大数据与廉政制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,数据论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D623 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)12-0113-05 doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.12.22 近几年来，继云计算、物联网之后，大数据对商业及公共服务等领域带来巨大冲击，引发了商业模式和政府治理模式的革命和创新。我国社会科学领域对大数据的普遍关注是从2014年开始的，在国家社科基金年度项目立项资助课题中，与大数据相关的，2012年是0项；2013年7项，全为统计学和图书馆学领域学者所申报；2014年27项，逐渐扩展到公共管理领域，主要从信息公开与共享、电子政务建设、智慧政府、舆情研判与预警等角度来展开研究的。虽然已有个别学者意识到“大数据”对加强反腐倡廉的重要性，[1]但利用大数据来从事廉政监测和预警，把大数据应用到廉政制度建设上还有待开拓。2013年我们课题组筹划把大数据引入廉政建设以加强防腐反腐的制度创新，申报且被立项为2014年政治学领域唯一以大数据为主题的国家社科基金年度项目，就是对此问题努力探索的一次尝试。本文试图以公职人员财产监控为廉政制度创新的突破点，在财产监控制度的基础上，构建廉政大数据平台，拓展廉政评价和预警机制，动态监测廉政绩效，施以全方位、全天候防腐反腐。 二、廉政制度的要害在于建立公职人员财产监控制度 贪腐的根本目的在于财富，甚至可以取财富而舍性命。贪腐的目标虽然不尽为财物，也有非财产性利益，但唯有财物的处置更为便利和隐秘。反贪如要彻底，则无论如何必须管住财富的流向、路径，千方百计地降低甚至消除财富来路和去向的隐秘性。因为我国生产资料公有制的特殊国情，公有资产在社会总资产中占有巨大份额，巨量的公有资产支配权掌握在公职人员手中，在没有适当的监控措施下，大贪巨贪频出丝毫不令人惊奇。 公职人员财产监控制度是世界公认有效且普遍实行的预防腐败的关键制度，因国情相异各国财产监控制度安排不尽相同。在透明国际清廉指数榜单上成绩优异的北欧诸国和新、澳、加、德、新加坡等国，财产监控都比较彻底。瑞典、挪威规定所有公民和团体，都必须向税务部门公开自己的财产和收入明细，并接受所有人的查询。[2][3]芬兰、丹麦的税务部门对国内全体公司和个人的财产统计并估值，所有人都必须如实申报。[4]德国与北欧国家类似，既没有设立专门独立的反腐机构，也没有建立系统的公职人员财产申报制度，连财产申报制度之类的相关法规都没有，但税务机构监控严格，财产高度透明。[5]加拿大、新西兰、澳大利亚、新加坡等国家，除了财产申报之类法律、独立于行政系统的反腐机构之外，还有严格的财产监控措施。比如采用监视和窃听这些特殊调查手段，拥有无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、复制银行账目、无证逮捕以及限制转移财产等特殊调查权力。[6] OECD主要成员国清廉指数排行榜上的成绩也不错，它们与北欧国家不一样的是对财产隐私权比较重视，没有北欧国家的全面公开透明，但对于官员财产监控的法规非常严密。根据美国1970年的《银行保密法》、1977年的《反海外腐败法》、1978的《政府官员行为道德法》，虽然只有高级官员须申报自己及家人的财产，但是美国政府财产监控对象不仅有本国公民的国内资产、海外资产，甚至有美国领土上外国人或者外国公司的财产。英国在公职人员财产监控方面立法最早，但财产申报主体和内容较窄，仅对高级官员财产严格监控。法国也要求公职人员须向监察机关报告财产状况，但因法国的隐私观念与北欧国家差异较大，财产监控不力。 清廉成绩不佳的其他国家大多要求官员财产申报，并设立了独立的反腐败调查机构，但许多国家对其权力进行了限制，发展中国家和东欧国家尤为严重。