决策成败的重要因素之一。提高决策者的整体素质，是实现政策决策科学化与民主化的关键。根据现代社会的要求，决策者不但需要开拓创新的精神、求真务实的精神、公共服务的精神和无私奉献的精神，而且需要更加开放的思维、丰富渊博的知识、民主宽容的品格，特别应具备对政策问题进行分析与判断的能力和敢于决策与善于决策的水平。我们要努力提高决策者的素质，不断增强科学决策与民主决策的自觉性、主动性和能动性。提高决策者的素质必须从思想道德、知识水平、工作作风、决策能力等方面全方位进行。当前尤其要重视对先进决策理论、方法、技术的学习、借鉴与创新，进一步加强对政策研究、咨询和决策人员的教育培训力度，不断更新知识和技能，全面提高决策者的业务素质和决策水平，逐步将他们培养成为适应现代社会要求的新型决策者，以适应社会主义市场经济条件下政策决策的时代要求。
总之，进一步推进政策决策科学化与民主化的途径很多。但关键一点，是要坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持正确的政治方向。无论什么时候，在什么条件下，实事求是，一切从实际出发，一切以党和国家、人民利益为重的决策思想，始终都是我们进行正确决策必须遵循的基本原则。同时，在决策过程中，我们还要坚持“三个有利于”的根本标准。只有把正确的政治方向与科学的决策手段和民主的决策方式有机地结合起来，才能真正实现决策的科学化与民主化，才能制定出正确的政策，推动社会经济的快速、稳定、健康、协调发展。