加入联合国反腐败公约的150个国家中，约有三分之一的国家仅有象征性或空壳式的调查机构，对官员财产、收入状况没法进行严密、有效的监控和管理。[7] 总之，世界上但凡经济发展好、国际信用度高、社会治理良好、政府廉洁高效的国家，都是财产监控得力的国家，而经济萎靡、治理不善、危机严重、腐败猖獗的国家，财产监控松弛甚至无监控。 我国尽管当前并没有出台官员财产申报公示方面的法律，但并不意味不采取任何监控的措施。如果对管理公有资产官员的财产(无论是否涉贪)不做任何有效监控，不仅廉政制度存在巨大的漏洞，而且国家经济金融安全也面临巨大的风险。不管住财产，任何廉政制度都难以产生实效，不但腐败遏制不住，巨额财产和贪官手中的权力结合，还可以继续谋取更大更安全的利益，腐败会更加深重和隐蔽，反腐会遭遇更大的阻力。尤其是金融机构，巨额贪腐资产进入资本市场会扰乱国民经济资源配置，其数额之大，对国家、社会伤害之重，都是极为惊人的。 所以廉政建设当务之急就是，通过公职人员自己申报，配合相对独立的专门机构调查稽核，充分利用现代信息技术，建立严密的公职人员财产监控制度。公职人员财产的申报和公示只是此制度的一部分，公示无非是财产信息的披露，在保证了公众知情权的前提下让社会公众参与监督。即使暂时不能公示，也不能放松监控，先把监控做起来，待政治条件成熟可随时披露。没有对官员财产的监控，无疑是放纵腐败，待到个别官员腐败猖狂、财富聚敛到能被公众和巡视组发现的地步再去反，这种被动的反腐，它的效果和深度都是有限的。 三、大数据技术助力公职人员财产监控制度的新突破 我国在上世纪80年代末就注意到国外公职人员财产监控制度的反腐败功能，并在廉政制度建设上参照它们作政策借鉴与移植。从1988年国务院监察部会同法制局起草《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，到2010年中央印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，历时30多年，我国官员财产监控还只是一个“内部申报”的制度。[8]在实践中，自2009年新疆阿勒泰市试点官员财产申报公示制度以来，全国至少40个地区相继试行，但因为无法核实和监督，各地试行的官员财产公示制，竟然遭遇零异议零投诉，大多最终无疾而终。[9] 无法获取和稽核公职人员的财产信息使官员财产申报制度的廉政效能难以彰显。为什么不能补上这块短板呢？官方正式的解释是技术手段不具备。中纪委领导更明确指出是两个方面条件不具备：“一是要建立起社会的诚信体系，二是信息统计体系”。[10]不过现在形势已发生了变化，信息技术的飞速发展提供了廉政制度创新的契机。 新世纪以来随着移动技术、物联网技术、云计算和云存储技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，各种信息普遍数字化。随着社交网络的逐渐成熟，移动宽带等基础设施的迅速提升，云计算、物联网应用的日益丰富，更多的传感设备、移动终端接入网络，由此产生的数据及增长速度迅速攀升，“大数据”时代的到来为人类生活方式的变革带来了巨大影响。大数据技术广义上指与大数据相关的获取、存储、处理、挖掘等技术。利用这些技术，对某领域的事物既可以提供宏观层面的把握，也可以专注于单个用户的细节，能够监视、诊断、评估、预测对象的发展变化，能够对事物更丰富、更深入和更准确地洞察。 国外早已在商业运营中广泛应用大数据，在政治和安全领域，也在日益发挥巨大的作用，数据挖掘不仅是企业竞争力的来源，也成为国家竞争力的一部分。西方国家是信息化革命的发源地，在大数据研究方面领先全球，在公共领域的开发应用上也先人一步。 2009年美国联邦政府就推动建立了数据开放门户网站，全面开放政府的公共数据，美国民间组织还专门提供培训帮助公民有效使用政府公开的大数据，使公众可以利用复杂的政府信息。其他国家也纷纷把大数据作为国家的战略资源加以开发和利用，截至2013年5月28日，全球有248个国家、地区、城市政府或组织拥有数据门户网站。[11] 在利用大数据预防和打击犯罪、维护国家安全方面，美国也起步较早。美国信用经济发达，国家征信系统和相应法律法规完善，对公民个人经济活动可监控的技术手段和数据全面丰富准确，联邦调查局早就利用这些来监控和预防犯罪。美国国家安全局通过卫星、侦察机、电话窃听、突进外国计算机终端、拦截世界各地通过光纤和电线传播的数以百亿字节计的加密信号等各种形式搜集数据。 腐败行为的隐秘性使传统廉政体制的作用受到限制，但在信息时代，随着移动互联网、物联网的发展，官员处置财产的任何行为都要成为司法、税务、金融、公安、房产、国土等部门的数据，利用大数据挖掘技术可以分析出某一个或某一系统、某一部门官员财产的来源、去向、构成或变化。我国公务员队伍2013年有717.1万人，整个事业单位人数3000多万，产生数据的规模与美国政府相当——2013年美国政府雇员总数有2195万人[12]，但与沃尔玛、亚马逊、淘宝等企业的数据量远不能比。沃尔玛在全球27个国家共11457家门店，有700多万种商品[13]，但它有任一门店任一时段的销售数据和销售细节，能通过数据挖掘和分析，能呈现和追踪每一顾客消费习惯的变化。与这些企业巨量的客户比，官员财产的监控技术不会更为复杂。技术革命往往会引发制度革命，廉政制度的新突破完全可以在大数据技术的引领下实现！ 四、利用大数据建立公职人员财产监控制度的现实基础 综观世界上对公职人员财产有较为完善监控的各国，除了有发达的信息技术和设施保障，还有官员道德法、信息公开、政府数据开放等方面的法律制度基础，以及民主和人权观念的深入，所以利用大数据进行廉政制度创新，我们既要考虑它的技术可行性，又要考察它的国家法律和社会认同等方面的合法性基础；此外，能正常发挥功能的制度必须是由许多相互配套的规则构成的体系，即应是一个“制度簇”或“制度束”，它是由不同层次的一系列相互耦合的(彼此为对方的维持和实施提供支持和条件)“规则”、“机制”、“体制”构成的“大制度”，要使大数据财产监控能够真正发挥廉政功能，必须有不同层次制度的支撑。 首先，在技术基础上，大数据技术在我国商业领域已有成熟的应用，大数据市场在呈爆发式增长，为大数据廉政应用的基础设施——电子政务外网已连接31个省，地市级和区县级覆盖率分别达到93.9%和81%，一些省市的政务外网已经或开始向乡一级延伸。[14]国家“金税”、“金财”、“金审”、“金质”、“金安”等电子政务重大工程在不断取得新的建设成果，广播电视网、移动通讯网、互联网、物联网整个社会信息化基础设施建设在不断完善，为获取全面的财产信息奠定了硬件基础。 其次，在合法性基础上，大数据廉政应用也有国家法律和民意的支持。在法律支撑方面，我国已在2005年就通过了《联合国反腐败公约》。据1997年人大通过的《维也纳条约法公约》第26条规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。”第27条规定：“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”[15]则反腐败公约具有国内法同等效力，可直接适用。该公约第14条规定，各缔约国均应当对金融机构，包括对办理资金或者价值转移的自然人或者法人，建立全面的国内管理和监督制度，对客户身份和实际受益人身份验证、记录和报告。公约第50条还规定，为有效地打击腐败，允许其各缔约国主管机关使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，对正在或者曾经担任重要公职的个人及其家庭成员和与其关系密切的人或者这些人的代理人所要求开立或者保持的账户进行强化审查，以监测并向主管机关报告。各缔约国均应当确立有效的公职人员财产申报制度，并对违规者进行制裁。公约第52条甚至规定各缔约国均应当要求在外国银行账户中拥有利益、对该账户拥有签名权或者其他权力的有关公职人员向国内有关机关报告这种关系，并保持与这种账户有关的记录。公约第58条规定缔约国应当考虑设立金融情报机构，由其负责接收、分析和向主管机关转递可疑金融交易的报告。[16] 我国公务员法第86条规定：公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。该法赋予审计部门对公职人员个人进行审计监督的权力。中华人民共和国审计法第33条规定，审计机关有权调查并取得有关证明材料，经批准有权查询被审计对象在金融机构的账户和个人存款；第36条进一步规定审计机关可以向社会公布其审计结果。根据这些法律规定廉政机构可以依法获得官员的财产信息。 在民意基础方面：2013年人民网每日舆情速递显示，“官员财产公示”已经成为社会共识。[17]2013年国家社科基金重大项目《保持党的纯洁性》课题组于2013年对各地615名厅局、处级干部的问卷调查显示，仅有0.66%的干部不支持官员财产公开。[18]近几年的各种调查都表明官员和社会公众对官员财产监控上取得了一致的社会认同。 再次，在制度配套上，我国各种层面的政策为大数据财产监控提供良好的制度环境。 在宏观制度上，十八大把“信息化水平大幅提升”纳入全面建成小康社会的目标之一；“十三五”规划建议提出实施国家大数据战略，为大数据的廉政应用指明了发展方向。 在中观制度上，有《政府信息公开条例》、《2006-2020年国家信息化发展战略》、《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》。2015年9月国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，提出要在2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。这些都为大数据的廉政应用提供了政策支撑。 在微观制度上：我国检察机关已建成涉及建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门的行贿犯罪档案查询系统；最高人民法院已与20家全国性银行建立“总对总”网络查控体系，各级人民法院可以通过该系统对被执行人在全国20家银行3000多个网点的财产进行查询与控制。[19]央行于2004年建立中国反洗钱监测分析中心，监控和分析全国大额、可疑资金交易数据。我国正在启动修订税收征管法，拟建立“自然人税收管理系统”，个人财产信息全部联网，税务机关建立自然人纳税人识别号制度，与西方发达国家一样，每个纳税人都有惟一的、终身不变的识别号，没有识别号个人不能在银行开户，无法享受政府福利和税收优惠。税务部门通过管理纳税人识别号来掌握纳税人的纳税情况、财产信息。[20]从“九五”计划末开始，我国就已着手建设个人征信体系，目前个人信用信息基础数据库在全国的推广工作已全面展开，虽然分散于央行、公安、法院、海关、工商、税务、劳动保障、人事等多个部门及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等非政府机构。只要稍微扩充这些系统的作用对象，关联这些机构，整合这些信息资源，完备的公职人员财产监控制度就雏形已现。 总之，我国建立公职人员财产监控制度的时机已成熟，在技术条件、合法性基础、制度配套等软硬件方面都已具备相当的基础。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确了要建立个人收入和财产信息系统，利用大数据建立公职人员财产监控制度已箭在弦上，其势间不容发！ 五、以财产监控为基础构建廉政大数据平台 在建立公职人员财产监控制度的基础上，可以因利乘便，构建廉政大数据平台，进一步深化全方位反腐的廉政制度，使之既有精确打击的靶向性，又有固本培元的整体性功效。利用大数据技术对现有的廉政制度进行升级改造，既是“互联网+”在公共管理领域创新的回应，但同时大数据时代的廉政制度构建又不局限于互联网：腐败活动的隐秘性和科层体系的特征使得仅通过社会监督和国家廉政体系难以达到反腐目标。[21]但是随着信息技术的发展，国家征信系统的健全，政府信息公开的完善，政府部门和官员个人的公务和私人行为都会留下数据，如车辆运行、手机通话、短信、微信、qq、电邮、旅馆开房、论坛聊天、资金往来等等各种各样的网上和网下的海量数据。只要开发和运用大数据技术，通过数据采集和挖掘就可获得特定部门或官员的各种类型信息。 1.廉政大数据平台建设内容 在公职人员财产监控制度的基础上，利用大数据技术，打造“廉政大数据平台”，随时监测特定部门和官员的公务活动情况。在对大数据分析的结果基础上，通过信息化的侦查技术，对特定部门或官员的定位、摸排、核查、监控，就能及时掌握对象的动态信息，并就廉情作出评估和预测，力争在贪腐行为的社会损害发生前就得到控制。构建廉政大数据平台，政策成本相对低，见效快，大数据处理方面技术成熟，IT市场已有成熟的商业化的大数据管理软件可供选择，国内各地开展的对“民”的舆情监测监控也积累了丰富的经验，对“官”的廉政监控可参照借鉴。 廉政大数据平台建设是一项重大的社会系统工程。 (1)从静态看，主要包括三个方面： 平台建设的技术前提：以大数据及其周边技术和衍生技术等信息技术作为技术前提，在监控和预测公共部门和人员的行为上如何充分运用大数据技术。 平台建设的组织载体：如何整合现有的信息化办公室、信访办、维稳办、舆情监控机构、纪检监察和宣传部门，围绕大数据的运用构建制度化的组织体系。 平台建设的法律依据：大数据技术通过互联网和物联网把公民在公共领域和私人领域的一切活动都置于政府的监控之下，政府的全景监控和公民权之间的冲突须有法律的防范和保障。 (2)从动态来看，大廉政大数据平台的运行主要包括以下几个环节： 廉政大数据平台研究与构建。此系统建立在对公共权力运行规律，尤其是那些管制和配置公共资源部门的权力运行规律的基础上，需要搞清特定政府部门及其官员的哪些活动与公权相关，与资源的配置有关，需要去搜集哪些相关数据，确定通过什么技术手段去获取等；研究各类数据的采集渠道和采集方法；研究数据与贪腐活动的相关性。 数据的收集与整合。对政府拥有的政务活动数据、公安部门拥有的公民个人数据、社会传媒数据及与公民投资和消费活动密切相关的商业企业数据等四大数据源的收集和整合，形成系统可资利用的廉政大数据。目前，国家各部门和社会组织已形成庞大的政府活动和个人活动的数据库，但还是分散的信息孤岛，各自独占，需要打破利益藩篱，建立共享机制。与此同时，必须完善国家征信系统，推进已有纸质数据的数字化，盘活政府数据资产，通过大数据和云计算技术建立全国性的大数据库。 构建廉情评价和预警分析系统，建立专门的数据收集整理的组织机构和人员队伍。利用廉政大数据管理系统对信息的分析与处理，主要是根据数据挖掘的结果，对政府部门和个人行为及其行为结果的研判，分析的结果既用于揭露贪腐，事后的追惩；也用于部门和个人行为的预测，以发现潜在的贪腐，为监察部门提供廉政预警信息；还可以对官员的廉商(廉洁从政的意愿和能力)进行测定评估，为人事部门选拔干部提供依据。 2.大廉政大数据平台建设当前需要解决的问题 到目前为止，我国政府数据还没有充分公开，国家征信系统还不健全，而政府部门所拥有的数据占整个社会数据的绝大部分，而目前数据开放方面还没有相应的政策、法规出台，在一定程度上制约了我国大数据研究和应用的发展，从而制约了大数据技术应用于廉政方面的研究和实践。因此当前急迫的任务是： 一是要夯实法理依据。通过深入研究，颁行一系列规章制度，规范数据加工及应用各环节中各方的责任权利义务，解决官员隐私权和公民知情权的矛盾，明确不同区域、不同层级的廉政部门在廉政大数据平台建设中的定位。 二是规范一套标准。在现有的政策和法律的框架下，逐步制定和完善面向不同主题、覆盖各个领域、贯穿权力运行各个环节、不断动态更新的廉政大数据建设标准，为实现各级各类廉政数据系统的网络互连、信息互通、资源共享奠定基础。 三是培养一支队伍。大数据建设的每个环节都需要依靠专业人员完成，因此，必须培养和造就一支懂政治、懂技术、懂管理的廉政大数据建设专业队伍。 廉政大数据平台的建设需要理论工作者与从事行政实践的工作者、信息技术领域的科技工作者之间密切配合，付出长期艰巨的努力，需要国家与社会大量的资源投入，但与腐败给执政党、国家、社会造成的损害相比，花再大的代价也是值得的。为此必须建立良好的运行机制，以协同政府和社会各方力量，促进建设过程中各个环节的有序统合，搞好顶层设计，为打造“清廉政府”的伟大目标，不断推进治理能力现代化奠定一个良好的制度基础。